我国地方公立高校债务化解分析

王 勇，宋 涛

（海南大学经济与管理学院，海南海口 570228）

我国地方公立高校债务化解分析

王 勇，宋 涛

（海南大学经济与管理学院，海南海口 570228）

某些地方公立高校债台高筑，深陷债务危机，严重影响了地方高等学校的发展。化解的思路与对策是:加大财政投入力度，多渠道筹集资金;强化风险意识和勤俭节约办学意识;制定高校化解债务工作整体方案;严控新债等。

地方高校;化解债务;对策

根据审计署最新审计结果，截止2010年底，全国1164所地方所属普通高校有地方政府性债务，其规模是2635亿元。某些地方公立高校债台高筑，深陷债务危机，严重影响了地方高等学校的发展。因此，分析地方高校债务成因，探究化解高校债务的思路与对策，是值得我国地方高校和社会思考的课题。

一 我国地方公立高校债务形成的原因

（一）高校扩招、教学评估是高校负债剧增的最主要原因

截止2010年，我国高等教育招生规模达到662万人，普通高等教育在校生总规模超过2200万人，毛入学率达到25%［1］。2011年全国普通高等学校招生规模将达到675万人。我国高校招生人数和在校学生数突飞猛进（见图1）。随着高等教育布局结构调整和招生规模急剧扩大，各高校为解决办学资源紧缺问题，加大投入，重新规划校园，大规模兴建教学、运动、生活等设施，购置教学实验设备，引进大量师资和高水平人才［2］（P92－94）。另外，从 2001 年开始，教育部在全国范围内组织开展了本科教学质量评估和高职高专教学质量评估活动，对各类型高校的办学条件提出了刚性指标要求［3］（P23－25）。评估结果对高校在社会上声誉高低和争取各方支持关系重大，因此为做好教学评估工作，在现有财政支持不足的情况下，地方高校不得不举借债务。地方高校在不断发展壮大的同时，债务危机也日益加剧。

注:数据来源根据《中国统计年鉴2010》、中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报和教育部网站资料整理

（二）国家投入相对不足造成地方高校巨额举债

随着我国经济持续快速发展，国家财政性教育经费显现稳定增长态势，但国家财政性教育经费占GDP比例年增长率一直未能超过国内生产总值年增长率（见表1）。2010年，国家财政性教育经费占GDP比例仅3.57%，仍未达到国家规定的4%。目前，财政性教育经费投入距法定标准（即GDP的4%）差额超过1700亿元。一方面是国家财政性教育经费投入占比较低;另一方面是高等学校迅速扩张，迫切需要建设资金。高校负债也就成为必然。

表1 2005—2010年国家财政性教育经费投入情况 单位:亿元

（三）外部监管机制不健全，“银校合作”推波助澜

我国针对高校融资的法律法规不健全，没有形成系统规范的监管机制。根据《高等教育法》《中华人民共和国担保法》等相关解释，对高校融资行为的法律条款有缺陷，高校进入资本市场存在法律空白，高校融资的某些实际运作也与相关法律法规有冲突。例如，根据《担保法》有关规定，高校授信是难以落实抵押担保措施的，但实际上，政府的隐性担保为高校大量借款提供了有力支持。这些制度和法律的缺陷也是造成高校财务出现问题的重要原因。另外，在政府大力倡导下，银行与高校开展了规模巨大的融资合作。商业银行认为，高校有稳定持续的收入来源，教育又是政府民生工作的重点，贷款给高校不会有任何风险，即使出现风险，政府最终也会解决。于是各商业银行把高校当作优质客户，与高校积极开展“银校合作”，以信用贷款方式给高校放贷，为学校申请和使用贷款提供方便。

二 我国地方公办高等学校化解债务的对策

随着我国地方高等学校债务还本付息高峰的到来，部分高校债务风险日益凸显，严重束缚了地方高校的健康持续发展。为此，解决我国地方公立高等学校债务问题，首先应该明确化解主体责任。然后，再根据各地区、各高校实际情况，制定化解对策措施。

（一）我国地方公立高等学校化解债务的主体

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）》明确提出切实减轻地方高校债务负担，化解财务风险，促进地方高校健康发展。国家高度重视高校债务问题并已着手开展地方高校化解债务工作。为此，财政部和教育部已先后下发《财政部教育部关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》（财教［2010］568号）和《财政部教育部关于加强地方高校化解债务管理工作的紧急通知》（财教［2011］309号）。高等学校化解债务工作，要按照“明确责任，地方负责;统筹规划，分年化解;严格管理，构建机制”原则，通过完善债务控制机制、加大政策支持力度等措施，基本化解债务风险，建立地方高校科学、和谐发展的良性机制。

