境外替代种植：保障云南粮食安全的新途径*

田东林，雷磊华

(云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201)

一、云南省粮食安全现状分析

云南是一个以生产粮食为主、少数民族众多的边疆农业省份，由典型的高原卡斯特地貌形成的山区占了云南96%的国土面积，自然条件相对特殊，社会发育程度和经济发展水平千差万别，但总体来讲云南地处西南边陲高原山区，其气候地理自然条件相对恶劣，农田水利基础条件薄弱，生产力水平较低，人均产量和粮食单产均低于全国平均水平和一些典型农业省份，缺粮状况一直存续至今。近十年来，云南粮食生产亩产量总体而言保持了稳中有增的趋势，基本解决了全省人民的温饱问题，但是人均粮食占有量和单产离小康水平依然存在巨大差距。如图1所示，云南粮食产量始终徘徊在200千克/人左右的低位，远远低于全国和部分农业省份生产水平，而与此同时云南省2009人均占有粮食为340.2千克，也大幅低于全国404.5千克的平均水平。云南粮食安全之路依然任重道远。

(一)耕地资源少，质量差

云南省现有39.4万平方公里土地，其中坝区仅占4%。2008年，全省常用耕地面积418.55万公顷，粮食播种面积 4 095.9 千公顷，其中稻谷 1 017.5 千公顷，小麦425.0千公顷，玉米 1 325.8 千公顷，大豆128.9千公顷，马铃薯466.2千公顷，[1]其播种面积占粮食播种总面积的比例分别为24.84%、10.38%、32.37%、3.15%、11.38%，人均粮食播种面积仅为0.09公顷。且旱地坡地多，有机质含量低，土壤肥力低，不便机械化耕作，土地综合生产能力差。在全省的耕地资源中，水田占25.2%、水浇地占1.4%，低于全国平均水平；旱地占73.4%，高出全国18.3个百分点。

(二)粮食产量不足，种植结构失衡

云南是一个农业大省，农业GDP占全省GDP的18%，高于全国平均水平。然而云南又是一个缺粮大省，2000年、2005年和2010年的粮食缺口分别为342万吨、286万吨和215万吨，粮食自给率仅为82%，缺粮数额始终在高位维持。造成这一现状有多方面的原因，既有前面讲的自然禀赋较差，也有自然灾害频繁，粮食单产已到极限，还有工业化和城镇化大量侵蚀优质耕地资源等因素。尤其值得注意的是，近年来，粮食种植效益大大低于经济作物，种植面积呈下降趋势，粮经作物比例已经下滑到7∶3。

(三)消费结构转变，非食用粮持续增加

从粮食消费结构看，云南粮食消费正趋向于从以口粮或食物消费为主逐步向口粮、饲用粮、工业用粮相互平衡的阶段：2006年谷物总产的63.16%、薯类总产的55.16%为城乡居民口粮；用作饲料的谷物占谷物总产的24.11%、薯类总产的37.15%；玉米在饲料用粮中所占比例持续增加。

(四)粮食流通不活跃，数量不足

2006～2007年云南国有粮食企业收购贸易粮14.5亿千克，库存22.3亿千克，其中商品周转库存16.3亿千克，专储5.4亿千克，库存量比上年度减少6.4亿千克，粮食可调控能力较弱，每年大约需调入粮食20多亿千克。其中大型国企对流通粮食的数量、品种、价格调控起主导作用。

二、云南境外替代种植的现状

(一)境外替代种植的背景

境外替代种植是20世纪90年代初，云南省利用自身区位特点，发挥经济技术优势，在老挝北部和缅甸北部“金三角”地区，通过种植农作物替代罂粟种植所形成的一种特殊区域经济合作模式。[2]其目的在于帮助老挝、缅甸等国家和地区利用粮经作物及其他产业替代罂粟种植、毒品生产，减少乃至消除其毒品对我国和全世界的危害。

为从源头治理毒品问题，从1990年开始，联合国禁毒署、世界卫生组织等国际组织把切断毒源供应视为国际禁毒的核心任务，提出在毒源地实行罂粟替代种植，发展替代经济。为此，云南省地方政府与缅甸地方政府通过协商，帮助缅甸地方政府发展罂粟的替代作物种植，以杜绝鸦片的原植物种植。距缅甸掸邦东部第四特区最近的是中国云南省勐海县，根据原生产罂粟地区的土地、气候等条件，分别帮助其种植水稻、玉米、橡胶、茶叶、甘蔗、马铃薯、西瓜等绿色植物以替代罂粟种植，取得了成功，后被称之为“勐海模式”。[3]经过多年努力，云南省先后在普洱(思茅)、西双版纳、临沧、保山、德宏、怒江6个边境地州按照平等有偿、互利互惠、互通有无的原则，采取政府支持、企业经营、双方平等协商的办法，积极推进境外邻国毒源地区替代种植、替代产业的发展，并从资金、技术、市场、关税等方面提供优惠条件。目前境外替代种植已成为云南实施“走出去”发展战略的重要组成部分与重要举措。

