云南省境外罂粟替代产业发展研究

张 毅，金 璟

(云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201)

一、云南省境外罂粟替代产业发展现状分析

云南省位于中国西南边陲，全省 4 060 公里的边境线中一半以上连接“金三角”罂粟主要种植区的缅甸北部和老挝北部地区，6个州(市)与之接壤，特殊的地理位置使之成为“金三角”毒品流入中国的主要通道和集散地[1]。为了遏制“金三角”地区毒品对我国的危害,维护国家安全，20世纪90年代初以来，云南与邻国政府及地方组织在沿缅甸北部和老挝北部边境地区开展了罂粟替代种植与替代发展，为国际禁毒合作和云南省对外经济技术合作做出了有益的探索和积极的贡献。

据不完全统计，至2010年云南省企业在境外开展罂粟替代项目200多个，累计替代种植面积达20多万公顷。随着罂粟替代产业的发展，“金三角”地区罂粟种植面积明显减少，从1998年的15.8万公顷减少至2007年的1.86万公顷(为30年来最低)[注]数据来源于“2008年中国禁毒报告”。，罂粟种植面积占世界总量的份额从1998年的66%下降到2006年的12%[注]数据来源于2007年5月23日在北京召开的第七届东亚次区域禁毒谅解备忘录(MOU)签约国高官会议发布的公报。。同时，替代种植的实施使“金三角”地区毒品经济垄断的格局被打破，为烟农弃种罂粟后的生活来源开辟了新渠道，替代项目实施区人均年收入从过去的约200元增加到目前的 1 000 元左右，缅、老北部传统罂粟种植区民生得到明显改善。

此外，云南省实施境外罂粟替代产业发展，还补充了我国国内农产品的供应和短缺资源。据统计，2005～2007三年云南省替代项下返销国内农产品80.98万吨，进口额达1.04亿美元。由于罂粟种植区优越的资源条件、低廉的土地租用价格和劳动力成本，加上我国对替代产业发展给予的优惠政策，使得企业也从发展境外罂粟替代产业中获得了经济效益[2]。

展望未来，有利条件和不利因素并存，共同影响着云南省境外罂粟替代产业发展。

二、云南省境外罂粟替代产业发展的有利条件

(一)有利的外部环境

国际社会极为关注和重视罂粟替代发展。早在1998年召开的亚行次区域第八次部长级会议就已正式将罂粟替代发展列为澜沧江—湄公河次区域合作的新领域，并要求各国加强双边协作，为在“金三角”地区开展罂粟替代产业发展引入新的合作机制[3]。

此外，中缅、中老一直保持着睦邻友好、互利合作的双边关系，缅老两国对国际合作开展替代产业持积极态度。2007年11月中国与缅甸签署了《中国和缅甸两国政府关于在禁毒合作协议框架内开展罂粟替代种植的行动方案》[4]。该方案确立了我国在缅甸进行替代产业发展的合法性，明确了中缅两国主要通过支持有实力的企业以项目合作的方式加强在缅北地区开展罂粟替代种植与地区发展。云南省在境外发展罂粟替代产业的环境条件得到极大改善。

(二)面临云南桥头堡战略的重大历史机遇

云南是中国面向东南亚开放的重要节点，在国家对外开放战略中具有前沿性和重要性。近年来，云南省积极参与大湄公河次区域合作和中国-东盟自由贸易区建设，推进了与周边国家合作与交流的进程。“把云南建设成我国面向西南开放的桥头堡”是当前国家对云南发展的新定位和新要求，也是云南省新时期的重大战略目标。云南“桥头堡”战略的实施，将全面推进面向东南亚的综合交通运输网络体系、跨境贸易人民币结算业务等金融合作平台、商品集散快捷安全的国际物流体系、通关便利的边境口岸等战略国际通道、跨境合作平台和对外交流窗口的建设[5]。这无疑将对云南省境外罂粟替代产业发展产生积极的作用和影响，有力地推动云南省境外罂粟替代产业的发展。因而桥头堡战略是云南省境外罂粟替代产业面临的重要发展机遇，将为其带来极好的发展契机。

(三)得天独厚的地缘人文优势

云南省与缅甸北部、老挝北部边境地区山水相连，气候、土壤、植被相似，基本属于同一地理生态区域，因而云南省开发的多种高产和高附加值的农作物和经济作物均适宜在缅甸北部、老挝北部罂粟产区种植。其次，云南省与缅、老两国有10多个民族跨境而居，他们民族同源，语言相通，风俗习惯相似，便利的地缘优势和传统的人文渊源，有利于相互间的交流和理解，有利于境外农户接受中方的项目、设备及技术指导和培训，与其他国家或组织在该地区开展替代发展相比能达到事半功倍的效果。

