北京市养犬立法实证分析

□ 田思源 沈协

一、北京市养犬立法规定的变迁

据调查，20世纪80年代以前北京市城区家庭养狗率几乎是零，80年代以后，狗才逐步进入城区极少数家庭。1983年，北京市政府从市容环境卫生管理角度出发，颁布了在城区禁养猪、狗、鸡、鸭等八种禽兽的规定。1986年北京市政府针对城区养狗数量的增加，颁布了《北京市养犬管理暂行办法》，明确了城区禁止养犬。随着经济的发展，人民生活水平的提高，北京市民中养犬的数量开始增多。至1991年，北京城区近郊区的狗有2万多只，居全国之首。

在1994年4月的北京市十届人大二次会议上，占出席会议代表人数59.4%的代表集中了广大人民群众的意见与要求，提出了限养或禁养的议案。他们共同起草了《对北京市养狗必须加强管理》和《禁止城区养狗》的议案。北京市人民政府围绕着禁养狗还是限养狗，是一般管理还是严格管理的问题进行广泛认真调查研究，并参照了国内外相关的法规和政策，在北京市十届人大常委会第十二次会议上将《北京市关于严格限制养犬的规定（草案）》提交讨论。在实际讨论中，常委会组成人员对若干细节问题争执不下，会议决定在决策前先广泛征求全市市民的意见。1994年10月17日，北京市人大常委会发出公告，广泛征求市民意见，同时要求各区县、乡镇人民政府和街道办事处，要采取座谈会等多种形式征集意见。在广泛征集并认真斟酌与会代表与市民意见之后，草案有了广泛的群众基础。1994年11月29日，北京市十届人大常委会举行第十四次会议，最终一致通过了经征求意见而调整、修改了的《北京市严格限制养犬规定》，并于1995年5月1日起开始实行。该《限养规定》的目的是要严格限制养犬，控制养犬总量；主要手段则是高额的登记、注册费，市区养犬第一年登记费5000元，以后每年注册费2000元。

1994年的《限养规定》并没有终止养犬的讨论和冲突，禁养犬虽一定程度上保障了公民健康和人身安全，维护了社会公共秩序，改善了市容环境卫生状况，但是随着社会的发展，人们生活水平的提高，养犬管理工作出现了新情况、新问题，特别是限养犬政策对养犬人权利的剥夺成为争论的焦点，为人所诟病。

从2001年底开始，北京市政府与市人大有关部门开展了多次调研工作，确定了修改《限养规定》的立法规划。2002年3月，市政府法制办牵头，组成工作小组，开始起草新的规定，先后组织了与各方面群众的18次座谈，在人代会上与人大代表面对面沟通座谈，相关行政部门反复进行研究，最后起草了《北京市养犬管理规定（草案）》。经过常委会两次审议，新的《北京市养犬管理规定》于2003年9月5日正式出台，同时宣告《限养规定》的终止。此规定实行“严格管理、限管结合”的方针，在学校医院禁止养犬，部分路段禁止遛犬，其他地方都是限养犬，一家限养一犬，登记、注册费用有所下降，重点管理区内每头犬第一年为1000元，以后每年度为500元。

但是，2003年《管理规定》依然没有根本解决北京的养犬问题。北京家犬数量保持着较高的增长速度，总量并未得到有效控制。截至2010年全市登记犬只数量已经突破100万只，养犬人数约400万。近年来北京市登记犬只数量以每年10万只的速度不断攀升，但仍有大量犬只隐匿未登记，尤其农村地区登记率很低。与此同时，登记犬的狂犬病免疫注射率也仅有80%左右，这主要是由于各区县负担的疫苗费用存在较大缺口，全市缺口达920万元，为狂犬病危害人民群众健康留下隐患[1]。养犬管理涉及公安、工商、城管、农业、卫生等多个综合执法部门，但由于职责不清、各自为政，管理部门执法未能形成合力，致使城市犬患问题一直未能彻底消除。而且违规养犬现象层出不穷，高额的费用还导致“黑户”的大量出现，与法规出台的目的背道而驰。

二、北京市养犬立法规定变迁背景的深度分析

在1994年严格限制养犬的政策出台之前，北京市人大常委会特别就这部地方性法规的草案进行了三次审议，通报了北京市养犬的情况，以及制定本法规的意义、立法的指导思想以及值得注意的问题。