(二)境外替代种植取得的成效

云南得天独厚的地缘优势，相近的自然条件，共同的语言和文化习俗，以及有利的国际国内环境，为开展境外替代种植提供了便利的条件。20世纪90年代以来，云南先后出台了《2006～2010年境外罂粟替代发展规划纲要》、《云南省境外罂粟替代发展企业(项目)管理暂行办法》、《云南省境外罂粟替代种植项下农产品返销操作办法》、《云南省境外罂粟替代发展专项资金管理办法》和《云南省境外罂粟替代发展示范项目建设指导意见》等一系列管理措施，相继在邻国毗邻地区积极开展“替代种植”工作，取得了显著成效。

1．罂粟种植面积大幅降低，毒品明显减少

随着替代种植工作的推进，老挝、缅甸北部罂粟种植面积明显减少。据联合国毒品与犯罪问题办公室公布的数据，“金三角”地区罂粟栽种面积已从历史最高年份的16.53万公顷，下降到2006～2007年度的1.86万公顷，达到30年来的历史最低点，罂粟种植面积占世界总量的份额从1998年的66%下降到2006年的12%。[4]截至2005年，我国政府和企业共投资5亿多元人民币帮助老挝“金三角”地区种植橡胶、甘蔗、反季节蔬菜等农经作物，替代种植面积达4多万公顷，使昔日的2.67万公顷罂粟花海已变成稻田、玉米地和橡胶园。

2．替代产业发展初具雏形

2005～2008年，云南省共有198户替代企业，累计投资13.34亿元人民币，开展替代项目231个，累计新增替代种植面积达14.61万公顷。其中，缅甸北部7.87万公顷、老挝北部6.74万公顷。替代项目遍及老挝北部七省、缅甸北部掸邦和克钦邦，主要种植品种有橡胶、甘蔗、水稻、玉米、木薯和热带水果等41个品种。2009年，云南境外农业新增企业数16家，协议投资0.6亿美元。目前云南省在缅甸、老挝北部开展境外罂粟替代种植面积已达20.67余万公顷，初步形成了以种植农经作物为主的替代种植产业体系。

3．促进了替代种植区经济社会的发展

一是在缅老北部建设了一批基础设施。据不完全统计，2006 年以来，替代种植企业在缅甸、老挝北部修建简易公路逾 3 000 公里、架设桥梁18座、修建水渠逾500公里、修建水池30多座、新建变电站6个、新建学校18所、新建卫生院和卫生室13所，[4]并从国内引入医疗设备和药物，为提高当地群众健康素质发挥了积极作用。二是增加了当地政府的财政收入。2007年，缅甸掸邦第一特区果敢县财政收入为1.97亿元人民币，同比增长近10%；老挝丰沙里省财政收入为 1 209.68 万元人民币，同比增长28%。老挝波乔省人均收入为425美元，同比增长37%。[5]三是替代种植项目区农民得到了实惠。据调查，缅北地区替代项下的烟农受益人群已超过13万人，人均年收入已从过去的200元左右增加到500元左右。

4．补充了我国部分农产品的供给

在境外开展罂粟替代种植，发展替代产业，补充了我国国内部分农产品的供给，带动了我国边境地区特色经济的发展。例如，在西双版纳州与缅甸第四特区的替代种植合作中，过去第四特区每年需要向缅甸政府管辖区以及通过边贸向我国购买40多万千克粮食，开展“替代种植”后，现在不仅实现了粮食自给，而且还向其邻近的佤邦和我国沿边地区售粮125万千克。[6]又如，德宏州境外罂粟替代种植2009年返销国内农产品16.96万吨，返销金额 3 275 万美元。

5．促进了双边贸易的发展

随着替代种植的推进和实施，中缅、中老经贸合作也得到了不断发展。据统计，我国与缅甸、老挝的贸易额分别由 2005年的12.09亿美元和1.29亿美元增加到2009年的29.07亿美元和7.44亿美元。边贸已经成为云南省对外贸易不可缺失的贸易方式。

