公投后苏丹南部的主要任务及政策走向

余文胜

公投后苏丹南部的主要任务及政策走向

余文胜

苏丹南部公投结果已于2月初出炉，98.83%的选民支持南部从苏丹分离。苏丹总统巴希尔已宣布承认和接受公投结果，南方独立建国进程即将启动。未来苏丹南方政府面临公投后谈判、维持国内团结、重建和发展经济、维护安全稳定以及发展对外关系等一系列艰巨任务。预计苏丹南方政府未来政策将以和平发展、对外友好为基调。

苏丹南方 新独立国家 和解 重建

2011年2月7日，苏丹南部公民投票委员会在喀土穆正式宣布苏丹南部1月公投的最终结果:98.83%的选民支持南部地区从苏丹分离。苏丹总统巴希尔当天早些时候已经颁布总统令，宣布承认和接受苏丹南部公投的最终结果。预计国际社会也将广泛接受此次公投的最终结果，可以说苏丹南部通过公投实现独立已成定局。根据苏丹南北方2005年达成的《全面和平协议》，如果苏丹南部地区2011年1月9日至15日的公投结果支持分离，那么该地区将在7月9日宣布独立。苏丹南部公投的这一结果意味着南方从此将进入独立建国和重建与发展的新时期。未来南方政府将面临政治、经济、外交、安全等多方面的艰巨任务，其政策走向不仅决定南方作为独立国家的生存和发展，而且会影响苏丹南北关系以及本地区的和平稳定。

公投后，苏丹南北之间仍存在诸多悬而未决的难题，南方内部部族和派系复杂、经济社会百废待兴。因此，苏丹南方“苏丹人民解放运动”(简称“苏人解”)政府将面临多方面的艰巨任务。首先，与北方继续谈判解决“分手”事宜。根据《全面和平协议》规定，苏丹南北双方将在公投后6个月过渡期继续通过谈判解决有关边界划分、石油收入和水资源分配、公民身份认定、外债分担和阿卜耶伊地区归属等问题。这些问题涉及南北双方的切身利益，双方在谈判中将不可避免地要进行激烈较量。特别是位于南北交界中段、石油和水资源丰富的阿卜耶伊地区归属问题，因为既涉及民族矛盾、又关系到南北双方的资源分配和边界划分，将成为双方争执的焦点。阿卜耶伊地区2/3居民为南方的丁克·恩古克族居民，1/3居民为阿拉伯游牧民族米塞里亚族居民。2009年国际仲裁法院就该地区的归属问题做出如下裁决，由该地区居民在2011年1月9日与南方公投同一天举行公民投票，以决定该地区归属北方或南方。但直到此次公投前，倾向南方的丁克·恩古克族一直坚决反对倾向北方的米塞里亚族人参与投票，致使该地区公投被推迟。丁克·恩古克族和米塞里亚族在历史上为争夺水源和土地(牧场)积怨很深，不断发生武装冲突，2008年5月、12月和此次公投前夕均发生过暴力冲突。①Ngor Arol Garang，“Rival Abyei tribes ink framework agreement，independently，to end clashes”，Sudan Tribune，January 14，2011.

其次，维持国家团结和政治稳定。苏丹南方部族关系复杂、派系林立。公投前，各派系由于期望公投顺利进行以实现独立的共同诉求而能够搁置分歧，但公投后随着组建新政府、制定宪法等工作的展开，利益之争可能凸显，各部族、政党、武装力量之间有可能出现新的矛盾、冲突，有分析人士甚至担心南方在公投独立后会“巴尔干化”，进一步分裂为若干小国。①David H.Shinn，“Toward A Comprehensive Strategy for Sudan”，http://foreign.senate.gov/hearings/hearing/?id=6c3b13dbcf8177971b162356d62a0d52.(上网时间:2011年2月10日)此外，“苏人解”政府的执政能力也面临严峻考验。因教育系统毁于南北内战，南方800多万人口中有85%的成年人是文盲。②Sarah Childress，“South Sudan Seeks Statehood，Leaders”，The Wall Street Journal，January 8，2011.目前，南方政府中的工作人员多为内战结束后脱下军装的人，基本上不识字。大多数政府公务员没有工作经验，不知道自己的职责所在。因此，有媒体称公投独立后，苏丹南方面临的根本性难题就是如何为这个新生国家找到训练有素的领导人。③Sarah Childress，“South Sudan Seeks Statehood，Leaders”，The Wall Street Journal，January 8，2011.

