韩国土地征收补偿法律制度及其对中国的启示

康 贞 花

(延边大学 法学院,吉林 延吉 133002)

一、韩国土地征收补偿法律制度的历史沿革

在韩国,土地征收补偿是最典型的、最重要的行政补偿制度,它是指因公益事业对土地进行征收或征用所引起的,对国民的特别损害,由国家或地方自治团体或公益事业的主体补偿其损失的制度。土地征收补偿的特点主要有:1.补偿行为是因公益事业引起的;2.补偿行为是由合法的行使公权力的行为引起的;3.补偿的标的主要是行政相对人财产上的损失;4.补偿是对私人的“特别损害”的调节性补偿。这里所说的“特别侵害”并不是说对全体公民平等施加的侵害,而是对特定人的侵害即特定人因以公益为目的的土地征收或征用受到了特别的损害。因此,对于特定的主体所受到的特别损害必须进行补偿。

进入20世纪以来,韩国社会迅速走向产业化、城市化,为了解决随之而来的问题,国家和政府的介入就显得非常必要,进而个人的财产权也可以根据公共利益的需要进行限制。随之韩国宪法也规定了行使财产权时应符合公共福利的义务和因公共需要取得的财产权的限制和补偿等内容。韩国土地征收及损失补偿的近代立法是日本以设立军事设施等为目的于1911年制定的《朝鲜土地收用令》。《朝鲜土地收用令》在实施的过程中经过了9次修改,并且一直适用到1961年。韩国于1962年制定了《土地收用法》,其立法目的在于通过规定公益事业必要的土地征收和征用的相关事项,调节公共福利的增进与私有财产权保障的关系。《土地收用法》的颁布标志着韩国土地征收补偿法律体系的初步建立。《土地收用法》的主要内容:一是通过规定可以征收或征用土地的公共事业的范围,使因公益事业介入他人占有的土地或排除障碍物成为可能。二是规定了土地征收或使用的具体程序。具体包括事业认证、补偿审议委员会、协议、征用裁决、异议申请裁决和诉讼等步骤。

到20世纪70年代中期为止,关于公共事业必要的土地的取得途径,主要依据《土地收用法》征收或依据民事法律进行买卖。其中在依据民事法律进行协议买卖时,因没有统一的法律规定,根据土地征收的情形不同,补偿范围和补偿标准也各异,从而引起了很多民怨。此外,补偿的程序比较繁琐,当事人提起补偿时所需的必要材料的准备费用往往要高出其实际能够得到的补偿金的数额。为了解决这些问题,韩国于1975年制定了《关于公共用地的取得及损失补偿的特例法》(以下简称《公特法》)。《公特法》主要规定了公益事业必要的土地等的协议征收或征用及其损失补偿基准和方式。《公特法》的制定使韩国土地征收补偿法制二元化。在过去的40多年,这两部法律作为建设道路、铁路、飞机场等各种公共事业时用地征收和补偿的法律依据,起到了重要的作用。

韩国《土地收用法》和《公特法》在实施过程中经过了数次修改,但是《土地收用法》的修改内容基本上没有超出初次立法时的基本框架,不利于土地征收及其补偿制度随着形势的发展不断完善。由于两部法律的内容不一致、不统一,引发了实践中对公益事业的认定不严格、补偿标准不统一、土地征收补偿程序复杂化等诸多问题。

土地征收、征用及其补偿领域存在的这些问题,导致了补偿纠纷的增加、补偿预算的浪费、公益事业进程的缓慢等后果。因此,为了充分保护国民的财产权,促进公益事业的健康、快速发展,韩国于2002年2月4日制定了《关于以公益事业为目的的土地等的取得及补偿的法律》(以下简称《土地征收补偿法》),并于2003年1月1日开始实施,《土地收用法》和《公特法》同时废止。《土地征收补偿法》实施后共进行了14次修改,最近一次修改是2010年5月17日。《土地征收补偿法》的立法目的是,通过规定以公共利益为目的,依据协议或征用取得或使用土地等引起的损失补偿的相关事项,促进公益事业的有效运行,以此谋求增进公共福利和财产权的适格保护。此外,韩国于2002年12月30日和2002年12月31日分别制定了《关于以公益事业为目的的土地等的取得及补偿的法律施行令》(以下简称《土地征收补偿法施行令》)和《关于以公益事业为目的的土地等的取得及补偿的法律施行规则》(以下简称《土地征收补偿法施行规则》),并于2003年1月1日起实施。从此,韩国土地征收补偿法制结束了近30年的二元化的体制,真正走向了土地征收补偿法制的一元化。

