现代城市地铁安全隐患防治的多元制度优化

王震国

导读：地铁是世界公认的现代城市公共交通中最便捷、高效、舒适的电气化快捷运输工具，同时也是城市交通中安全隐患集中、事故易发频发的重点场所。为此，各国一直把安全防范置于地鐵发展的首位，但事故依然频发，其根源大多在于制度缺失、漏洞太多、难以到位，包括落实不力、管理乏力、监督无力；在于认识不足、隐患失察、疏忽大意、责任缺失，以致小苗子酿大祸，尤其表现为当事人的行为慌乱、不知所措、处置乏力甚至临阵脱逃。有鉴于此，地铁的隐患防范与安全保障，应从切实规避人的诱发和失责因素入手，注重超前研究、预先防范、主动管理，注重制度规范、管理精准、操作严细、责任到人，注重社会联防、意识强化、管理长效、演练常态、全民参与、体外监督。

一、中外地铁的历史演进与多元比较

（一）历史演进

地铁，是世界公认的现代城市公共交通中最便捷、高效、舒适的电气化快捷运输工具，所以，早在1863年，英国伦敦就建成了世界第一条城市地铁。此后，地铁在发达工业国家的大城市迅速普及，运营里程都在数百公里以上，其中，历史悠久、里程超常、规模宏大、比较著名的城市主要有，伦敦、巴黎、纽约、东京、莫斯科、柏林、首尔、米兰等。我国北京于1969年开通了大陆第一条地铁，以后陆续在天津（1984年）、上海（1993年）、广州（1999年）、深圳（2004年）等大陆特大城市开通。据不完全统计，截止2010年10月，已有包括上述4城市以及南京、重庆、武汉、长春、大连、成都、沈阳等的12座城市开通了轨道交通，线路总里程约为1270公里，其中上海地铁的运营里程、硬件的现代化程度、日均运能等均居全国首位、世界前列。另据了解，我国目前已有29座城市获准建设地铁，在建总里程约1500公里；至2020年线路规划总里程将达6100公里，所需车辆将超过3万辆。

（二）重重隐患

当地铁给世界城市带来便捷、高效、舒适的同时，也因为其密闭式的构造、密集式的输运、精确化的运行，以及一旦发生事故人员疏散难度大等特性，成为现代城市交通中安全隐患集中、事故易发频发的重点场所。

据不完全统计，从上世纪70年代中期至今，世界范围地铁致几人到几百人死亡、几十到上千人受伤、几百到上万人受阻的重特大火灾、恐怖袭击、撞车、脱轨、踩踏、水淹等灾难性事故难以计数。从对43起国外城市地铁的事故分析，按原因分：恐怖袭击15例，机械问题13例，人为失误5例，不明原因8例（从结果上看，一般为人为失误或机械问题）；按事故后果分：火灾10例，脱轨、相撞、翻车12例，恐怖爆炸与暴力10例，恐怖投毒、中毒的6例，引发水淹1例，滞留、停运的2例，拥堵、踩踏的2例。这些事故一次死亡最多达558人，一次受伤最多达269人，一次中毒最多达5500余人，一次滞留地下车站最多达25万人。我国地铁虽然目前尚未遭受重大恐怖袭击，但其它方面的事故，尤其是操控不当、管理缺失等人为因素引发的事故，数量也十分惊人。

（三）多元防范

正是由于地铁的以上特性，长期以来，各国有关部门一直把安全防范置于地铁发展的首位，包括服务安全的体制机制——决策、执行、监督分离，协调、联动、保障高效，责任、规范、考核严细；有利安全的规划建设——选址、布局、设计科学，设施、设备、安装可靠，监理、检测、评估规范；保障安全的运营服务——设防、培训、演练常态，调度、操控、监测认真，组织、引领、疏导有序。

在长期的实践中，人们得出了这样的结论：从公共安全的视角审视，如果地铁对城市具有四大效能的话，那么，按重要程度，其排序依次应该是安全——便捷——舒适——高效，即一切有利安全的设防必须从决策规划阶段就予以引入，在建设、验收、运行全过程给予保证；一切不利安全的因素必须做到第一时间、毫无保留地予以排除。