(四)建立了组织保障制度

2004年12月2日，国务院成立了由商务部、发改委、公安部、财政部、农业部等13个部委联合组成的境外罂粟替代种植和发展替代产业工作小组(即“122工作组”),这是我国国家层面的境外罂粟替代发展组织领导机构；此外，云南省成立了以副省长为组长、省级16个部门共同组成的“云南境外罂粟替代发展工作领导小组”，并建立了相关部门分工合作的工作协调机制。同时，邻缅、老两国的边境六州(市)和昆明市也相继成立了替代发展领导小组及办公室，加大了对替代发展工作的领导和管理。为了加强行业管理，增强行业自律， 2008年还成立了云南省境外罂粟替代发展行业协会，目前已有会员单位120家[6]。

制度建设方面，编制了《2006～2010年云南省境外罂粟替代发展规划纲要》，制定出台了《云南省境外罂粟替代发展企业(项目)管理暂行办法》、《云南省境外罂粟替代种植返销国内农产品进口审批管理操作办法》、《云南省禁毒境外替代种植发展专项资金管理实施暂行办法》、《云南省省级境外罂粟替代种植发展专项资金管理暂行办法》和《云南省境外罂粟替代发展核查工作管理办法(暂行)》等多个规章制度和管理措施，建立了云南省境外罂粟替代发展的组织保障制度。

(五)具有国内政策的支持

我国政府十分重视、并积极支持云南省境外罂粟替代产业发展。国家陆续出台了一系列境外罂粟替代产业发展的扶持政策，主要有：一是替代项目下返销商品免收关税及进口环节增值税；二是实施境外罂粟替代项目下人员出入境实行便利化管理措施；三是对企业开展替代种植、发展替代产业向境内银行贷款给予全额贴息；四是对企业到境外开展替代种植项目，在农经作物收获前的生长期按实际种植面积给予每公顷每年150～450元的一次性补助等政策；五是对国内企业发展境外替代产业所做的前期考察和可行性研究费用，给予资金补助；六是企业开展境外罂粟替代产业的重点项目，在全面评估风险的前提下，给予其向境内保险或担保机构购买保险或设立担保所支付的费用90%的资助。

此外，国家财政从2006年起每年安排 5 000 万元专项资金、云南省政府也从2007年起每年配套 3 000 万元资金用于扶持云南省境外罂粟替代产业项目。

(六)中缅、中老具有较强的经济互补性

缅、老两国均为世界上最不发达国家，经济基础薄弱，经济发展水平较低，产业技术水平落后，管理水平低下；然而，两国均有优越的自然条件、丰富的土地资源和廉价的劳动力。相对来说，中国在资金、技术、市场等方面具有比较优势，云南省到缅老传统罂粟种植区发展境外罂粟替代产业，可以实现双方资源的优势互补。此外，境外罂粟替代产业发展还有容量和潜力都十分巨大的中国市场和东南亚市场，具有相对成本优势的替代产品不但能以较低价格进入当地市场以及返销中国，而且可以低价格竞争优势进入东南亚其他国家，从而取得较好的经济效益。

三、云南省境外罂粟替代产业发展的制约因素

尽管云南省境外罂粟替代产业发展具有较好的发展机遇和有利条件，但由于罂粟替代发展是一项长期且复杂的工作，目前还面临许多的困难、受到种种因素的制约。

(一)缺乏产业发展的总体规划

近年来，云南省境外罂粟替代产业基本上处于地方政府职能部门和各企业分散开发、各自为战的局面[7]。由于缺乏科学合理的产业发展统筹规划与协调指导，因而未能实现资源的有效整合；加上替代企业对境外自然条件、政治经济和社会状况不够了解，对境外罂粟替代产业项目研究不够全面，存在投资的盲目性，因而云南省境外罂粟替代产业的总体经济效益不高，且缺乏发展的持续性。

(二)产业发展资金不足

云南省在境外发展罂粟替代产业的企业大都规模较小、资金实力有限。虽然从2006年开始，国家和云南省相继给予境外罂粟替代发展财政专项资金支持，但与境外罂粟替代产业发展的需求相比，资金投入的缺口非常大。加上融资渠道闭塞，信贷支持力度不够，金融机构贷款的门槛较高，替代企业筹集资金困难，产业发展资金不足。