二、韩国土地征收补偿法律制度的主要内容

韩国土地征收补偿法律制度主要规定在《土地征收补偿法》之中,除了《土地征收补偿法》以外,《土地征收补偿法施行令》、《土地征收补偿法施行规则》、《城市规划法》、《国土利用管理法》、《建筑法》、《河川法》、《道路法》的部分章节中也有关于土地征收补偿方面的一些规定。

(一)公益事业的范围

韩国《土地征收补偿法》第4条以列举的方式规定了公益事业的范围,具体包括:1.关于国防、军事的事务;2.依据相关法律受到许可、认可、承认、指定,并以公益为目的而实施的铁路、道路、飞机场、港口、停车场、公共汽车停车场、货物终点站、隧道、轨道、河川、堤防、堤堰、运河、水道、下水道、废水处理、防沙、防风、防火、防潮、防水、水库、溶排水沟、石油储备、送油、废弃物处理、电、电气通讯、广播、天然气及气象观测等事项;3.国家或地方自治团体设置的大楼、工厂、研究所、实验所、保健所或者文化设置、公园、植物园、广场、运动场、市场、墓地、火葬场、屠宰场及其他关于公用设施的事项;4.依据相关法律受到许可、认可、承认、指定,并以公益为目的而实施的关于建立学校、图书馆、博物馆、美术馆的事项;5.国家、地方自治团体、政府投资机关、地方公企业或者是国家或地方自治团体指定的主体以租赁或让渡为目的实施的,关于促成住宅建设或宅基地的事项;6.为实施前述1到5项的事业所必要的通道、桥梁、电线路、材料堆积场所以外的附属设置的事项;7.为实施前述1到5项的事业所必要的住宅、工厂等的迁移的事项;8.依据其他法律可以征收或征用土地的事项。

(二)土地征收补偿的范围

一是对财产权的补偿。对财产权的补偿是指对个别的、具体的财产损失的补偿。具体包括:1.土地所有权的补偿。2.对土地使用权的补偿。3.对土地以外的财产权的补偿。包括对地上物的补偿、农业补偿、权利补偿、残余地的征收请求权。4.实际支出费用的补偿。包括地上物品的搬迁补偿、果树等的移植费及家畜的搬运费补偿、残余地工事费补偿。5.遗失损失的补偿。包括停止营业或休业的补偿、农业的废止或转移的补偿、对劳动者的补偿。

二是对生活权的补偿。生活权补偿不是法律概念,是学术界提出的,是与财产权补偿相对应的概念,是指以保障被征用人或被征收人维持土地被征收或征用以前的生活状态为目的的补偿。对因公益事业被剥夺了生活基础的人来说,其损失一般比以财产权的丧失为基础的损失总额大,不能否认其差距具有仅以实际损失补偿或遗失利益的限定补偿不能填充的一面。[1]由此可见,仅依据对财产损失的金钱补偿,不能认为已经做到了“正当的补偿”。因此,不仅应把被征收人受到的实际财产权的损失作为补偿对象,而且还应把维持被补偿人的生活安定作为补偿的对象。根据这一理念,《土地征收补偿法》规定的残余建筑物补偿、搬迁费补偿、农业损失补偿、对休职或失业的劳动者的补偿可以被认为是生活权补偿的内容。

(三)土地征收补偿的标准

一是补偿的价格起点。补偿的价格起点是指作为确定补偿额基准的起点。韩国《土地征收补偿法》第67条根据土地取得方式的不同,设计了不同的价格起点。如果土地是当事人之间协议取得的,以协议当时的价格为基准。如果协议不成,经过了裁决,就以征收或征用时的价格为基准。