然而，人们对事物的认识与重视程度、对工作的执行与保障力度，往往与规范的要求存在相当的差距，因此，地铁的隐患、不断的事故总是难以完全幸免。

（四）成因比较

分析国内外地铁安全的灾害性事故我们可以看到，其根源，大多在于制度缺失、漏洞太多、难以到位，包括落实不力、管理乏力、监督无力；在于认识不足、隐患失察、疏忽大意、责任缺失，以致小苗子酿大祸，尤其表现为当事人的行为慌乱、不知所措、处置乏力甚至临阵脱逃。

就我国而言，地铁运营管理关注设施、技术、企业内置体系的多，关注人、制度落实、社会开放联动体系的少；实行建设、管理、运行、监督一体统包的多，实施决策、执行、监督科学分离的少；注重事发后被动应急、补救的多，关注事发前主动防范、演练的少；抓大事、抓面上防治的多，堵小漏、抓点上严防的少；重视灾后集中整治和群众性短期突击的多，开展事过之后动态、常态、可持续规范、依法管理的少；从事故中汲取教训的多，主动前瞻、推导分析新的可能隐患的少；杜绝重复发生同类事故的多，预知新事故并消灭在萌芽状态的少。

从国外来看，关注人的生命安危、发挥人的防范作用、规避人的诱发和失责因素的多；注重超前研究、预先防范、主动管理的多；注重制度规范、管理精准、操作严细、责任到人的多；注重社会联防、意识强化、管理长效、演练常态、全民参与、体外监督的多。

二、现代城市地铁管控的体制优化

（一）建设、运营、监控的三机构分列

地铁建设、运营和监控是三个完全不同的工作职能，理应有三个不同的机构来承担，他们之间的职、权、利必须截然分开，但可以实行信息共享、沟通协调，而绝不可越俎代庖，更不能一家统管。其中建设单位属纯市场性质，运营单位属公益性质、市场化管控，监控单位属事业性质、受政府委托、对社会负责。

（二）建设与设施质量评估的职能分离

地铁建设与质量评估是监督与被监督的关系，必须体外循环，不可一家独揽，否则会因为体内的共同利益而隐匿问题、会因为受制于上级权力而不敢揭示问题，从而影响评估的真实性、公正性。因此，地铁设施质量的后评估应由地方政府技术监督主管部门委托有资质、信誉好的社会专业机构实施，某些关键项目、重点关键环节，必要时应聘请外省市乃至国外的无利益攸关的评估机构进行评估。

（三）常态运营与动态监控的职能分离

为了确保地铁常态运营的安全、高效，不仅地铁运营部门自身须尽心竭力、恪尽职守、保质保量，而且，应该有一个与运营单位无直辖和利益关系、但能够对社会负责的专业机构实行体外的动态的安全与质量监控。

（四）预警防范与突发应急的平台联动

地铁的安全防范关系重大，涉及城市的诸多方面，需要一个高层次、权威、法定的协调机构（城市政府级），以保证协调的有效、反应的快捷；需要一个实体的多部门联动的受政府授权的专门调度平台（市级层面），以保证信息的及时传递、反馈，保证力量的调集到位，保证处置的有序高效。

（五）规划选址与建设运营的前置沟通

鉴于地铁是一个牵一发动全身的系统工程，务必在规划选址之初，就有建设、运行单位提前介入，把建设与运营中可能遇到的问题在规划中予以化解或必要的弥补、设防，包括可能的地质问题、多线交叉问题、站厅空间布局问题、人流密度问题、安全设防问题、与周边建构筑物的关系问题、与未来接续发展的衔接问题等等。总之，应尽可能把问题消灭在萌芽阶段。

（六）沿线单位与地铁公司的横向协调

从目前地铁建设、运营来看，不少安全隐患往往源自于沿线单位，其中原因有的是缺乏前置的更权威的上级机构的协调，有的则是缺少化解矛盾的投资资金，也有的是规划设计的考虑不周，所以，建立法定的权威机构，加大地铁建设、运营方与沿线单位的事先、早期、平等的横向协商、协调，至关重要。

