在区域化党建实践中探索党对社会的科学化领导模式

● 陈 怡

在区域化党建实践中探索党对社会的科学化领导模式

● 陈 怡

区域化党建是执政党应对基层社会多样化发展趋势的战略选择。它实现了党领导社会的体制创新，从封闭式内循环向开放型网络化转变；党领导社会的功能转型，从行政包揽一切到协调服务社会；党领导社会的机制突破，从各自为政到联建联动；党领导社会的内容拓展，满足党员和群众多层次的利益需求。

区域化党建；探索；领导体制

随着改革开放的深化和市场经济的发展，我们党的领导对象和领域正在发生新的重大转变，最突出的就是党如何领导社会这一重大而崭新的领域。推进社会领域党建工作全覆盖，构建区域化党建工作新格局，已成为党建工作的新课题，成为加强党对社会领导的重要内容。

所谓“区域化党建”，就是在一定行政区域内，如街道、乡镇、社区等，党组织通过对区域内机关、非公经济和新社会组织等党建资源整合、功能重组、任务重设，实现区域内党的工作全面覆盖和全体党员无缝管理，达到激活机关党建、实现非公经济和新社会组织党建、强化社区党建的目标，打造区域内各组织间的生活共同体、发展共同体和利益共同体。区域化党建是执政党应对基层社会多样化发展趋势的战略选择。基层社会越是多样、多元，越是需要构建一个坚强的领导核心，增强对各种社会力量的统筹、整合和引领。

一、党领导社会的体制创新：封闭式内循环向开放型网络化转变

自“支部建在连上”的原则确立以来，党的基层组织一直采取“组织内建党组织”的方式，并以此为基础形成了人员固定、边界分明、职责明确的基层党组织传统形态。而其在人员流动频繁、组群兴衰倏忽、价值取向多样化、运作机制不明晰的社会领域，将遭遇难以克服的困难。尤其随着经济社会的快速发展，城市社区出现了许多新的领域、新的组织、新的群体，非公经济和新社会组织加快发展，农民工和流动党员大量涌现，社会经济成分、组织形式、利益关系、分配方式等日益复杂和多样化，城市社区出现了党的建设空白领域和流动党员难管理等重大问题。相对封闭独立的机关党建和社区党建模式已经难以适应新形势的发展要求。因此，必须要以创新的思路，使新型基层党组织能够突破行业局限，在区域范围内利用党的各种支撑性组织资源，提升自身在建制上的灵活性和适应性。

2004年在中央有关文件提出建立区域化大党建格局要求后，中共上海市委在总结已有实践的基础上，立足特大型城市实际，探索区域化党建、加强基层社会管理，逐步形成了以社区（街道）、乡镇党（工）委为核心，居民区党组织为基础，服务群众为重点，驻区单位党组织和全体党员共同参与的党建工作新格局。尤其是在城市社区，将全市街道党工委统一调整为社区（街道）党工委，增加了代表驻区单位、政府派出机构、居民区的兼职委员，在其统一领导下分别建立行政组织党组、居民区党委、综合党委，实现对社区各种组织和各项工作的领导、指导和协调（基层简称为“1+3”领导体制）。相对原来的街道党工委体制而言，新的“1+3”领导体制通过吸纳区域各类党组织的代表参加，更具有区域代表性；通过从组织体制上打破单位、社区、行业党组织之间的分割，能够在更大范围整合力量和资源，以区域为基础打造党建共同体，增强了党组织的区域统筹能力。经过几年的努力，上海的区域化党建新格局为破解党建工作各自为政、条块分割的难题，加强党建资源和社会资源的集约利用，实现对整个区域党的组织和党员的全面覆盖，促进区域和谐共建提供了有效的模式。

因此，区域化党建实现了领导体制构架的创新，突破传统的“单位建党”限制，向“区域统筹、动态灵活”方向转变。以“区域不变”应“单位万变”，突破所有制类型与单位界限，在“两新”组织和流动党员较集中的农村、社区、商务楼宇、工业园区、专业市场地域，构筑起城乡覆盖的机制开放、形态稳定的区域性组织网络。必须承认，区域化党建模式，契合了党对社会化建设的需求和党建科学化的要求，对形成政府、市场、社区组织之间的良性互动和合作关系的迫切需要起到了推动作用。与传统体制下“单位党建”模式相比，区域化党建具有地域性、网络性、多元性、开放性、整合性的特点，有利于把隶属不同系统、掌握不同资源、比较松散的党组织联系成为紧密型的党建共同体，形成全覆盖、广吸纳、动态开放的城乡基层党组织体系，有利于实现区域内党建工作目标、机制和行动的一致性，同时更有利于基层党建融入社会，使党在新时期获得更为广泛的社会资源、政治资源与执政基础。

