“司法强拆”需要制度保障

姜明安

“司法强拆”需要制度保障

姜明安

在新征收条例中，“司法强拆”取代“行政强拆” 确实是一种进步，但必须以相应机制的建立和完善为前提。否则，就会牺牲司法的公正和权威，最终摧毁人们对司法和法治的信仰。

12月15日，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。个人认为，这次征求意见的“新征收条例”有三个主要亮点：其一，确立了规范征收行为的三项重要基本原则；其二，引入了人大审议和监督征收的机制；其三，取消了征收中的“行政强拆”而以“司法强拆”代之。

“规范征收行为的三项重要基本原则”是指新征收条例内容所体现的三项原则：第一，平衡原则。即征收应坚持维护公共利益与保障被征收人合法权益的平衡，杜绝暴力拆迁、野蛮拆迁的现象；第二，公平补偿原则。即按市场价格补偿，保证被征收人所得补偿能在市场上买到区位、面积类似的住房，同时保障被征收人的生活水平不降低；第三，正当法律程序原则。即征收与补偿的实施，应做到决策民主、程序正当，过程和结果公开、公正、公平。

“征收引入人大审议和监督机制”是指新征收条例规定的各项建设活动大多是要经过人大或人大常委会审议通过。这样，征收和拆迁就间接地要接受人民代表机关的监督，从而对地方政府过度推进地方经济发展和城市建设的冲动多少构成一定的制约。

“以司法强拆取代行政强拆”。“行政强拆”改“司法强拆”之所以是新征收条例的一大亮点，是因为“行政强拆”所确立的制度架构是：行政机关自己作出拆迁决定，自己对拆迁决定的争议进行裁决，自己对不履行裁决的当事人予以强制执行，违反了“自己不做自己法官”的正当法律程序，违反了法治的最基本原则。新征收条例取消和废除这种非正义的制度是特别值得肯定的。

但肯定这些亮点的同时，我们也不得不指出，新征收条例在征收决策和强制执行（强拆）制度的设计上尚有改进和完善的必要。

新征收条例设计的征收决策制度间接地引进了人大的监督和制约，这显然是一大进步；但是新条例在进一步的同时却又退了一步，即取消了“一个90%”（征收决定必须获得90%以上被征收人的同意）和“两个三分之二”（补偿方案应征得三分之二以上被征收人同意，补偿协议签约率达三分之二以上方可生效）的制度。这使得条例立法目的实现的力度将至少损失一半。

新征收条例设计的“司法强拆”取代“行政强拆”制度与第一次征求意见稿规定的“行政强拆”与“司法强拆”并行的制度相比，确实是一种进步，但“司法强拆”制度必须有相应机制的建立和完善为前提。否则，该制度不仅不能实现预设目的，而且会以牺牲司法的公正、权威和最终摧毁人们对司法和法治的信仰为代价。

作为“司法强拆”制度前提的机制主要有三大方面：

裁执分离。较理想的方案应该是法院裁决，行政机关组织实施，法院对实施行为予以监督：行政机关超越裁决违法强拆起诉，被征收人可向法院起诉寻求救济。如果法院自裁自执，其违法强拆，当事人到哪里告去？

司法独立裁决。我们的新征收条例如果不明确规定司法独立裁决的制度，司法裁决如仍受地方行政和其他外力干预，行政强拆发生的问题就可能同样在司法强拆中重演。

起诉停止执行。如果我们的新征收条例仍不改变被征收人起诉后不停止强拆制度，只要政府一申请，法院就强拆,结果导致法院判决作出后，被征收人的房屋早拆了，这样即使被征收人胜诉，权益也难以恢复。不可能将新盖起的高楼大厦推倒，再恢复你被拆除的小平房或小四合院（即使是梁思成与林徽因的旧居）吧？因此，在新征收条例中，应避免起诉过程中强拆，迫使被强拆人作出暴力对抗或自焚的选择。

我们希望立法部门在该条例第二次征求意见后，适当修改条例有关内容，使之能进一步反映和体现民意，能实实在在地解决拆迁中存在的诸多问题。

姜明安 北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授