三、现代城市地铁管控的机制优化

（一）完善运行、监控、预警、应急的法律法规

地铁对中国城市而言总体上还是新生事物，处在发展的初级阶段，虽然已经有了不少相关的法律法规，但对比快速增加的地铁运能，不足与缺失是显而易见的，特别是国家层面的地铁运行、监控、预警、应急的法律法规，基本还是空白，因此，亟待借鉴国外予以弥补或进行完善。

（二）优化运行、监控、预警、应急的标准预案

我国现有的地铁运行、监控、预警、应急预案大都是各地根据公交运营和铁道运营预案等借鉴综合而来，缺乏系统性、针对性、完整性，而且，随着地铁规模的扩大、运营调度的日趋复杂，初创期的预案越来越不适应，制定适合我国特点、接轨世界发达国家管理水平、全国统一、标准化的预案已迫在眉睫，而上海作为国内唯一的地铁运营里程、设施先进程度、总体运能位居世界前五的城市，应该也完全可能为此先走一步。

（三）明确运行、监控、预警、应急的岗位职责

地铁运行、监控、预警、应急的岗位职责各地都有，但未必人人明确，更难以保证真正落到了实处。所以，明确岗位职责，应该以内设机制的形式，做到文件有规定、墙上有公示、检查有依据、考核有标准，同时，确保职责完善、句句有用、人人明白、条条落实。

（四）严格运行、监控、预警、应急的操作规范

所谓地铁运行、监控、预警、应急的操作规范相信各地应该都有，问题是是否真的规范、标准、科学，即使规范、标准、科学了，又是否严格执行了。从有记录的我国地铁运营中的多数安全事故看，往往都源于操作、调度、指挥的制度不全和执行的某种程度失范。严格运行、监控、预警、应急的操作规范，就是要有规必遵、有章必循、有法必依、有令必行，任何人不得例外。

（五）细化运行、监控、预警、应急的管理程序

粗放管理是现阶段我国社会的一大特征，其背后是管理者的认识标准太低、自我要求太低、与国际水平的落差太大。细化运行、监控、预警、应急的管理程序，就是要做到结果与过程管理结合、动态与静态管理结合、团体与个体管理结合、整体与局部管理结合、全程与阶段管理结合、运行与监督管理结合。

（六）实行运行、监控、预警、应急的目标问责

没有目标的管理是无效无果的管理。实行目标问责，就是要以管理保证目标的实现，这个保证的责任应由目标的承诺者负责。实行地铁运行、监控、预警、应急的目标问责，就是要把各项任务目标分解到团队，进而分解、落实到当事个体，真正做到事事有人管、时时有压力，人人有目标、个个担责任，阶段有检查、终结有考核，动态有调控、静态有问责。

（七）搞好运行、监控、预警、应急的多元保障

运行、监控、预警、应急要落到实处、达到质量、实现目标，从机制角度审视，需要体内体外的多元保障。体内保障包括完善的运营机制、规范的操作程序、动态的过程掌控、全面的目标责任；体外保障包括独立的依法监察、严格的照章监督、细致的循规检测、公正的社会评价。

四、现代城市地铁管控的技术优化

地铁作为现代化、精准化、大运能的密闭式高速集输运交通体系，既有优越性，又非常脆弱，它需要随着运能、环境的变化不断予以同步完善。

（一）按需完善运行、监控、预警、应急的各类设施

上海作为软土地基区域，又是地铁运量、运速最高的城市之一，外力的结构性负面影响和内在的高损耗影响更为明显，因此，其设施理应在以下方面给予更多的关注和完善，包括：对地铁隧道和场站自身结构的动态全天候监测与周边地质结构的加固、优化；对通风系统送排风功能的增强；对消防预警系统灵明度的定期测试、地区性消防水压的增强、站台应急高密度水幕墙的建构和消防通道全天候通常；对电力与运营通讯联络系统的数字化、信息化、智慧化并附加人工的监控、保障。