二、党领导社会的功能转型：从行政包揽一切到协调服务社会

在传统封闭式的组织架构下，基层党组织的核心功能是通过行政权力来实现对革命和生产的动员与组织。而如今在区域化党建格局的新形势下，传统党组织的功能定位和工作方式已远远不能适应变化了的社会需求，其功能体系和政治作用出现了弱化趋势，党组织的内在活力和战斗力也有一定程度的降低。所以，基层党组织必须顺应社会发展趋势实现功能转换，并坚持有所为、有所不为的原则，把党组织从与行政权力的结合中分离出来，复归政党的政治功能。党组织要从以往依赖行政手段包揽一切、决定一切，转向依赖协调和服务来整合社会和服务社会。政党要想发挥引导作用，只有整合、协调行政、群团等各种资源，为社会各类人员提供生产、生活、权益、文化等多种服务，方能达到凝聚群众、整合群众的目的。

区域化党建提供了基层党组织一种完全不同于以往的全新领导方式的可能性，它要求党组织既要协调驻区单位党建，又要领导新社会组织党建；既要巩固原有以条为主的纵向党建，又要拓展以块为主的横向党建。这种对象的变化与拓展，使党组织与其他组织之间除了保留原有的部分行政隶属关系之外，还增加了大量的区域化的松散型的平等合作关系，因而在工作方式方法上，要更注重运用民主协商、统筹协调、共建共享、委托代理等社会化方法。这种协调、服务功能的定位，适应了基层党组织与社会领域发展相一致的方向。因此，在新形势下基层党组织应发挥以下几方面的功能：

一是政治领导功能。在社会建设中，党的领导主要是政治领导，体现在对社会领域重大事项的政策指导和引领作用上，体现在对各类组织以协调、对话为主的软控制上。社区党组织从绝大多数社区居民的共同利益出发，引导、推进社区成员的民主决策，保证和监督社区自治组织开展自治活动，逐步加强基层民主政治建设。

二是利益协调功能。当前在社会转型过程中所出现的社会经济结构、身份结构等的多元化，下岗失业问题、流动人口问题、社会救助问题、贫富分化问题、老龄化问题等等，无不引起人们之间利益重大失衡，加剧了社会成员间的利益冲突。基层党组织在解决社会成员利益冲突中可以通过充分调动政治的、经济的、文化的各种手段，整合各类组织资源，使不同的利益诉求得到合理的表达，不同的利益矛盾也能得以合理的协调。

三是服务凝聚功能。社会主义市场经济条件下，为党员群众提供有效的服务是增强党组织凝聚力、战斗力和影响力的重要途径。其服务的本质至少应该包括三层含义：能影响和带动群众；能最大程度地满足群众的合理需求；能促进党的事业开拓创新。[1]基层党组织必须把服务作为加强党员教育管理的突破口、切入点，创新党员教育管理观念，丰富内涵，通过强化服务功能，做到既监督党员履行义务，促使其积极发奋地工作，又为党员提供各种不同形式的服务和帮助，切实调动党员发挥先锋模范作用的主体积极性和主观能动性，以此切合形势的发展和党员思想观念、价值观念的变化。同时，基层党组织必须树立以人为本的理念，始终把人民群众的需要作为一切工作的出发点，切实改进服务群众工作的内容和形式，不断拓宽服务群众的载体和渠道，努力提高服务群众的能力和水平，真正实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

四是文化导向功能。从社会学的角度而言，现代和谐社区的基本理念，是要把社区建设成为弥合阶层分化的、平等的生活空间；化解经济矛盾、避免社会冲突的整合空间；累积价值传统、维系社会规范的文化空间。[2]现在的社区多数是不同阶层、不同文化背景的居民混合居住在一起，社区表现出较强的异质性，其所带来的思想的复杂性将是长期的。在这种情况下，决定了社区党组织在社区多元治理主体的思想教育工作中必须发挥导向作用。社区党组织应当加强政治思想教育和道德建设，倡导科学健康的生活方式，不断丰富居民群众的文化生活。社区党组织通过文化引导，培养社区治理主体的社会责任意识、公益意识、互助意识、奉献意识、参与意识，促进社区成员和睦相处。