第三，重建经济和改善民生。苏丹数十年内战使南方备受其害，基础设施几近乎零，经济、社会百废待兴。2005至2009年底，苏丹南方政府根据《全面和平协议》中有关石油收益分配的规定收到石油款合计86亿美元，④“苏丹南方政府披露2009年石油产量及近年石油分配情况”，商务部驻苏丹经商参处网站，http://sd.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/201003/20100306806449.html.(上网时间:2011 年 2 月 10日)另获外国援助数十亿美元，⑤“Q＆A:Is south Sudan ready for independence?”Reuters，http://www.reuters.com/article/2011/01/04/ussudanreferendumsouthidUSTRE70336Y20110104.(上网时间:2011年2月10日)但这些财富并未完全用于经济发展。故苏丹南方至今依然一穷二白，没有公路，没有清洁的饮用水供应，除首府朱巴等少数城市外均没有电力供应，许多地方没有医疗设施和学校。根据联合国一份报告，苏丹南方一半以上的居民每天生活费不足1美元，2010年有430万人需要食品援助，其中150万人受到饥饿困扰。⑥“Scary Statistics– Southern Sudan”，UN report，September 2010， http://www.unsudanig.org/docs/APPROVED%20High%20Level%20Scary%20Statistics%20%20Southern%20Sudan.doc.(上网时间:2011年2月10日)苏丹南方成为独立国家后无疑会在相当长一段时间内位列非洲最贫穷国家。公投独立后，南方民众都期望能够很快改善自身境遇，获得教育、医疗、水电等基本服务。但是，发展经济、改善民生需要相当大的投入，南方政府短期内恐无力满足民众的这些愿望和需求。目前，苏丹南方政府98%的预算收入依靠石油收入。⑦“Q＆A:Is south Sudan ready for independence?”Reuters，http://www.reuters.com/article/2011/01/04/ussudanreferendumsouthidUSTRE70336Y20110104.(上网时间:2011年2月10日)苏丹南方成为新独立国家后，需要增加石油收入和争取更多外援以维持经济的正常运转和逐步改善民众生活。

第四，维护国内和地区安全。从国内看，苏丹南方叛军对苏丹南方政府军“苏丹人民解放军”的袭击以及部族冲突仍将是南方面临的主要安全威胁。2010年4月苏丹大选前后，因选举争议有多名原“苏丹人民解放军”高级军官发动叛乱。同年10月，苏丹第一副总统、南方自治政府主席基尔发布行政命令，对包括乔治·阿瑟(George Athor)在内的4名叛军领导人及其武装人员实行大赦。2011年1月公投前夕，“苏丹人民解放军”还与乔治·阿瑟领导的叛军签署了《永久停火协议》。但最近，忠于乔治·阿瑟的叛军又袭击了“苏丹人民解放军”，造成20人丧生。⑧Ngor Arol Garang，“20 killed in fresh armed clashes with Athor's rebels in South Sudan”，Sudan Tribune，Feb.10，2011.此外，由于部族关系复杂、矛盾根深蒂固，部族冲突时有发生，近一两年明显增多。2009年，因争夺水源、牲畜和牧场而爆发的部落冲突造成2500人丧生，⑨“Tribal violence looms over South Sudan”，http://www.newvision.co.ug/D/8/20/706657.(上网时间:2010 年1月11 日)超过同年达尔富尔冲突造成的死亡人数。苏丹南方指责苏丹(喀土穆)政府为敌对的部族提供武器装备，对部落冲突升级负有责任。从外部看，未来苏丹南北双方在有争议的地区还有可能发生摩擦甚至武装冲突。首当其冲的是有争议的边界地区，特别是南北双方都难以作出让步的阿卜耶伊地区。许多分析人士认为，阿卜耶伊地区的归属问题如果解决不好，就将成为新的争端甚至可能是冲突的缘由。此外，苏丹南方还要应对来自乌干达反政府武装“圣灵抵抗军”(Lord's Resistance Army，LRA)的威胁。这支乌干达叛军在1998年曾窜至苏丹南部地区活动，不时袭击当地民众。由于边界地区缺乏监管，未来苏丹南方将可能继续遭到“圣灵抵抗军”等邻国反政府武装的侵扰。