三、制约云南境外替代种植的主要因素

从保障粮食安全的角度看，目前云南发展替代种植、替代产业仍存在一些制约因素。

(一)境外粮食作物与经济作物之间的替代种植矛盾日益显现

20世纪90年代初，被最先引进到“替代种植”模式中的水稻、玉米等粮食作物，目前在替代种植中的比例呈不断下降态势。例如，较早开始境外替代种植的普洱市，2009年在境外开展种植橡胶2.25万公顷、茶叶0.27万公顷、甘蔗0.44万公顷等20多种经济作物，而粮食作物种植面积仅为0.41万公顷，2010年预计将进一步降至0.35万公顷。究其原因，一是粮食作物效益比较低。粮食作物因产量不高、单价过低、劳动力和成本投入较高，亩产值不足千元的粮食作物显然没有亩产值达 2 000 元的橡胶更具吸引力。二是粮食返销受入关时间和入关数量影响严重。由于我国在入关时间和粮食收获时间跨度较大，而境外需求和境外存储能力又相对不足，同时我国的进口粮食指标偏低，这些因素导致了境外产粮的积极性减弱。如2007年仅对孟连六家企业下达了替代种植返销国内农产品进口计划，其中大米50吨，玉米250吨。这与孟连替代企业实需返销的粮食600吨相距甚远。此外，境外替代种植的政策和市场支持不够，替代种植项目的进口产品管理复杂，粮食企业规模小、优惠少、融资困难，产品返销结算渠道不畅等也是其影响因素。

(二)境外替代种植农作物布局不平衡

一是受国际毒品价格飙升、中缅林矿摩擦、缅甸克钦邦地方政府经济发展出现困难和管理不力等政治经济因素的影响，缅甸北部罂粟种植向不便管理的缅甸中央政府与地方政府交界偏远山区纵深转移，造成2007～2008年度该区罂粟种植出现局部反弹。据卫星遥感数据显示，“金三角”地区罂粟栽种面积已由2007年的1.86万公顷反弹至2008年的2.26万公顷。二是替代项目区域发展不平衡，呈现出“南高北低”的发展状态。据统计，有84%的替代企业和87%的替代投资投向了政治风险相对较小，交通基础设施和农业种植条件较好，经营成本较低的老挝北部和缅甸北部低纬度地区，而与云南省德宏、保山和怒江等三个贫困州(市)接壤的缅甸克钦帮第一、第二特区，由于纬度高，海拔高，气候冷凉，种植条件较差，从事替代项目的企业较少[4]。

(三)替代种植区农业基础设施滞后

众所周知，自然条件以及农田水利、交通、通讯等基础设施状况是农业发展的基础和前提。尽管老挝北部、缅甸北部替代种植区的自然条件与我国西南边境地区基本相同，但其农业基础设施、道路交通及通讯十分落后，替代种植必需的种苗、化肥、薄膜等物资从中国运到缅甸、老挝境内后，辗转配送时多数地区的道路状况恶劣，山高谷深，公路崎岖不平，通行困难，只能靠人背马驮，人员往来只能步行，信息亦只能靠人往返传递，致使工作效率难以提高，费用开支非常大，加之种植区烟农不懂农作物种植技术并在短期难于接收先进的耕作技术和方式，致使佤邦的水稻产量偏低，甚至满足不了口粮，延缓了替代种植的进程。[7]

(四)境外替代种植体系不健全

突出表现在：一是替代产业的产前、产中、产后之间脱节，衔接不紧密，产业链短。产前农作物生产要素脱节；产中因无加工贸易龙头企业，替代种植的农产品只能返销回国内加工；产后市场体系也不完善，国际市场粮价的波动对种植区烟农收入影响较大。二是在目前中缅、中老陆路对开口岸较少的情况下，由于替代种植属于劳动密集型的农业投资项目，人员、物资、产品返销和车辆出入境比较频繁，但目前口岸的各种出入境手续比较复杂，加之查验设备简陋，手工查验，持护照人员只能从同一口岸进出，导致通关速度慢，成本高。三是我国对境外替代种植区进口的农产品缺乏统一、专门的政策规定，如尿素、复合肥、农药、橡胶加工所需的化学原料等出口较难，这在一定程度上增加了项目实施的难度。

此外，境外粮食替代种植的周期长、收效慢、附加值低、风险高，资金、贷款、信用保险等各项优惠政策尚未完全落实，也影响了替代种植企业的积极性。

四、境外替代种植保障云南省粮食安全的思路和建议

从目前云南的粮食供求状况来看，把境外替代种植区建设成为云南提供粮食供给、储备、加工的基地，对弥补云南粮食缺口，提高云南粮食供给能力具有重要的战略意义。

(一)优化替代种植布局，提高种植技术水平

首先，“金三角”地区生态条件优越，适宜开展多种农作物种植。今后应在佤邦、克钦邦等已种植柠檬、咖啡、橡胶等热带作物的基础上，继续丰富当地作物品种，把替代种植与改善农业结构有机地结合起来，根据各地区水土条件种植新的品种，利用当地丰富的植被条件，发展畜牧养殖业，丰富菜篮子品种。其次，提高农作物种植技术水平。针对当地农民种植技术落后的状况，可采取建立咨询机构、培训、提供技术资料等服务形式，开展技术指导，提高其农技水平。