据当时的统计，城近郊区的犬数增幅较大，被犬咬伤的人数逐年增多，非法犬市的买卖兴盛，养犬从原来的名流消费转化成了社会各阶层的时尚。但由于对犬类没有行之有效的管理政策，禁犬工作开展难度颇大，养犬者对灭犬抵触心态极大；而同时社会群众被犬类致伤、干扰的情况相当严重，社会各界和广大人民群众要求加强养犬管理的呼声十分强烈。在1994年的北京市“两会”期间，有476名人大代表提出议案、批评、意见和建议，有50位政协委员提出提案，认为制定地方性法规加强养犬管理非常必要和急需，要求制定养犬管理法规。北京市委、市政府十分重视，开始起草《规定（草案）》。

养犬政策最集中的争议点就在于对养犬的态度如何定位上。在对养犬的态度有两种不同的意见：一是主张禁止养犬，城市养犬危害人民健康，危及生命安全，扰乱社会秩序，破坏市容卫生；另一种是主张有限制地养犬，毕竟犬可供人类观赏和消遣，在国际、国内大城市没有一律禁养犬的。北京市最终采取了“严格管理、严格限制”的方针，确定了对烈性犬、大型犬禁止饲养，对小型观赏犬限养的立法思路，并具体化限养犬的措施，比如划定限养区、居民养犬的条件、严格审批与许可制度，收取养犬登记注册费、规范养犬者的行为并规定责任条款。此外，还决定征求市民意见，并进行舆论宣传，报纸、电台等媒体组织市民讨论。

北京市人大常委会办公厅、市人民政府办公厅分别设立意见征集组，负责收集意见。截至1994年11月10日，全市18个区（县）共召开座谈会达5452个，共有154307人直接对《规定（草案修改稿）》发表看法与意见。其中，对规定草案表示赞成的有132467人，占85.8%；主张完全禁养的有15971人，占l0.4%；认为不宜立法或持否定态度的有5869人，占3.8%。提出的修改意见和建议2193条。征集市民意见的工作是成功的，效果是好的，使广大市民既成为修改法规的参与者，又成为限制养犬的受教育者和宣传者。最终得出结论：养犬问题是市民普遍关心的问题，限养犬议案充分反映了市民的意愿与要求，符合人民的根本利益，是为人民服务的好事实事。采取“严格限制，严格管理，控制数量”的方针和禁限结合的做法，符合实际，是科学民主的决策。

在最终的审议上，北京市人大修改了关于登记费和注册费的数额，在原先公布的重点限养区内每只犬每年登记注册费为6000元，有些市民认为收费过高，有些则认为过低。最终通过调查，发现养犬的已不只是“大款”和名人，而是社会各阶层，因此为了照顾到全体市民，将登记费调为第一年5000元，以后每年2000元。在控制养犬数量上，进一步明确了“每户只准养一只”的提法。此外，在禁止养犬范围和限制养犬范围、养犬人的责任、违法处理等方面都作了规定或修订。值得一提的是，在认识到限养犬工作的艰巨性之后，北京市提出了动员社会各方面力量、齐抓共管、综合治理的方案。首先，市政府及有关部门是执法的主力，建立必要的机构设施，组建专门队伍，严格执法；其次，村居委会、工青妇等人民团体也要加强范围内的管理，落实责任；最后，严肃执法，做好宣传和教育工作，促使市民自觉守法护法。这样，整个禁限养犬政策把全社会都动员起来。这项法规实施了8年的时间，取得了较好的社会效果，犬伤人的数量大大减少，保障了公民健康和人身安全，维护了社会公共秩序，改善了市容环境卫生状况。

然而，随着社会的发展，人们生活水平的提高，养犬工作仍面临着一些新情况、新问题。养犬人与社会、环境、邻里和执法机关的矛盾日益突出，引发一些社会问题，对“严格限制养犬”的方针的批评越来越多，比如占城区10%的养犬居民户多是收入不高的普通居民，包括下岗失业人员、孤寡老人等。2001年底开始，北京市政府与市人大有关部门开展了多次调研工作，调查结果认为，现实与当初的立法背景没有发生根本性变化，目前养犬管理工作中存在的问题应当通过严格执法来解决，而不是修改限养法规。但对于大多数群众来说，养犬已经是一种生活方式，只要养犬人尊重公共道德，政府就不应当干预。大多数群众关注的焦点已经从是否准养、限养、禁养转变为养犬人是不是依法养犬以及养犬人的素质等实际问题。政府应当做的是，作为一个中立者，协调养犬人与非养犬人之间的权利义务关系。除此之外，注册费过高，也使限养犬直接演化为禁养犬；对于养犬人的行为亟待进一步规范，养犬管理体制需要进一步完善。限养法规亟待解决这些问题。