此外，苏丹南方在公投后亟需处理好几组对外关系。一是与北方的关系。2010年7月，非洲联盟(非盟)苏丹问题高级特别小组领导人、南非前总统姆贝基提出公投后苏丹南北关系可能出现四种情况:苏丹完全分离为两个独立的国家，北、南之间将划分边界并断绝其它联系;苏丹分为两个独立的国家但拥有开放的边界，南北双方在管理石油工业和便利人员自由跨界流动方面保持合作关系;苏丹南北双方建立邦联关系，在分配社会经济和自然资源以及管理安全事务等方面拥有共同的政府机构;苏丹继续保持统一。①Petrus de Kock，“Thabo Mbeki and the‘Long Talk ’ to Southern Sudan's Referendum”，South African Institute of International Affairs，November 2010，http://www.saiia.org.za/policybriefings/thabombekiandthelongtalktosouthernsudansreferendum.html.(上网时间:2010年2月11日)已经公布的公投最终结果表明，第四种情况出现的可能性已经被排除，第一种情况出现的可能性也不大，但第二种和第三种情况出现的可能性都存在，其核心都是苏丹北方与南方的关系，需要妥善应对。二是与美国等西方国家的关系。在《全面和平协议》执行和落实过程中，以美国为首的西方国家不仅向苏丹南方提供了大量财政援助，而且不断施压，迫使苏丹政府在南方问题上就范。美为诱压苏丹政府同意南方独立，做出多种承诺，如将苏丹从支持恐怖主义的国家名单中除名、取消对苏丹的经济制裁等。欧盟则利用国际刑事法院起诉苏丹总统巴希尔，同时向有关国家和组织施压，要求它们不要接待巴希尔访问或参加国际会议。正是在美国等西方国家的大力推动下，苏丹南方公投得以顺利举行。公投后，新独立建国的苏丹南方由于百废待兴而仍需要美国等西方国家的援助。一些西方外交官说，国际社会花费数十亿美元开发苏丹南部，还会不遗余力地防止它成为另一个像索马里那样的失败国家，并希望看到一个开放、多元和透明的政府。②“Q＆A:Is south Sudan ready for independence?”Reuters，Jan.4，2011，http://www.reuters.com/article/2011/01/04/ussudanreferendumsouthidUSTRE70336Y20110104.(上网时间:2011年2月10日)三是与邻近国家的关系。苏丹南北内战期间，苏丹多数邻国如埃塞俄比亚、厄立特里亚、乌干达、肯尼亚和刚果(金)都曾经支持过南方。苏丹南方独立后与这些邻国发展友好关系具有历史基础，也有进行经济、安全等合作的现实需要。苏丹南方尤其需要扩大从邻国的进口，以满足国内民众对食品、日用品等商品的需求。由于地处内陆，苏丹南方还需建设通往印度洋沿岸的公路、输油管道，以减少对北方经济的依赖。此外，苏丹南方需要与乌干达、中非共和国等协调行动，共同打击“圣灵抵抗军”等跨国非法武装，以消除其对本国安全的威胁。

随着苏丹南部公投的结束和最终结果的公布，苏丹国内外媒体及国际社会已将关注重点转向“后公投时代”，讨论和分析苏丹南方下一步将何去何从。尽管距离2011年7月9日苏丹南方正式宣布独立尚有几个月时间，但通过分析苏丹形势特别是苏丹南方境遇、南方自治政府成立以来所实行的政策措施以及南方领导人的讲话，大致可以判断，今后苏丹南方将重点实行和解、重建与合作，掀开这个新兴独立国家的历史帷幕。