（二）适时更新运行、监控、预警、应急的各种设备

地铁作为高精准化的集输运系统，设备必须始终处于达标的良好状态，因此，及时更新应该成为一种铁律。首先在制度层面应有对应技术标准的更新规定；其次应制定有精细完备的更新的技术规范和时限标准；第三应开展对应技术标准的及时的设备老化前瞻检测，先坏先换、到期必换。

（三）及时维修运行、监控、预警、应急的设施设备

地铁在所有公共交通体系中，其运能最强，但风险也最大，一旦出现故障影响面最广，所以，及时维修运行、监控、预警、应急的设施设备，关系重大，必须有完备的体系保障，包括：构建和完善提前检测预知系统、问题申报传递系统、处置调度联动系统、维修检验技术系统和社会疏解应对系统。

（四）科学进行地铁场站的设计布局

从目前国内外地铁场站设计布局现状看，由于大多数为分阶段逐步建成，因此，存在着诸多不衔接、不适应、不完善的弊端，特别是多线路交叉换乘集中的大客流站点，因为布局结构不合理，安全隐患更为明显。所以，从长远看，一方面要对新线路、新站点布局进行50年级的前瞻规划设计，以预留未来发展所需的衔接与增能、升位的空间；另一方要对既有线路和缺陷明显的站点进行以人的安全为第一考量的增能、升位的完善。

（五）逐步提高地鐵管控的各项标准

为了应对近年来不断增加地铁高安全风险，提高管控标准已迫在眉睫。一是对地铁一线和关键岗位工作人员的录用衡量标准，尤其是个人的品行、技能、心理素质；二是提高进入地铁乘客的安全检测标准（机检、犬检、人检、抽检）与覆盖面（全覆盖）、覆盖时段（与地铁运行时段全同步）；三是提高对设备、设施的动态检测的力度、更新维护的频度、督察评估的强度；四是强化对岗位操控的巡查、监控、考评的力度；四是优化、细化、精准化各项技术管理的标准。

（六）不断规范地铁站点的引导标识

作为客流最大的城市内的交通客流聚集场所，地铁站点的引导标识对提高流量、保障安全关系重大，应从以下诸方面予以规范和优化，包括：多用图标少用文字，以适应非本土语系客流和低文化客流的识别需要；既要有地面显示的大开面引导标识，也要有置于人眼睛平视上方20度角的鲜明标识，以适应人流密集时地标看不见的尴尬；适应特大城市国际化需要，标识文字部分至少有四种国际常用语言作为辅助标识，以适应国际游客的需要；标识的放置位置、大小、鲜明度应多从人体功能学角度和习惯角度考量，并接轨国际规范标准。

（七）日益精确地铁列车的调度驾驶

地铁以精准著称，其中包括运行时差、列车间距、快慢线配置、换乘衔接、高峰疏解、首末班定时等。上述要素的达标，在于调度与驾驶人员的素养、工作态度，必要的管控机制的制约与保障，以及所涉及的设施设备的配置和完好，但在设施设备正常的情况下，人的作用和制度落实更为关键。因此，精确地铁的运行，必须有高素质的操控人员（招用高标准、使用严管控、技能常提增），必须有完备、规范、适用、可控的机制（成系统、标准化、便操作、严执行、可考量）。

（八）切实搞好地铁站点的现场管理

地铁现场管理是地铁运行安全的关键环节，尤其是应对大客流、应对大事故（爆炸、火灾、投毒、停运等），其作用更不可小视，因此，必须有科学的常态机制和应急预案。常态机制主要关注每日高峰人流的灵活疏解，包括站厅人流超员的提前预警、限入和地面公交的及时免费联动接驳；站厅常态大客流的科学引导、通路分流；老弱病残障等特殊群体的主动、人性、志愿服务。应急预案主要突出多方联动和及时处置，包括公安、消防、抢险的多部门联动到位；现场设施、设备应急适应、完备、完好的保障（建议各站点加装密集的雨雾式隔热控烟防火水帘，以克服传统隔离式防火门应及时既隔火也阻碍人员疏散的弊端）；现场应急疏导的组织、排障、引领（建议将现行的进出口闸机改为紧急时可移动式，以便于应急疏散的需要）。