(三)产业政策缺乏系统性

目前，云南省境外罂粟替代产业发展的政策不配套，部分扶持政策难以操作，客观上为境外罂粟替代发展设置了瓶颈。例如，尽管国家对企业发展境外替代产业向境内银行贷款给予全额贴息，但银行出于对降低信贷风险的考虑，对中小企业申请贷款的条件较为严格，导致国家的优惠政策难以落实。再如，国家给予返销境内的替代产品免收关税及进口环节增值税的优惠政策，但由于替代产品返销受国家进口计划和配额的限制，返销范围窄，返销指标极为有限，远远满足不了替代企业产品返销国内的需求；加上配额核定方法不尽合理，下达时间晚，企业返销产品进口管理复杂、申报手续繁杂，常常出现产品不能顺利返销的情况，从而影响了企业的经济效益。

(四)产业发展存在政治风险

政治风险是指在国际投资过程中，由于东道国政治因素，如政局变化、政权更替、社会动荡等造成外国企业投资利益受损的风险。政治风险是对外投资中最难预测和控制、影响力和破坏力最大的风险[8]。

由于历史原因和民族矛盾，缅甸自1948年独立以来一直处于内战状态。1988年缅甸现政府执政后对少数民族政策进行了重大调整和改革，先后与20支较大的少数民族地方武装达成和平协议，但少数民族组织仍拥兵自立，割据一方[9]。缅甸军政府与其他政党、各地方少数民族武装之间的利益博弈是长期而复杂的，缅甸国内矛盾在短期内很难彻底解决。2009年5月以来缅甸发生的一系列政治事件和武装冲突事件可谓例证。在可预见的未来,缅甸国内局势仍然存在不稳定因素，武装冲突仍然可能继续发生。缅甸北部地区是云南省开展境外替代产业的主要区域，缅甸政权的动荡和社会的不安定，势必会影响境外替代产业投资经营环境，给云南省在缅甸开展替代种植带来了极大的投资风险。

(五)替代企业存在的问题

一是许多替代企业缺乏长期发展战略，缺乏对自身能力、对境外环境因素的认真判断，缺乏对项目计划性和科学严格的可行性论证，仅仅凭借经验和直觉去感觉和把握市场、盲目赴境外开展替代产业发展项目，从而导致抵御风险的能力较低；二是缺乏制度和规范，管理随意性大，合作意识差，经营不尽规范，缺乏从事正规国际合作项目的能力，跨境经营理念和经营管理水平上都还有待提高；三是极少部份企业存在短视心理，社会责任感差，替代目的不清，禁毒责任不明，不注意生态保护，不注重与当地社会的融合，对当地的社会公益事业发展及环境保护等方面的贡献相对较少[10]。

四、云南省境外罂粟替代产业发展的对策建议

(一)宏观角度——政府层面

1.建立高效有序的协调机制

云南省境外罂粟替代产业发展是涉及中外多、双边的经济合作，不仅需要我国政府的支持，更需要缅老政府以及国际社会的广泛参与和支持。因而，通过对话增进双边的相互信任和理解，加强平等互利合作是十分必要和重要的。目前，我国已与缅甸签署了罂粟替代产业发展的双边政府合作框架协议，还应加快与老挝政府的磋商进程，尽快签订中老双边政府替代发展的合作框架协议，这是替代工作最重要的基础和保障。

其次，应建立替代产业发展的经常性协调机构，解决好市场准入、出入境管理、货币结算和兑换、投资利益保护、人身财产安全保障、环境保护等一系列问题，为云南省企业境外发展罂粟替代产业项目创造良好的投资环境。

2.制定产业发展总体规划

根据国际禁毒目标及云南省对外直接投资的需要，充分考虑境外罂粟种植区的特殊地理环境、自然资源、人文资源和政治经济环境，研究和制定科学合理的产业发展总体规划来指导产业的发展，通过培育云南省境外罂粟替代产业的投资主体，引导他们在投资方式选择、投资方向选择等方面最大限度地降低试错成本，降低进入市场的难度，并最终形成产业发展的综合优势，避免替代企业在投资方向和项目设计上的盲目性。

此外，针对微观企业的逐利性和产业发展中的短视行为，国家政府部门应从可持续发展、环境管理和保护生物多样性的角度，充分考虑替代产业发展的特殊性，制定相应的技术规程和要求，规范替代企业的开发行为，指导替代企业的产业投资活动。