2003年3月经修改形成的《规定（草案）》初稿在首都之窗网站、市政府法制办网站上公布，向社会征求意见。此时的养犬管理方针调整为“重在管理，限管结合”，并明确了政府、社会各有关方面齐抓共管的管理体制，重视了基层居委会在掌握情况、组织群众自我管理和监督、调解居民矛盾等方面的优势。应群众的要求，养犬的登记注册费下调，初登记费为2000元，年度注册费为1000元。对于养犬人的行为在原法规的基础上作了补充和调整，特别是在犬类经营活动上，加强政府方面的控制。接下来的修改稿几乎确认了以上的变化，除了再次降低登记注册费外，还对重残人、孤寡老人养犬和饲养绝育犬减免收费，对于一直没有明确的禁养区域和禁遛区域也作了详细的划分。在7天的征求意见中，市民依然踊跃，法制委员会还特意在丰台区和朝阳区就基层自治组织参与养犬管理问题做了调研，书面征求了各区县的意见。在修改意见中提出了要补充养犬登记程序，建立起有效的养犬管理制度。同时，加强携犬乘坐电梯、犬吠扰民时养犬人的行为规范。最后，为了提高法规的执行力，提出了文明执法、严格执法的要求，政府和相关部门可以制定规章和具体措施。经过细微修改，《北京市养犬管理规定》审议通过。

三、北京市养犬立法的成功经验

从以上对整个养犬政策起草、调研、审议、最终通过并执行的过程的分析，我们可以看出，北京市人大常委会以科学、谨慎的态度为养犬问题寻找合法且有效的对策，通过以上一系列仔细的探索，最终制定了相对客观、符合实际的地方性法规。以养犬政策为视角，我们可以进一步总结经验和教训，总结地方立法中所应坚持的一些准则。

1.民俗民意的尊重

一项政策的持续，最重要的就是群众基础，而只有正确合理的政策才会赢得群众的支持。因此在立法时，立法者都应当时刻注重尊重民意、适应民俗。地方立法，作为更接近百姓的法律，就应当更注重发现本土实际，把最真实的民俗民意融入到法规中来，保证法规的民主性、科学性。要达到这一目标，最重要的就是公众参与，深入群众当中做好充足的调查研究，接受群众的监督、批评、意见和建议，把这些收集到的意见和资料作为本土素材，运用到法规的制定过程。这样，我们才能够保证法规制定得更接近实际，更容易为民众所接受，更易于执行。整部养犬政策的出台和执行都贯穿了这一点。

2.执法成本、执法能力与执法效果的实事求是

政策的执行是其生命力所在，所以政策的有效与否使我们特别重视执法的过程。我们可以从执法成本、执法能力和执法效果来审视执法过程：执法成本是从利润的角度观察某一政策，执法能力决定着执行效果，而执行效果决定着这一政策的存废。因此，在执法问题上要实事求是，对待政策前要先估计执法能力和政策的可执行度，制订切合实际的对策，选取最优执行方案。就如在养犬政策上，考虑到养犬管理工作的艰巨性，适时调整政策，将基层自治组织等纳入到禁限犬管理的工作中来，解决执法部门人手缺乏、执行力不足的困境，使执法效果大大提升。同时，在背景的变化使得本来的政策已不适应现实生活的情形下，执法部门果断作出决定，修改现有的政策规定，也能保证法规的实事求是，保证执法效果。比如，在《限养规定》出台后，由于社会的变迁，原来的政策已不适合社会现实的发展，这时，市委市政府高度重视，采取务实的态度，在执法效果的评估中实事求是，及时反映问题所在，寻找对策，对政策适时修正。

3.服务行政理念的坚持

现代行政法理论都要求了行政主体的服务理念：从一种高高在上的统治者姿态转变成为服务大众的人民公仆形象，从以管理者为中心的行政模式过渡到以行政相对人的权益为保障对象的行政模式。这也是政策易行的保障。养犬政策的出台过程就体现了这一点，重视为人民服务的精神，符合人民的根本利益。尤其是从前后两个规定的对比，我们更可以发现：前一规定还多少带有点管理者的味道，一律采取相对严苛的政策，而没有考虑特殊群体如孤寡老人等的需求。而在后一规定出台后，完全改变了这一状态，政策的亲近感增加了不少，很多具体规定也更加人性化了，这一些变化都体现了对服务行政理念的坚持。

