以小城镇发展深化新农村建设之思考

罗 淳，罗 玲

(云南大学发展研究院，云南 昆明 650091)

新近颁布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第二篇在“强农惠农，加快社会主义新农村建设”主题下明确提出要“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工补农，以城带乡的长效机制”。并强调要“按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加强农村基础设施建设和公共服务”。这表明，国家在未来五年间不仅力主继续推进社会主义新农村建设战略，而且将从“强农惠农”的角度“加快社会主义新农村建设”。

一、新农村建设的小城镇发展取向

回望6年前，2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了建设社会主义新农村的战略决策。作为国家“十一五”规划的一个重要组成部分，新农村建设战略将经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设协调起来，提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五大目标要求，建设目标包括“改善农村生产生活条件、提高农民素质、塑造农村新风尚、建设和谐农村”。

诚然，社会主义新农村建设作为一项惠及亿万农民的世纪工程。其提出的初衷源于“三农”问题。但需要看到，鉴于我国幅员辽阔，区域之间在自然条件、经济基础、社会发展及文化传承等方面均存在显著的差异，这种“差异性”决定了社会主义新农村建设从实施过程到实施阶段、从建设途径到实现方式都不可能千篇一律。但另一方面，新农村建设又存在一些可选择的共性，即新农村建设必须要有所依托，要跳出传统的农村建设思路来考虑。这是因为，仅从农村角度孤立地看待“三农”问题只能使我们走入死胡同。面对我国人地关系长期紧张的态势和农村剩余劳动力大量滞存的局面，积极推进城镇化战略是解决“三农”问题的根本出路，亦是工业反哺农业、城市支持农村的必然举措。陆学艺曾在《农村发展新阶段的新问题和新任务》一文中强调指出，“必须开展以小城镇建设为中心的社会主义新农村运动，实行公民在城乡之间的自由迁徙和流动”［1］。温铁军则认为：“建设社会主义新农村”是一个全面的、综合的、统领农村工作全局的新提法。与以往的对农村工作的强调相比，这次社会主义新农村建设的提出与实施，在两个方面凸显其新意：一是不再片面强调农村经济增长，轻视农村的文化建设、公共事务管理和农村社会组织建设，这意味着在加快经济发展的同时，农村公共事业包括文化教育、医疗、社会保障等，也应得到较大发展。二是不再单纯强调加快城市化，而是从“城乡统筹”的大视角来谋划农村发展蓝图，全面改善农村面貌。［2］

新农村建设实施以来，全国农村生产生活面貌确实不断改善，但必须指出，新农村建设无论再怎么“新”依然还是农村，如果没有城镇为导向，新农村建设就难以摆脱乡村格局而形成突破。有鉴于此，我们认为，在广大农村基层，将新农村建设与小城镇发展有机结合起来，将是实现以工业化和城镇化带动农村现代化，进而推进“城乡一体化”战略构想的第一步。鉴此，“十二五”规划主张加强广大农村的小城镇建设，并提出“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限”。这成为继“十一五”规划以来，社会主义新农村建设的一个新取向。本文正是针对这一“新取向”，试图阐述加快小城镇发展在深化新农村建设进程中的关联性与必要性。

二、小城镇发展关联着新农村建设

新农村建设的兴起无疑为小城镇发展注入了新的动力源。尽管表面看，农村与城镇是两个相对独立的生产生活空间，遵循着各自的内在运行轨迹，但城镇与乡村又是相互关联，相互依存的统一体。尤其是小城镇本身更能够兼顾城乡两方面，是城乡交融的初级平台或基本节点。小城镇脱胎于乡村，又反过来带动乡村发展。可以说，新农村建设与城镇化进程一样，在解决当前中国“三农”问题方面具有殊途同归的功效，以各自既定的对象和任务，促进农业发展、农村繁荣、农民富裕。因此，在强调“统筹城乡发展，构建和谐社会”的时代理念下，新农村建设绝不仅仅只是农村的事情。从新农村建设所提出的五项具体目标看，每一项都与小城镇发展有着密切联系，具体阐释如下：

首先，“生产发展”是新农村建设中的首要内容，这是因为生产发展不仅是广大农村和农民生活宽裕的物质保障，也是农村文明、村容整洁的基础支撑。农村生产发展的任务就是要在稳定和提高粮食生产，保持资源环境可持续发展的基础上，有效拓展农业产业领域，增加农民增收渠道，提高农业生产绩效。发展小城镇可促进农村经济结构的转换，促使农村剩余劳动力向二、三产业转移，进而有助于缩小城乡差距，优化产业结构，为农业产业化和农村现代化提供平台。