(二)加强粮食返销体系建设，弥补粮食供需缺口

自开展“境外替代种植”以来，云南粮食替代产品就展现出了勃勃生机。比如仅在1996～1997年间，与勐海合作的缅甸第四特区不但实现了罂粟种植大面积减少和粮食完全自给，而且还有部分余粮535万千克返销勐海县，极大地填补了勐海县的粮食缺口。截至2009年，勐海在第四特区开展的“境外替代种植”中，粮食产量大幅度提高，返销粮食已经突破了 1 000 万千克。目前，随着云南粮食消费以谷物和玉米为主的饲用粮食和工业用粮的逐渐增加，“替代种植”中的粮食返销在很大程度上可缓解云南省粮食总量缺口和结构失衡的困境，并且考虑到云南省粮食缺口高位维持的状况，如果云南省继续拓宽“替代种植”途径，加大“替代种植”政策支持力度，畅通农产品返销结算渠道，那么由“替代种植”带来的“境外产粮”将成为云南省缓解粮食缺口的一条重要途径。

(三)发展境外粮食存储加工基地，拓展替代产业发展的广度和深度

一是可以考虑在境外和边境口岸建设粮食储存基地，以动态调节云南粮食缺口。二是发展境外农副产品加工业，吸纳消化返销农副产品。针对近年替代种植区粮食产量剧增，以及原罂粟产区缺乏粮食烘干处理仓库及替代进、出口配额少，市场波动大、大量粮食滞留国外发霉变质的实际，云南省可考虑在进一步完善现有政策的基础上，加强市场和企业的介入，利用替代种植国家相对低廉的劳动力发展粮食加工产业，这将成为云南确保粮食安全的重要途径。目前，云南省境外替代企业在粮食加工方面的主要方式有“企业﹢农户”和“企业﹢基地﹢农户”。通过粮食加工后的工业用粮和饲料用粮对云南粮食安全的稳定将会在一个更高层次上起到促进作用。

(四)政府带动，充分发挥园区项目的示范效应

从实践来看，建设农业科技示范园，让水稻、玉米、花卉、蔬菜等多项云南农业科技成果走出国门，已显现出其增产增效的示范带动效应。如云南省与柬埔寨暹粒省合作建立的第一个“云南―暹粒友好农业科技示范园”已取得显著增产成效。3个产量较高的云南杂交稻品种“云光14号”、“云光16号”、“两优2186”配合水稻精确定量栽培技术在示范园里试验种植，产量比当地常规种植的水稻品种分别增产70.4%、59.1%和45.2%。水稻最高单产较柬埔寨常规种植可提高70%。云南鲜食杂交玉米品种“甜糯888”最高单产比当地常规种植提高了60%。今后，云南应在完善“政府支持+企业带动+农户参与”模式的基础上，进一步加大对替代示范企业在政策、资金上的支持力度，促进替代种植向替代产业发展。[8]

(五)完善替代种植服务体系，加强口岸软硬件建设

一是中国政府与缅甸、老挝政府应健全在替代种植模式上的持久合作机制，在互相尊重主权的前提下，引导缅甸、老挝地方政府规范行政行为，健全行政管理机制，消除人治现象。二是我边境口岸需为开展替代种植的企业和项目简化审批程序、提供优惠政策，为其提供快捷高效的服务。三是要在增设口岸的同时，加快现有口岸软硬件建设，引进先进的通关检验、检疫等监控设备体系，同时增加口岸交通设施投入，完善口岸现行管理制度，为境外替代种植形成的大量人流、物流、交通流、信息流提供便利服务。[9]

[参考文献]

[1] 国家统计局农村社会经济调查司.中国农村统计年鉴2009[Z].北京：中国统计出版社，2009：132-133.

[2]杨俊生，杨玉梅.替代种植产业集群形成条件及政策选择[J].中国集体经济,2009(12下)：35-36.

[3]韦承二，傅淑丽.发展替代种植 促进跨境民族经济社会发展[J].经济问题探索，2004(12)：138-140.

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[5]余泳，余年生.境外婴粟替代种植与替代产业发展研究——以云南省为例[J].现代经济信息，2009(2)：82-84.

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[7]陈鸿雁，杨丽君.当前云南省境外罂粟替代种植的现状及对策[J].云南警官学院学报，2007(1)：43-45.

[8]陈云芬.(经济)云南—暹粒农业示范园建设顺利 新品种长势良好[EB/OL].http://www.dayoo.com.[2010-10-10 ].

[9]中国人民银行西盟县支行课题组.对西盟县替代种植发展情况调查的思考及建议[J].时代金融，2009(9)：147-148.