4.谨慎客观的态度和敏锐的时空感

这一点在政策的出台过程中起着相当重大的作用。谨慎客观的态度可以说是贯穿了限养犬立法的始终，从中体现了北京市人大常委会在养犬政策立法上负责任的态度。值得注意的是，这里有保障立法效率的问题。谨慎是求稳，但在稳中也要兼顾立法速度的问题，避免法律出台时已时过境迁，更要减少法律与现实情况的相左。同时，敏锐的时空感也是相当重要的，要求法规适时而变，以及对国内外相关事案和经验的学习。养犬立法很好地体现了这一点，把握住问题的共性，借鉴比照外国经验，取其精华，去其糟粕，使政策具备科学性、前瞻性和持久力。

四、北京市养犬立法规定的几点批判性反思

1.公共利益与个人利益之间的抉择

从整个养犬立法来看，作为禁养犬论者与养犬权人之间论争的第三人，北京市人大的立法无疑向社会公开其在养犬问题上的态度倾向。如何平衡两者之间的权利利益关系，成为该项立法是否科学有效的重要因素。

从前后两部《养犬规定》可以看出，在这种公共利益与个人私益的抉择中，北京市人大常委会选择了支持公共利益，作出了禁限养犬的规定。因养犬引发的犬伤人、犬扰民、污染环境、传播疾病等问题已严重影响了人民群众的健康和安全、扰乱市容。对禁限养犬的支持，是基于这种公共利益之上考虑的。而且作为政策本身，北京市人大常委会也是进行广泛的调查研究而作出的。虽然立法过程是相对公正的，但对于一项政策的结果来说，完全偏向对公共利益的支持，而忽视对个人利益的保护，却又是不明智的：在公共利益与个人私益之间，政府的责任在于公共利益的维护，但并不意味着以社会利益为中心就可以对个人利益进行绝对的损害。一味地以公共利益至上而忘却对个人利益的关怀，是造成养犬政策一边倒的原因。至少在养犬问题中，公共利益固然重要，但是考虑养犬人的利益也是必须的。犬类带给人类的并非只有扰乱，而且也有人与动物之间的乐趣，甚至有时乐趣大于困扰。绝对的禁限养犬也剥夺了养犬人对于犬类的需求，特别是孤寡老人和残障人士，这一定程度上构成了对个人权利的一种限制，即是对个人利益的干涉。

笔者认为，即使这种决定是基于调研结果——大多数人都支持禁限犬的情况下作出来的，但是只要没有达到全体市民都支持禁限犬的情形下，我们就应当考虑少数人的利益保护问题。在养犬问题上，应当调和社会利益与个人私益之间的关系，至少这是可行的。

2.政府责任、养犬人责任和公众责任的较量

笔者认为，两部《养犬规定》对政府与公众之间的责任承担方面的分配是失衡的：为了降低政府在对犬类管理以保证公共安全方面的责任，对个人养犬的自由一律进行限制，从另一角度上说即是加重了公众责任。

政府作为公共管理与服务的主体，对犬类的管理负有重要的不可推卸的责任。在犬类扰民、伤民的情况下，政府应当做到的是如何对犬类妥善管理，而不是进行一种最强形式的“管理”——限制。诚然，在这种全盘限养的政策下，政府可以减少许多养犬纠纷和安全上的责任，也算是对犬类进行管理的一种方式，但是犬类扰民、伤民的危险并非时时刻刻存在，用一种特殊情况来替代一般情况，进而限制养犬，这对于普遍的公众利益来说，是一个巨大的限制，加重了公众在养犬问题上的责任。

这里还存在另一个问题，两部《养犬规定》利用禁限养犬的方式把本该属养犬人的看护责任转嫁到了全体公众身上，忽略养犬人的严格责任，而对所有公众的宠物权利“一棒子打死”，这不能不说是相当不明智的。《养犬规定》应当把着重点放在规范养犬人责任上，如果责任能在养犬人身上落实，那么就不会出现扰民、伤民的风险，进而也就无须对犬类进行禁养限养了。可以说，对养犬人的责任的落实，才是养犬政策的出路。