3.完善产业政策体系

应围绕产业发展需要，在实践中不断探索，消除当前一些政策比较零散、缺乏系统性的问题，做到政策的系统性、稳定性、连续性和必要的灵活性。

具体来说，应加大财政支持的力度，适当放宽中央财政和地方财政专项资金的支持范围，提高境外罂粟替代种植面积一次性补助标准。此外，还应发挥政策性金融贷款扶持性、倡导性、调控性的职能，并针对境外罂粟替代产业发展的特殊性创新金融政策，构建相互配合、运转良好的境外罂粟替代产业发展的资金投入保障体系，解决替代产业发展的资金问题。

调整替代产品返销配额政策。例如，当年在核发配额时应根据短期作物以当年的核查实际面积为依据；长期作物以历年累计实际面积作为核发依据进行配额发配，实现替代种植的科学管理，才能使真正的投资者的合法利益得到保障[11]。

健全境外罂粟替代产业项目的风险保障机制，完善保险支持政策和担保制度建设，有效规避企业的境外投资风险。例如，给予境外罂粟替代产业项目投资一定的保费费率优惠，信用保险机构提供风险保障服务、提供出口信用保险及担保服务并，加强银行、保险和替代发展企业之间的协作，简化手续，提高效率化解和减少替代企业在境外进行投资的风险。

4.建立产业发展的社会化服务体系

为企业境外罂粟替代产业投资经营提供市场准入、政策法规指导、各类风险信息等，使投资经营更加便利，更有效率；为产业发展提供及时有效的技术支持和咨询服务，在人才培训、经营管理等方面提供服务支持，增强替代企业的生产、管理和营销能力。

5.建立公开透明、规范的监管体系

企业要在国际环境中竞争获胜，就必须进行合法、合理的竞争，就要避免内部的无序竞争。因此政府要担负起管理和监督的责任，监督和促使替代企业采取正当途径参与云南省境外罂粟替代产业发展和国际竞争。针对现有政策协调性较差、监管体系涉及若干政府部门、各部门的工作目标不一致、效率低下的问题，应设立专门的监管机构，加强对境外罂粟替代产业发展的监管。

(二)微观角度——企业层面

1.明确企业发展战略目标，重视项目计划性

充分研究企业发展的外部环境，准确研判自身的实力特点和能力条件，明确企业的发展目标，结合境外罂粟替代产业发展的要求，制定符合企业实际的长期发展战略。在政府宏观产业发展规划的指导下，合理选择适合企业的投资经营方向，探索适合企业自身的经营方式。进行产业项目投资过程中，应在充分调查研究、科学论证的基础上做出决策，避免投资盲目性，提高投资的可行性、针对性和有效性最大限度的规避风险。

2.改变经营理念，提高经营管理水平

企业应树立规范经营观念和意识，逐步提高企业经营管理水平；同时还应注重与当地社会的融合，充分尊重他们的意愿，按规则行事，规范经营；面对时代赋予的机遇和挑战，应从自身的所有权优势、内部化优势和区位优势出发，增强企业经营能力和参与国际经济合作的能力，在更大范围内优化资源配置，为云南省境外罂粟替代产业发展战略的实现和企业自身经济效益的获取奠定基础。

3.重视技术创新，提升技术优势

技术水平的高低直接影响一个企业生存力的大小。现阶段替代企业的技术优势主要体现在对境外罂粟种植区的适应性和相对优势方面，但由于技术创新机制尚未建立、管理人才缺乏等原因，企业所拥有的技术优势还没有完全发挥出来。而且，技术的优势是相对、动态的，如果企业不注重自主创新，那么企业将不能长远发展，不断地创新和变革才能适应不断产业发展的需要。因而替代企业应重视技术创新，加强和国内、省内科研机构的研究与开发合作，以进一步提升技术创新的时效优势和企业的技术优势。

4.树立全局观念，培养企业责任

企业不仅是创造利润的社会单元，还应是承担社会责任的重要载体。企业通过发展相关产业替代罂粟种植、促进当地经济社会全面发展并最终铲除毒源，这是社会对替代企业的责任期待；同时，境外罂粟替代产业发展还具有实现我国国家利益的宏观战略要求，这是国家对替代企业的责任期待；此外，替代企业的利益相关者,如股东、当地农民、消费者、相关国家的政府部门、当地居民、非政府组织、国际社会等在企业生存和发展中或是分担了一定的企业经营风险，或是为企业的经营活动付出了代价，应当获得相应的报酬和补偿[12]。因而，替代企业在获得我国政府提供的相关政策和当地资源带来的经济利益的同时，理应回应国家和社会对其责任的期待，在保证自身经济利益的同时兼顾社会各方面利益和国家利益，为实现企业快速健康发展和真正形成“多赢”的良好局面奠定基础。

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