三、党领导社会的机制突破：从各自为政到联建联动

构建条块结合、资源整合、利益契合的运作机制是使区域化党建有效运转发挥根本作用的重要保证。上海的区域化党建经过多年的努力已初见成效，社区（街道）党工委以共同需求、共同利益、共同目标为纽带，坚持“灵活、务实、管用”为原则，积极围绕中心，条块结合，上下协调，左右联动，共同发展，使基层党组织工作从内循环向外循环延伸，从单体发展向复合发展延伸，从单一方式向多元方式延伸，形成了富有生气的工作态势。驻区单位初步确立了社区党建的意识，在社会性、群众性、公益性工作中自觉接受街道党组织的指导和协调，初步形成区域内资源互补、优势互利的党建资源平台。借助社区大党建这个平台，建立健全了党组织联席会议制度、议事决策制度、信息反馈制度、双向服务机制，加强工作协调，开展各项活动。通过创新居民区党组织全面领导、社会协同、公众参与的社会化教育管理新模式，增强了社区党建工作的针对性和有效性。

在后世博时代，必须进一步探索建设区域化党建工作制度体系，促进区域化党建工作的常态化、规范化和效能化。

一是建立区域决策协调机制。根据职能定位，协调驻区单位、行政机关、居民区党组织制定相关工作制度，明确界定职责权限、议事内容、决策形式和工作程序等，初步建立决策运行机制。

二是健全区域责任评价机制。实行目标管理，与驻区单位签订共建协议，派发任务清单，促进工作落实。试行项目运作，按照共建双方协商立项、共建单位履责实施、街道党工委定期调度、区域成员共同评估的运作模式，促进工作效能提升。强化考评结果，将共驻共建情况纳入党建责任制考核，实行单位、社区双轨评价制度，区属党组织和党员的评先表彰必须征求所在社区的意见。

三是深化联系服务群众机制。从“凝聚力工程”、“三服务”，到“双结对”、“一线工作法”，上海在推进区域化党建中逐步形成了“三访”、“三个服务机制”的联系服务群众新机制，推动区域内各类基层党组织以群众需求为导向，以追求群众满意为动力，使区域化党建真正获得群众的广泛认同。

四、党领导社会的内容拓展：满足党员和群众多层次的利益需求

从现代政党政治理论来讲，执政党领导社会的合法性体现为执政党从国家和社会中所获得的支持程度。执政权威的合法性和合理性，不管如何界定，其基本含义都是人民对政治权威的依赖、认同和支持。[3]而正确有效的利益代表和整合，是能否获得群众支持的核心问题。因此，深入了解党的基层工作对象的切实需求，以党员群众的利益需求作为一切工作的出发点和落脚点，是执政党获得执政合法性的根本所在。

目前，社区党员类型呈现复杂化和多样化，党员的利益诉求日趋多元化。为此，牢牢把握区域内党组织和党员的利益诉求，组织开展内容丰富、形式多样的党建活动，构建反映群众诉求、满足群众需求、解决群众问题的联系服务群众体系，都是区域化党建的核心内容。尤其要善于激发党员服务群众的内在动力，充分发挥党员在推进区域化党建工作中的作用。一是积极倡导和推动在职党员、党的组织关系不在社区的离退休党员和驻区单位党员主动联系社区、服务社区。让他们在社区亮明身份，争做表率，发挥特长，力所能及地参与社区公共事务和各类志愿服务活动。二是支持党员以自身的行动、能力和形象在各类社会组织中发挥宣传、组织、引领群众，凝聚人心的作用。三是搭建多层次、灵活便捷的党员活动平台。科学设置党组织的管理幅度，划小党支部，深化和推动楼组党建；推广在居民区党总支下建立功能型、活动团队型党支部的做法，使居民区党的组织设置更加适应居民群众组织、活动方式的改变，提高党组织活动对党员的吸引力。

[1]李友梅等.静静的变革——上海浦东嘉兴大厦楼宇党建实证研究 [M].上海：上海人民出版社,2005.156.

[2]马西恒，鲍勃·谢比伯.中加社区治理模式比较研究[M].上海：上海人民出版社,2006.10.

[3]戴立兴.政党与群众：中国共产党执政考量[M].北京：中央编译出版社，2009.25.

D267

A

1009-928X（2011）11-0042-03

本文为上海市党建领导小组委托课题《上海深化区域化党建格局对策研究》之一部分。作者单位：中共上海市卢湾区委党校

■ 特约编辑：胡中良