凭借小城镇“城尾乡首”的特点，充分发挥小城镇连接大中城市和辐射农村的功能，可以促进各种市场中介组织和农村社会化服务组织的发展，为龙头企业创造良好的经营环境，孕育和培植大批龙头企业和农副产品交易市场。许多地区正是通过“城镇兴龙头，农村建基地”的方式，获取良好的社会经济效果。这些依托小城镇发展起来的龙头企业，上联国内外大市场，下联当地的种植业、养殖业散户，实行产供销一条龙服务，分散了农户在农副产品销售方面的风险，能够直接带动当地农副产品生产的发展。需要强调指出的是，农村城镇化的根本目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过城镇发展形成要素集聚，消解长期滞存的“三农”问题。即在农村城镇化的趋势下，推进农村社区和乡镇管理的体制机制创新；通过培育城镇的要素集聚功能，促使农村过剩的劳动力进入城镇实现非农就业，有助于推进农业产业化经营，壮大农产品加工业和流通业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，向农业现代化迈进。

其次，“生活宽裕”就是要使农民生活水平随新农村建设的实施得到明显提高，促进农民收入持续增长，全面改善农户清贫的生活状况，提高农民生活质量，使新农村建设惠及全体农民。农民生活宽裕无疑是新农村建设的核心内容。

长期以来，农民收入一直处于缓慢增长和徘徊阶段，农民增产不增收，农户收入过低，增长乏力等直接导致农村市场的萎缩及内需不足。通过积极发展小城镇，可以拓宽农民的就业门路，实行多种产业经营，加速农民增收步伐。而且由于直接从事农业生产农民的减少，可以发展适度规模经营，提高农业劳动生产率。在其他条件不变的情况下，农村剩余劳动力减少的比例会导致农民人均收入按相同的比例增加。另外，发展小城镇可以有效带动农村基础设施和房地产业的发展，不仅为转移农村剩余劳动力创造了非农就业途径，而且由于扩大了投资需求尤其是吸引民间投资，可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用品和服务业的需求，提高农民的生活质量。

第三，“乡风文明”是指倡导乡村文化新风尚，加强精神文明建设，提高农民思想道德素质，移风易俗，在广大农村地区形成家庭和睦、民风淳朴、互助合作、稳定和谐的良好社会氛围。

发展农村小城镇，有利于打破单一的乡村格局。相较于城市的喧嚣与繁华，中国许多农村地区还是一个相对分散和孤立、缺乏流动的社会。聚居于这种乡村社会，势必导致人们目光短浅、思想僵化、观念落后，倾向于墨守成规、安土重迁、小富即安的生存方式。与之相反，城镇能够把人口、资金、技术、信息等各种要素有效聚集起来，交通便利、信息灵通、在市场竞争机制作用下，新思想、新观念层出不穷，并不断赋予人开拓进取的精神。据此，加快农村城镇化步伐，吸引广大农民向小城镇集中，就是要打破农村封闭状态，开创农村发展的新天地。另外，长期形成的城乡“二元”分割状况，阻碍着农民生育观念和生活方式的转变。加快农村城镇化，让有条件的农民进入城镇，实现稳定就业后，能够促使他们转变观念，抛弃传统落后的生活方式和行为习惯。鉴于传统农业生产以劳动力投入为主，劳动产出低，生计保障弱，“多子多福”、“养儿防老”自然成为广大农户崇尚的生育观念。而农民进城后，伴随生产方式和生活条件的改变，促使他们为适应城镇生存环境而放弃传统观念，诸如“少生优生”、“积蓄养老”等观念逐渐形成。这必将成为新农村建设中农民观念转变的典型表现。

第四，“村容整洁”是指乡村面貌呈现新变化，加强农村规划和基础设施建设，改善农民生产条件。加快农村能源建设，在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术；以沼气池建设带动农村改圈、改水、改厕、改厨；加强村庄规划和人居环境治理；引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境。

由于基础设施建设是保证小城镇发展社会化生产以及改善人民生活的必要条件。因此，小城镇的发展可以改善农村的基础设施，从而改善农民的生产生活条件。小城镇的发展所带来的农业生产发展及生活宽裕，将使农村的生产、生活条件的改善获得物质支撑；在小城镇发展过程中所带来的先进观念及文明意识如保护环境、治理污染等，将极大地改变农民的生产方式和生活行为，从而自觉的改善自身居住的环境，保持农村的村容整洁；小城镇发展所带来的新技术、新信息的传播，使得农民对新能源、清洁能源的建设及采用具有了技术支撑。同样，农民向小城镇聚居，有利于用较低的资金投入实现小城镇防污排污系统的统筹建立和完善，能够有效地改变农村脏乱差面貌，明显改善生活环境和卫生条件，从而实现“村容整洁”的目标。