二是根据公示地价确定补偿额。根据韩国《土地征收补偿法》第70条的规定,根据协议或裁决取得土地,以《关于不动产价格公示及鉴定评价的法律》的公示地价作为标准进行补偿。这里的公示地价不是个别的公示地价,而是标准的公示地价,是指根据《关于不动产价格公示及鉴定评价的法律》,每年由国土海洋部长官针对全国的标准地进行公示的单位面积的价格。

三是确定补偿价格时应具体考虑的因素。以土地所有权的补偿为例,确定补偿价格时应具体考虑,依据从公示基准日到价格起点为止的相关法令的土地利用计划、以总统令规定的不受公益事业引起的地价影响地区的地价变动率、生产物资上升率、拟征收或征用的土地的位置、形状、环境、利用状况等。此外,《土地征收补偿法》对土地使用权及附带损失的补偿都分别规定了不同的补偿标准。

(四)土地征收补偿的程序

第一,公益事业认定程序。公益事业认定是指通过确定对特定的土地能否根据公共利益的需要进行征收或征用,从而赋予征收人通过一定的程序,强制取得财产权的权限的行政行为。通过公益事业认定,事业施行者可以取得征收或征用土地的权利,也可以确定征收或征用土地的关系人。同时,事业认定后应以之前的公示地价为标准确定事业施行者取得的土地的补偿额。可见,事业认定具有非常重要的法律效力,通过事业认定可以充分论证土地征收或征用的公益性质。根据韩国《土地征收补偿法》第20条至第22条的规定,公益事业的认定程序包括以下内容:首先,事业施行者以公共利益为目的征用或使用土地之前,必须根据总统令向国土海洋部长官提出事业认定的申请。其次,国土海洋部长官在事业认定之前,必须与相关的中央行政机关的首长及特别市长、广域市长、道知事、特别地方道知事进行协议,并根据总统令的规定事先听取中央土地征收委员会和与事业认定有利害关系的人的意见。再次,事业认定后国土海洋部长官应及时向事业施行者、土地所有人及其关系人、相关市和道知事通知,并将事业施行者的姓名或名称、项目的种类和实施项目的地点及拟征收或征用的土地的详细情况在官报上进行公示。

第二,协议程序。通过事业认定的事业施行者应就土地调查书和物品调查书的拟定、补偿计划的公告、通知及阅览、补偿额的确定等与土地所有人及其关系人进行协议。其中最重要的一个环节就是补偿金的确定环节。对于补偿金的确定方法没有统一的规定,根据土地征收补偿的各单行法的规定,补偿金的确定方法有如下三种:一是根据当事人之间协议确定补偿金的方法。二是根据行政厅的裁决或决定确定补偿金的方法。三是根据诉讼确定补偿金的方法。协议达成后,事业施行者应根据《土地征收补偿法》的规定先支付补偿金,后对所有人的土地进行征收或征用。

第三,裁决程序。事业施行者和土地所有人及其关系人,如就土地征收补偿问题未达成协议或者是不能经过协议的情况下,事业施行者可在进行事业认定公示之日起一年内,根据总统令的规定向辖区内的土地征收委员会申请裁决。土地所有人及其关系人可通过书面的方式请求事业施行者提出裁决申请,这种情形下事业施行者应自收到其请求之日起60日内向土地征收委员会提出申请。土地征收委员会收到裁决申请后应以书面形式做出裁决。

第四,异议申请程序和诉讼程序。异议申请裁决和诉讼程序也可以说是当事人对土地征收委员会对当事人之间协议不成的补偿金争议做出的裁决不服时的救济途径。其中异议申请裁决程序是指通过行政复议的方式,对地方土地征收委员会的裁决不服的向中央土地征收委员会提出异议申请,对中央土地征收委员会的裁决不服的直接对中央土地征收委员会提出异议申请。中央土地征收委员会认为原裁决违法或不当时,可以撤销其全部或部分裁决,也可以变更补偿金,即中央土地征收委员会可以做出增加或减少补偿金的裁决。诉讼程序是指通过行政诉讼的方式可以就裁决或异议申请裁决,提起增加或减少补偿金的诉讼,如果原裁决无效可以提起无效确认诉讼。