五、现代城市地铁管控的宣教优化

上海地铁运行、防范、应急的知识普及、技能培训、防范演练、应急联动。

发达国家地铁的安全防范，除了硬件到位、制度落实，更关注对专业人员与广大民众的防范意识的强化、知识的普及、技能的提高、平时的演练与前瞻的探究。为此，我们建议在地铁安全防范上强化以下四点：

（一）大力普及地铁运行、防范、应急的科学知识

防范安全风险首先要了解风险，因此，应该在全社会普及地铁运行、防范、应急的科学知识，对此国家、所在城市应该有法定的制度设计，明确普及的主体与客体、预算与经费、形式与时段，并通过从小的课堂教育式普及、媒体专题式普及、讲座社会化普及、定期活动式普及、社区互动式普及、家庭自学式普及，使地铁安全风险的防范真正做到入心、入脑。

（二）认真抓好地铁运行、防范、应急的技能培训

地铁一线工作人员是地铁安全风险的第一防线，是风险发生后处置的第一关口，他们的防范技能高、负责任、反应迅速，就有可能把事故消灭在萌芽状态、就有可能大大减少事故的危害与损失，因此，对他们的技能培训、责任强化至关重要。对此，政府要有法定的考量，企业要有机制的保障，包括对上岗者的从业资格审查、上岗前的培训质量评估、上岗后的定期复训监督，以及企业自身对员工的动态考评、新知补缺、能酬挂钩、奖优罚劣。

（三）经常开展地铁灾害防范与应急的各类演练

俗话说，台上一分钟，台下十年功，其讲述的是平时刻苦练习的重要。同样，要防治地铁的灾害，常态仿真化的平时演练至关重要。演练要避免引起不必要的恐慌，即选择在对城市影响最小的时段进行（如晚上）；演练要在形式上高度仿真，以期考察参演者心理、体魄的承受能力；演练要让普通市民参与实战，而不能因顾虑影响社会而以地铁内部员工进行替代；演練要注重多专业联动和有效协调；演练结果应合成电子资料在媒体专题节目中反复播放，并免费向公众派发，以便受益更多市民；演练要注意对平时不用的应急设施设备的试用，以便达到演练与检测的双向效应。

（四）努力进行地铁运行、防范、应急的理论与实证前瞻

事后诸葛亮再强，损失已成事实，只有未雨绸缪，方能规避风险。从已有的国内外地铁安全的案例分析，国外比较注重主动的安全风险的理论与实证前瞻，从而防患未然；而我国则注重被动的灾后应对、亡羊补牢。虽然亡羊补牢未为晚也，但主动前瞻损失更小。理论与实证前瞻具有不同的功效。理论前瞻关注总结以往经验基础上的科学推导、假设探索、归纳判断；实证前瞻，可结合国内外案例比较、相同与差异分析、过程与结果联系，探究安全风险发生的新的可能、新的形式与新的区位和时段，从而制定新的应对预案，实现主动设防。

六、结语

一个城市的安全有硬件的因素，但更重要的是软件，包括完备的体制机制、严细的法律法规、负责的领导群众、扎实的工作作风。2010年，由于各级各界的高度重视，在长达180多天的世博会期间，上海的城市管理，包括管理难度极大、运能在某些时段超限的地铁管控，无论安全、效能、便捷、舒适都受到了市民的广泛好评。这充分说明，上海乃至我国很多现代化城市的硬件、管理的水平完全是能够与国际一流接轨的，关键是如何把短时的高度重视、大力投入、严格管控常态化、持续化。

安全是城市的生命，无论再大的投入、再多的关注都不为过。但愿本文揭示的现代城市地铁的安全隐患能给更多的城市管理者以警醒；本文提出的现代城市地铁安全隐患防治的优化对策，能给更多的城市管理者以启迪。

说明：本文为上海市决策咨询研究热点课题（2010-R-97）的一部分，作者为该课题组长，本文内容是课题研发中由作者本人直接撰写的部分之一。课题组其他成员包括：上海城管学院张炜副教授、上海市交港局陈文斌博士、同济大学束昱教授和朱宇宁老师。

责任编辑：张炜