最后，“管理民主”是指乡村治理健全新机制，推进农村民主政治建设，不断提高农民的民主法制意识。深化农村各项改革，切实加强农村基层组织建设；健全村党支部领导下的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，完善村民“一事一议”制度，健全农民自主筹资筹劳的机制和办法等。

通过发展小城镇，带动了农村生产发展，农民生活宽裕，在提高农村人口素质的同时，提高了农民参与民主管理的意识和能力。而且小城镇发展对培养“新型农民”具有催化作用，这也有利于基层农民对农村民主政治建设的参与、组织及制度创新，从而建立健全充满活力的村民自治机制，有效动员乡村内外的资金和劳动力等因素进行村镇公共事务的处理和公益事业的建设。而农民参与民主管理的法治意识、积极性、主动性、创造性及参与程度，正是新农村建设“管理民主”的关键所在。

基于上述论证，我们认为，新农村建设不仅是“国家城镇化战略的一个重要补充”［3］，而且还是当代城镇化建设必不可缺少的前提和基础。因此，切不可孤立地看待新农村建设，或是将新农村建设停留在“乡村”层次上，而应努力向城镇化引导，在“统筹城乡发展”的战略思想指导下，把新农村建设纳入区域小城镇发展的战略规划中，使新农村建设成为区域小城镇发展的一个有机组成部分。

三、农村城镇化促进小城镇发展

在当代中国全面推进小康社会建设的关键时期，以小城镇建设为载体的农村城镇化，承载着亿万农民脱贫致富奔小康的梦想，在全国范围内广泛展开，小城镇成为社会各界关注的大问题，亦成为各地经济社会发展的大战略。

作为“乡村之首，城市之尾”的小城镇是介于城市和乡村的人类聚居地，是促进城乡社会经济交融的初级平台或基本节点，亦是农业社会通向工业社会的一条常规路径。早在20世纪80年代初，费孝通先生就提出小城镇发展主张，并在有关研究中对小城镇做了明确的定义：“我早在农村调查中就感受到了一种比农村社区高一层的社会实体的存在，这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人群为主体组成的社区。无论从地域、人口、经济、环境等因素看，他们都具有与农村社区相异的特点，却又与周围的农村保留着不可缺少的联系。我们把这样的社会实体用一个普通的名字加以概括，称为小城镇”。［4］

在一味追求“一大二公”的计划经济年代，中国城市化进程十分缓慢，小城镇发展更提不上议事日程，在城镇发展格局中长期处于边缘化的境地。直到20世纪80年代，伴随农村联产承包责任制的全面实施，乡镇企业在一些农村地区迅速成长起来，小城镇在东部沿海地区如雨后春笋般异军突起，大批农村青年离开农田，走进乡镇企业，成为新型的劳动者。基此，小城镇建设开始引起社会各界的重视，在当时，政府因势利导地提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城镇化发展主张。于是，以乡镇企业发展为依托的小城镇建设，在“离土不离乡；进厂不进城”的发展模式下迅速展开。根据有关学者研究，1983～1986年，全国乡镇企业每年吸纳约1300万农村劳动力就业，同期每年平均设镇1600个左右；1987～1991年，乡镇企业每年吸纳的农村劳动力约为800万，同期每年平均设镇350个左右。累计80年代小城镇净增加8192个［5］。与改革开放初期（1980年)的2874个［6］(P15)比较，中国小城镇数量扩张了近3倍。以乡镇企业发展而带动的区域城镇化，农业产业结构调整和农村劳动力转移成为联产承包责任制实施以来中国农村最生动的一幅图景。由此开创了我国农民在自己的生活空间内，寻求自我城镇化的典范。

然而，小城镇发展战略在实践中并非一帆风顺，一些小城镇在发展中不顾自身实际，或盲目跟风，或拔苗助长。在发展过程中，甚至还在形成初期就相继出现规模效益差，聚集能力低，对周边区域辐射能力弱，进而导致小城镇发展的“空壳化”等现象。另一些小城镇则因为缺乏基本的产业支撑，农民进了城却找不到适合而稳定的非农就业门路，一部分人只得利用城镇建筑物保留的空地，或在房前屋后开辟农地，种瓜种菜，或干脆就地养猪、养羊、养家禽，小城镇建设又出现了“农村病”。此外，再加上小城镇建设普遍缺乏必要的规划和环保意识，有些就是沿着交通沿线自发形成的“马路”小镇，城镇功能残缺不全。