高等学校债务的形成主要涉及政府、银行和高校三个部门。对债务主体高等学校来说，政府和银行是债务问题的外部因素，而高等学校本身则是内部因素。政府分为中央政府和地方政府两个层面。中央政府统筹全局，把握方向，制定政策，可以考虑借鉴我国化解义务教育债务的成功经验，建立地方高校化解债务奖励补助机制，积极引导地方政府和高等学校化解债务风险。地方政府在充分掌握中央政府政策基础上，根据本地区地方高等学校银行贷款余额、高校筹资水平、财力等实际情况，合理制定化解债务规划，确定化解债务目标、化解债务期限等实施细则，分批分步骤将高等学校债务规模降至合理水平。另外，政府在地方高等学校化解债务工作中，应当严格审批高校建设项目和建设标准，规范高校贷款行为，建立健全高校财务风险控制长效机制。

地方人民银行和银监局以及商业银行应当建立起联动机制和资源共享机制，全面掌握地方高等学校债务状况。地方人民银行和银监局还应当建立与地方政府中发展改革委员会、财政厅以及教育厅等有关部门的互动协调机制，使各职能部门都能及时了解高等学校债务最新情况。特别是地方人民银行和银监局要发挥自身职能优势为教育部门化解原有债务和审批新增高校贷款提供有力支持。

一是地方高校在债务化解工作中的主体责任要得到强化。要按照“谁贷款，谁负责”原则，进一步落实高校债务化解工作责任，建立健全债务化解工作责任制;二是要在政府指导和银行支持下，多方筹措偿债资金;三是科学拟定还债计划。各地方高校要根据还本付息需要，结合经费收支情况，制定有约束性的分年度债务化解计划。加强自身财务管理，杜绝不合理开支;四是深挖内部债务化解潜力。地方高校要进一步加强财务管理，规范预算管理行为，科学合理安排经费预算;要严控人员经费和行政后勤支出，降低办学成本;要优化教育资源配置，提高现有资源利用率;要发挥学校自身优势，提高社会筹资能力，广泛吸收社会资金，增强学校经济实力和偿还债务能力;要积极盘活土地资源，高校迁建后的旧校址土地，置换后所得收益要全部用于债务化解。

为推进地方公立高校债务化解，一些地方政府根据国家相关政策、当地财力和实际情况，进行了化解债务的实践，其共同点是从中央到地方政府高度重视并采取积极措施解决高校债务问题。该问题核心是建立何种机制?应在政府政策积极引导下，调动多方力量，化解高校债务问题。如山东省采用加大财政投入力度，多方筹措还贷资金的方法化解债务;吉林省则通过改分级分类承担和“短贷”为“长贷”市场化手段加以解决;陕西省通过建立严格贷款项目审批制度，防止借新债还旧债情况继续恶化。值得一提的是广东省2007年就已经一次性由省财政偿还了149亿元高校贴息贷款。而其他欠发达地区省份则通过逐步增加财政拨款、政府介入进行土地置换等进行化解。我国幅员辽阔，东中西部地区存在明显差异。各地区高校负债情况不尽相同。因此，在化解地方公立高校债务的实际操作中，要根据当地经济环境，具体问题具体分析，采取符合该地区实际需要的化解债务措施。

（二）我国地方公立高等学校化解债务的对策措施

1.加大财政投入力度，多渠道筹集资金，为高校化解债务提供有力保障

继续加大财政对高校投入力度，逐步提高高校生均财政拨款标准，将高校基本建设项目所需资金列入年度预算内基本建设项目经费，确保公办高校项目经费预算按合理比例逐年增长。随着中央关于地方高校化解债务奖励补助政策的出台，地方政府应该抓住当下有利时机，使地方高校债务降低到合理区间，走上健康持续稳定发展之路。

2.强化风险意识和勤俭节约办学意识，提高财务管理水平

为进一步加强对高校贷款行为的规范和管理，明确还贷责任，防范财务风险，确保高等教育事业健康、可持续发展，早在2004年《教育部 财政部关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》（教财［2004］18号）就已针对贷款资金管理提出:建立项目管理责任制，建立有效风险防范机制，建立大额贷款备案制度和建立预警提示制度。根据高校贷款实际情况，制定了用于评价高校贷款风险的《高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型》。地方政府切实加强高校银行贷款管理，督促高校树立财务风险意识，根据国家政策和有关法律法规尽快制定相应政策措施，出台监管高校贷款管理的有关意见，加强对高校举债行为的监督管理，建立高校贷款责任追究机制。针对“银校合作”，地方人民银行和银监局要加强对商业银行和高等学校融资行为的监管力度，严格融资审批和贷款资金使用程序，确保贷款资金专款专用。