3.禁限目标与实际执行的矛盾

在两部《养犬规定》的执行期间都出现了大量的违规养犬现象，这些都是法规失灵的表现。据此看出，虽然制定《养犬规定》的目的是公共利益，非常重要，但在实际的运行中却并非都受到公众的青睐。因此，在这里得出了一个结论：要重视客观法规运行过程，而不仅仅是预期目标的达到。保证安定和谐的公共环境固然重要，但是同样也需要照顾实现目标的过程，特别是当法规的运作本身就存在明显的价值观对立的情形时。在考虑一个政策是否可以运作并且运作有效时，我们的着眼点不仅在于对目前迷乱的法律关系进行澄清，而且必须预见到法规运作的实际阻力，而从《养犬规定》来看，后者更为重要。

违法层出不穷导致法规的失灵，不仅在于目标与实际的脱钩，更在于《养犬规定》的执法需求远远超过了执法机关所能提供的；特别是在多头执法的情形下，《养犬规定》显然被落空。落实《养犬规定》无疑需要执法机关付出巨大的执法成本来保证法规的有效实施，提出一种切合实际执法能力的方案，这正是我们完善养犬规定所应当考虑的。

五、北京市养犬立法完善的进路

养犬立法贴近民生，与群众生活关系密切，同时又由于《养犬规定》在制定时就存在较大分歧意见，因此，为了检验立法实施效果，进一步提高立法质量，2009年北京市人大常委会对《养犬规定》进行了立法后评估。此举可以看出立法机关对《养犬规定》的重视，并有修改、完善的意向。我们认为，养犬立法改革应考虑以下几个基本思路。

1.以“不禁不限”为原则，加大养犬人责任

由于养犬问题涉及公民的自由和权利，因此，在政策的定位上应当是不禁止养犬，也不应当限制养犬。当然，为了维护社会公共秩序和保障他人生活环境、人身财产安全，养犬人在享有更多权利的同时自然也应相应地承担更多的义务。如保证其养犬不干扰到他人的自由与健康，不危害社会安全，不影响环境、卫生，防止犬扰民、伤民情况的发生等。这里我们强调养犬人的社会责任，其实也是一种自由的变换。实际上养犬人手中拥有养犬与否的选择权。

2.依靠基层自治组织推进养犬管理

作为公权力组织的政府，管理养犬问题似乎具有得天独厚的地位优势，但实际不然。由于行政职能的膨胀，如果每一项政策的执行都由本来就缺人手的行政机关来执行，政府将不堪重负。我们完全可以设置社会自治组织，比如“养犬管理自治组织”来对养犬行为自我管理、自我监督、自我服务。减少行政机关的公权干预，可以使养犬争议的解决更加公正客观，保障政策的执行。同时也减少行政机关怠于行使职权或责任落实不明的情况，更重要的是，专门的自治组织对这一问题的专项管理，可以保证其专业性。北京市从2007年开始，在公安机关的大力推动下启动了养犬自律组织建设工作，到2008年年底全市成立养犬自律会达到6500个。但绝大部分基层组织在养犬管理上没有发挥应有的作用，许多养犬自律会有名无实，根本没有开展活动。其主要原因一是自身没有工作经费，二是政府相关部门的指导工作职责不清，工作没有落到实处[2]。所以，政府在将养犬的管理权转移或下放给自治组织后，仍需进一步健全指导和监督机制，发挥政府应有的作用，而不是一放了之[3]。

3.放弃登记注册费的征收，但保留养犬登记

对养犬征收高登记费和年费，其实就是一种变相禁限的方式。实际上，如果是真正保障养犬自由，就应当放弃登记费用的征收。况且对社会真正构成威胁的犬类只是少数，对犬类统一征收，难免会有不合理之处。但我们认为，虽不以高登记费的方式来达到禁限的目的，但仍需登记以落实责任。这是责任落实的保证。明确现存的犬类品种与数量，同样也能够为立法提供足够的资料。

注释：

[1][2]参见《养犬立法后评估：百万犬只管理应有基层组织参与》，载《北京日报》2010年11月11日。

[3]2007年以后，北京市对养犬自律会的指导职责从公安部门转到了民政部门。对《养犬规定》立法后评估中，评估小组也提出了在基层建立健全以街道办事处、派出所为指导，以社区民警、社区党组织、居委会、物业为核心的社区养犬管理领导小组，社区党员、积极分子为骨干的三级养犬管理工作监管网络，逐步形成居委会监督检查、社区服务站具体指导、养犬自律会引导养犬人的“三位一体”社区养犬管理和服务工作模式的建议。