问题固然存在，争议也未曾停息，小城镇仍然在全国范围内无可遏制地涌现，势不可挡地扩张，2000年中国的小城镇数量首次突破2万个，与改革开放初期相比较，增长了约7倍［7］。这本身就表明小城镇存在的必要性与合理性。事实上，以小城镇为载体的农村城镇化，是在当今中国城乡分割的“二元”体制依然存在条件下，中国农民实现城镇化梦想的一条低成本道路。由于小城镇自身的特点使其最易于成为联结城乡的“纽带”，贯通农工的“桥梁”，一定区域内的小城镇往往成为当地政治、经济、文化的中心，它既是当地经济社会发展到一定阶段的必然产物，又成为带动当地经济社会发展的重要驱动力。

早在改革开放初期，小城镇建设就引起党和国家领导层的极大关注。1979年9月，中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，提出要“有计划地加强小城镇的建设，逐步用现代工业、交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把他们武装起来，作为改变全国农村面貌的前进基地。”1980年12月，国务院批转了《全国城市规划工作会议记要》，提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展基本方针，把小城市（含镇)建设与发展纳入我国城市建设的总体规划中。1998年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》更明确指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。”由此形成了“小城镇，大战略”的认识。

2000年10月，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，更将“积极稳妥地推进城镇化”列为一个专门的部分，其中认为：“提高城镇化水平，转移农村劳动人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。”

2002年党的十六大在“全面建设小康社会”的战略目标下再次强调：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”此后，无论是2005年国家制订的“十一五”规划，还是2007年党的十七大报告，都在重申要坚持和促进“大中小城市和小城镇协调发展”的“中国特色的城镇化道路”。由此看来，随着认识的深化，新世纪的“小城镇”建设已经从“大中小城市”中单列出来而赋予其应有的时代使命，可见小城镇在中国城镇化进程中不可或缺的特殊地位及其重要意义。

跨世纪的中国正在进入一个城镇化加速发展的历史时期，小城镇建设同样呈现出良好的发展态势。2002年中国建制镇数量接近2万个，第一次超过乡的数量。2005年底，全国建制镇数量占全部乡镇数量的比重已达到53.7%，这被认为我国的“小城镇发展步入了历史拐点”［8］，并表现出如下几个发展势头：

一是小城镇人口规模不断扩大。截至到2005年底，全国平均每个建制镇拥有 3.8万人，比2000年增长15.1%；镇区平均人口达9511人，比2000年增长27.5%；人口规模上5万的镇4674个，占全部小城镇的23%。

二是小城镇经济实力进一步增强。2005年平均每个镇的财政收入为2211万元，比2000年增长130%；财政收入超亿元的镇有751个，超五千万的有1444个，一些镇的财政收入水平已经远远超过许多县市的财政水平。

三是小城镇的集聚效应继续增长。2005年平均每个镇拥有企业人员数达5444人，比2000年增长35%，平均每个镇拥有的外来人口为2459人，比2000年增长10.5%。

四是小城镇基础设施建设水平日益提高。2005年全国建制镇通电行政村比例已经高达99.5%，通邮行政村比例达97.8%，通自来水行政村比例达57.3%，通有线电视行政村比例达 60.3%。99%的小城镇拥有医院和卫生院，95%的小城镇拥有汽车站或站点。城镇面貌随经济实力增强不断改观。

2010年中央一号文件提出五个“把”，非常精辟地明确了今后农业农村工作的方向：即“要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济增长方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。”中央一号文件提出当前和今后一个时期的城镇化推进要把握两个重点：一是要注重小城市和小城镇的发展，把加强小城市和小城镇发展作为城镇化发展的重点；二是要把符合条件的农业人口转变为城市居民的过程作为城镇化的重要任务。

总之，农村城镇化已成为推动我国社会经济转型与国家全面进步的重要力量，亦是当今中国全面建设小康社会正在经历的一项重大实践。在推进社会主义新农村建设过程中，我们必须清醒地认识到，要想把新农村建设引向深入，并获得长效机制，就必须将发展小城镇作为新农村建设的目标导向和战略选择。将新农村建设融入小城镇发展战略之中，在“统筹城乡发展”的理念下，努力实现农村生活方式的城镇化跨越和生产方式的非农化转型。

［1］陆学艺.农村发展新阶段的新问题和新任务［J］.宏观经济研究，2000，(6)

［2］温铁军.怎样建设社会主义新农村［J］.发展，2005，(12).

［3］谢杨.中国农村发展与城市面临的主要问题及对策［N］.中国经济时报，2006－3－16

［4］费孝通.论小城镇及其它［M］.天津：天津人民出版社，1986.

［5］温铁军.中国的城镇化道路与相关制度问题［J］.开放导报，2000，(5)

［6］傅崇兰，等.小城镇论［M］.太源：山西经济出版社，2003.

［7］金逸民，张军.中国小城镇发展战略研究［M］.北京：中国农业科学技术出版社，2003.

［8］闻哲.小城镇发展步入历史拐点 ［N］.人民日报(海外版)，2006－10－16.