3.制定高校化解债务工作整体方案，分级分类清理债务

全面认真核实高校现有债务。对每一所高校的每一项基建投资和债务进行核实，确保高校现有债务合理、真实、准确，摸清所需化解高校债务底数。在此基础上，地方政府相关部门应尽快制定本地区化解工作方案，省级部门要指导市（县）化解债务工作。在方案中，应该明确化解债务实施范围、期限、规模、资金来源等。与此同时，建立中央、省财政、高校三级分担偿还机制，合理划分中央、地方政府与高校偿贷比例，对高校银行贷款偿还做出统筹安排。比如，因购建生活设施而形成的债务由学校负责偿还;因购建教学设施而形成的债务由政府负责偿还;或者由学校负责偿还债务利息，由政府负责偿还债务本金等等。另外，中央可以考虑设立约束奖励机制，对各地方政府化解高校债务的努力程度，分级分类给予一定比例奖励，充分调动地方政府和地方高校化解债务的积极性，进而推动地方高等学校债务化解工作顺利进行。

4.严控新债，构建风险防范长效机制

在《财政部教育部关于加强地方高校化解债务管理工作的紧急通知》（财教［2011］309号）文件中提到，一些地方存在未能有效控制新增贷款，出现了“边化边借”问题。因此，地方财政、教育部门，应建立健全高校建设项目规划和银行贷款审批制度，完善高校债务情况动态监控机制，严控新增贷款。同时地方政府和高校也要加强银行贷款以外其他债务管理，严禁以增加其他债务方式变相化解银行债务，防止出现“化银行贷款、增其他债务”问题。地方政府应当建立高校财务风险防范长效机制。省发展和改革委员会等部门应进一步加强对高校基本建设项目的审批管理，从严审批高校基本建设项目，从严控制建设标准。省级教育部门应当会同省财政、人民银行地方分行、银监局建立高校银行贷款审批制度，将公办普通高校所有银行贷款纳入审批范围，规范高校贷款行为，严防新增债务发生。

总之，高校债务问题的解决需要政府、高校、银行等部门共同努力。在政府不断加大对高等教育财政支持力度情况下，地方高校应本着勤俭节约，提高财务管理水平理念，并制定切实可行的高校化解债务工作整体方案，这样，我国地方公立高等学校债务水平就完全可以降至合理区间。在此基础上，我国高等教育应当建立持续稳定的投入机制，构建地方高等学校财务风险防范长效机制，避免高等学校财务危机再次发生。

［1］中华人民共和国教育部.教育统计数据［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4958/list.html.（1998 －2008）.［2011 －2 －06］.

［2］李权华.创新财务管理——化解高校债务风险的重要途径［J］.经济研究，2009（25）.

［3］余武明，叶芃.地方高等教育成本分担比较分析［J］.教育财会研究，2007（06）.

［4］院丕文.论高校债务的化解.内蒙古财经学院学报（综合版）2010，8（3）.

［5］罗昆.高校债务危机及对策［J］西南科技大学高教研究，2007（03）.

［6］宫兴国.高校债务风险成因及防范化解策略探讨［J］.工业审计与会计，2009（06）.

［7］赵善庆.我国高校债务化解的途径［J］.文化教育.社会科学论坛2008，（09）（下）.

［8］陈大兴，张媛媛.我国高校债务化解方略探究——基于外部向度的分析［J］.国家教育行政学院学报.2010（05）.

［9］杨朝晖.试论我国地方公立高校债务的化解途径［J］.教育财会研究2009（08）.

［10］胡进锋.地方公办高校债务化解问题研究［J］.当代经济2009（12）.

［11］姜大明省长在全省高校债务化解工作会议上的讲话［EB/OL］.http://www.sdedu.gov.cn/sdedu_ztxx/gdxxzwhj/.2011－07－07.

Research on Eliminating Debt Problems in Local State Universities in China

WANG Yong，SONG Tao
（School of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China）

In China，some debt－ ridden local state universities have fallen in debt crisis，which seriously affects the development of these local universities.Our ideas and countermeasures of eliminating this problem inlcude to strengthen financial support，diversify ways of fund raising，emphasize risk consciousness，industrious consciousness，and economical consciousness，and work out a systematic plan on defusing debts and strictly controlling new debts.

State universities;Defusing debts;Countermeasures

G 647

A

1009－9743（2011）03－0140－04

2011－07－20

王勇（1982－），男，汉族，河北邯郸人。海南大学经济与管理学院世界经济在职研究生。主要研究方向:世界经济与高等教育财务管理;宋涛（1972－），女，汉族，吉林长春人。硕士。海南大学财务处职员。主要研究方向:世界经济与高等教育财务管理。

（责任编辑:于保霞）