三、对完善我国土地征收补偿法律制度的启示

从总体上看,韩国土地征收补偿法律制度具有公共利益范围的确定性及其认定程序的严格性、补偿范围的宽泛和以公示地价确定补偿标准的科学性等特点,对于完善我国土地征收补偿法律制度,具有积极的借鉴意义。

(一)公共利益范围的确定性及其认定程序的严格性

以公益事业为目的的土地征收补偿的第一个程序就是对公共利益的确定,土地的征收或征用只有基于公共利益,才有可能实施。因此,公共利益的确定是土地征收或征用合法的基础,可以规范政府的征用权的正当行使,保护被征收人的合法权益。而因公共利益具有不确定性的特点,其范围的确定是非常有难度的。韩国《土地征收补偿法》第4条以列举的方式明确规定了公共利益的范围,从而便于事业施行者和土地征收委员会确定对某一土地的征收或征用是否属于公共利益。在公益事业认定程序方面,韩国《土地征收补偿法》明确规定了提出申请、协议、听取意见、公示等环节。其中通过听取意见这一环节,土地的被征收人可以通过积极参与其中,及时了解土地征收的信息,充分表达自己的意见,这在客观上既有利于保护被征收人的合法权益,也有利于监督行政机关严格按照法律规定征收或征用土地。

我国《土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”从这一规定可以看出我国对公共利益的概念及公共利益的范围都没有明确的界定,导致实践中政府拥有很大的自由裁量权。实践中有些土地征收或征用并非为了公共利益,而是出于商业目的,严重侵害了被征收人的合法权益。此外,我国《土地管理法》未对公益事业认定程序进行规定,对土地的征收或征用往往是政府说了算,土地的被征收人或被征用人处于非常被动的局面,其合法权益很容易被侵犯。

可见,我国有必要借鉴韩国《土地征收补偿法》的规定,对公共利益做出列举式的、开放式的规定。关于公共利益的确定标准可以参考一些学者的观点,如有学者认为公共利益的确定标准有:第一,公共利益具有“公益性”;第二,公共利益具有“个体性”;第三,公共利益具有“目标性”;第四,公共利益具有“合理性”;第五,公共利益具有“制约性”;第六,公共利益具有“补偿性”。[2]此外,有必要对公共利益的确定程序做出明确的规定。公共利益的确定程序应包括申请、审核、决定、公示等具体环节。其中在审核的环节中,应特别加强土地的被征收人或被征用人及其关系人的参与程度,以保证公共利益认定程序的公正和公开,从而限制和规范政府的土地征收或征用行为,保护被征收人的合法权益。

(二)宽泛的土地征收补偿范围

土地征收补偿范围决定着被征收人因土地征收受到的损害在多大范围内得到补偿,其范围越宽,被征收人可能得到的补偿金会越多,反之亦然。对于行政补偿的范围,韩国宪法规定应采用“正当补偿”。对于什么是“正当补偿”学术界有不同的观点。第一种观点是“完全补偿说”。这一学说认为,对于因公用侵害引起的客观损害应进行全部补偿。损失补偿是与归责原则无关的,是为保护国民的财产权和实现公平负担的原则而实施的制度。因此,对受到特别损害的被害人的损失补偿应是完全又充分的,即认为土地征收补偿的范围应包括对被侵害财产的客观价值,也应包括附带损失。第二种观点是“相当补偿说”。这一观点从强调对财产权行使的社会拘束性即财产权的行使应符合公共利益出发,认为应综合考虑损害的性质、程度及公权力行使的公共性等要素,决定补偿的范围。因此,行政补偿的具体数额可以超过全部损失,也可以低于全部损失。韩国宪法第23条第3项规定的“正当补偿”,从宪法的基本秩序中构成经济秩序核心的财产权保障的层次来看,应解释为完全的补偿,[3]这有利于保证被征收人的权利在最大程度上得到保护。具体来说,韩国在对被征收人的财产权损失进行补偿的同时,也注重对其生活权的补偿。韩国学者认为生活权补偿的理论根据应是财产权补偿的原则、平等负担的原则、生活权保障的原则等。他们认为无论是在宪法中还是在《土地征收补偿法》中都可以找到生活权补偿的依据。根据韩国《土地征收补偿法》第79条第4款的规定:“除此之外的因公益事业引起的损失补偿依据国土海洋部所定的标准。”这一规定可以说是对生活权进行补偿的《土地征收补偿法》的依据。对土地的被征收人因公益事业受到的损失的补偿,大体上分为客观价值的补偿和附带损失的补偿。这里的附带损失补偿包括残余地补偿、搬迁费补偿、营业损失补偿、农业损失补偿、误工费等,这些补偿可以认为是对生活权的补偿。生活补偿将补偿的重点放在被补偿人的生活重建上,对于帮助被补偿人重建生活具有重要的意义。