第一，力促和解、和平。长期的内战使苏丹南方领导人和民众深知没有和平安定就没有发展，南方需要为建设新国家创造一个和平环境。为此，南方将致力于与北方和解，为未来双方关系的发展打下基础。南方领导人基尔承诺:将与北方协商解决边界划分、石油和水资源分配、阿卜耶伊归属、外债分担等关键问题，实现南北双方和平“分手”;推动阿卜耶伊部落冲突双方结束敌对，消除可能导致南北关系紧张的根源。同时，南方还将力促内部团结，以实现国内的和平稳定。为团结其它政治和社会力量，基尔已宣布将执行南方所有政党共同制订的政治“路线图”，欢迎其它政党、社会和宗教团体的代表参加宪法委员会，共同审议和制定新宪法;组建具有广泛基础的政府。此外，基尔还向南方民众宣传和平与民族和解思想，告诫人民“必须保护这个新国家，全力避免其重返战争”。③Julius N Uma，“Kiir:Independent South will form broadbased government”，Sudan Tribune，January 8，2011.

第二，大力推动经济重建。在经历了长期内战的破坏后，苏丹南方经济可以说是一片空白，独立建国后必须下大力气推进经济重建。未来南方经济重建主要涉及工业、农业和水电交通等方面的基础设施建设;粮食安全、教育、医疗等问题;石油收入的增加;农村发展等。目前，南方政府已制订有关计划或开始行动，如允许法国道达尔石油公司和西班牙斯达石油公司勘探位于南部琼莱州的两个石油区块;计划建设南方首府朱巴至肯尼亚海港拉穆或乌干达的输油管、朱巴至肯尼亚首都内罗毕的公路;发展农业，以实现粮食安全。

第三，全面发展对外友好合作关系。苏丹南方领导人基尔在其竞选纲领中曾经说过，“我相信与本地区和世界加强政治经济合作将有助于改善我们人民的生活，建设一个更加美好的南部苏丹”。①Salva Kiir Mayardit，“Salva Kiir's programme－ Foreign Policy”，http://www.salvakiircampaign.org/foreignpolicy.php .(上网时间:2011年1月11日)鉴于南方经济基础薄弱，仅靠未来南方政府和民众的力量恐难完成重建发展等重任，预计未来南方将开展实用主义外交，通过广交朋友争取外援、外资和开展经济贸易合作。南方将与北方保持睦邻友好的合作关系，维持经济层面的相互合作及社会层面上的相互交往与联系;将继续争取美国等西方国家在政治和经济上的支持。美国已明确表示将帮助南部苏丹建立一个独立的国家。美负责非洲事务的助理国务卿约翰尼·卡森(Johnnie Carson)说，美国“将帮助这个新国家取得成功，帮助它在经济上和政治上站稳脚跟并向前发展”。②Andrew Quinn，“U.S.to help south Sudan if it chooses independence”， http://www.reuters.com/article/http://www.reuters.com/article/2011/01/05/ussudanusaidUSTRE70443D20110105?feedType=RSS＆feedName=worldNews.(上网时间:2011年2月10日)南方还将与邻国加强政治、经贸和安全等多方面的合作。在治理能力建设方面，南方计划从邻国借调技术专家到南方政府部门工作，对南方官员进行培训或传授工作经验。在经贸方面，南方将进一步发展与邻国的关系，以实现合作伙伴的多样化，减少对北方的依赖。在安全方面，南方将与乌干达、中非共和国、刚果(金)等国加强合作，打击非法武装，维护本国及本地区的安全。

总之，公投后苏丹南方正经历着最重大的转折，揭开了独立建国的历史新篇章。下一阶段，苏丹南方作为即将独立的新兴国家任重道远，既要医治战争创伤、恢复和平稳定，又要满足民众发展经济、改善民生的迫切愿望。面对独立的前景和人民的期望，南方政府已经初步勾勒出和解、重建与合作的政策蓝图。随着形势的发展，苏丹南方各项政策将会更加完善，其作为新兴独立国家的建设将在各个方面逐步展开。○

(责任编辑:黄昭宇)

［作者介绍］余文胜，中国现代国际关系研究院亚非所副研究员，主要研究非洲问题。