然而,我国土地征收补偿的范围相对来说比较窄。根据我国《土地管理法》和《物权法》的规定,土地征收补偿范围包括土地补偿费和安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费,安排被征地农民的社会保障费用,即我国土地征收的补偿范围仅限于财产权中的直接损失和一部分生活补偿,而这一补偿范围不能使被征收人保持原有的生活水平。

可见,我国在征收农村土地时不仅要补偿农民因失去土地而受到的直接损失,还必须充分考虑他们的长远的生活问题。[4]对于被补偿人因征收或使用土地受到的损失,应在对财产权损失进行补偿的同时,更加关注被补偿人今后的生活权保障的问题,如向被补偿人提供就业培训机会和就业机会,从而使被补偿人能够适应社会和经济的新变化,使其权利真正得到保障。

(三)根据公示地价确定补偿标准的科学性

补偿标准是关系到具体补偿额的确定,关系到被补偿人切身利益的一个重要问题。因此,一切补偿标准都应有法律依据,应根据不同的补偿范围,分别规定不同的补偿标准。韩国土地征收补偿法律对于补偿标准的规定比较合理,即针对不同的补偿对象分别规定了不同的补偿标准。因此,实践中可操作性强,可以避免由于法律规定不明确而引发的补偿争议。对于土地征收补偿的标准,韩国土地征收法律根据不同的补偿范围,有针对性地规定了不同的补偿标准。其中以公示地价确定补偿金的做法,体现了韩国宪法规定的正当补偿原则,体现了土地的市场价值,比较科学、合理,因此在实践中争议相对较少。

根据我国《土地管理法》的规定,土地征收补偿标准是土地征收补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。可见,我国土地征收补偿标准的确定主要考虑了土地的收益,但是这一补偿标准没有真正体现集体土地使用权的价值,不足以补偿农民受到的损失。从理论上讲,土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关,而与土地年产值的关联性并不明显。概括来说,现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外,严重损害了农民权益。此外,在实践中挪用、截留或私分农民土地补偿款的现象时有发生,因此,被征地农民真正可以拿到的土地征收补偿金寥寥无几,难以保障他们今后的生活。

可见,在今后的立法过程中,我国土地征收补偿标准应市场化,具体来说应把由权威的行政机关发布的“集体土地公示价格”作为最基本的补偿标准,除此之外还要综合考虑地价变动率、生产物资上升率、拟征收或征用的土地的位置、环境及利用状况。

随着我国社会和经济的进一步发展,国家为了公共利益的需要,需大量征收集体土地,因此必须尽快完善现有的土地征收补偿法律制度,保护被征收人的合法权益。国务院于2011年1月21日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,这标志着我国的城市房屋征收补偿立法越来越完善。但此条例并未对集体土地的征收补偿问题做出规定。为此,有关部门已经开始着手对《土地管理法》关于土地征收补偿的规定进行修改。在对《土地管理法》进行修改时,我们应结合我国的实际,积极借鉴各国的有益经验和做法,从而进一步完善我国土地征收补偿制度,促进我国市场经济的进一步发展。

[1] [韩]金东熙.行政法 I(第十六版)[M].首尔:博英社,2010.579.

[2] 韩大元.宪法文本中公共利益的规范分析[J].法学论坛,2005,(1):8.

[3] [韩]朴唱石.对土地取得补偿法上补偿标准的法政策性探讨[J].法与政策研究,2009,(2):854.

[4] 邓谨秋.我国土地征收立法若干问题浅析[J].法学杂志,2005,(1):49.