“服务型政府”建设的六大特点

○韩狄明 詹兆雄

“服务型政府”建设的六大特点

○韩狄明 詹兆雄

建党90年来，我们党相继找到了中国革命的道路、建设的道路，现在又在探索一条中国特色的社会发展道路，这条道路包含的重要内容之一就是“服务型政府建设”。2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中强调：要建设服务型政府。2008年2月，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时再次强调：要扎扎实实推进服务型政府建设，全面提高为人民服务的能力和水平。

建设“服务型政府”是根据中国国情的一个创造。我国人均财政收入比西方要低得多，不断提高人民的福利是不能忽视的。如1890年前后，英国、美国进入人均GDP1000美元左右的发展阶段，由于当时英、美政府过于迷信市场自我调节的能力与自由竞争机制，没有及时建立社会保障制度，致使经济长期停滞、徘徊并导致了1929年世界经济大危机。又如，印度尼西亚曾经是亚洲经济增长最快的国家之一：1987年，人均GDP为490美元，1996年为人均1000多美元，但是1997年亚洲金融危机后又降回到人均500美元左右。社会政策的缺失和社会安全保障网的落后是造成印度尼西亚在亚洲金融危机中陷入增长停滞与中断的重要原因。我国建设服务型政府，正是要构建一种具有中国特色的社会保障体系的努力。

经过3年多实践，中国的服务型政府的建设已呈现六大特点：

一、服务型政府是自上而下推动的

中国在政治体制改革方面采取了谨慎而稳妥的“渐进道路”。“服务型政府建设”与这种政治发展道路是一致的，它从外围的、具体的、操作性强的公共服务和公共管理入手，通过推动现有制度安排的点滴变化，逐步汇集成重要的、普遍性的变革。建设服务型政府，是中国政府对自身发展方向的定位。党和政府的出发点和落脚点就是要始终代表最广大人民的根本利益，通过增加社会福利来践行对社会的政治承诺。

二、“服务型政府”有鲜明的价值导向

服务型政府服务什么，为谁服务？胡锦涛同志明确提出要贯彻落实“全心全意为人民服务”的执政宗旨，体现“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的执政理念，把“立党为公、执政为民”的要求转化成不断提高公共服务能力的具体工作目标。服务型政府与管制型政府的核心差别在于究竟是“官本位、政府本位、权力本位”，还是“民本位、社会本位、权利本位”。服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。“民”是人民群众，是大多数，为大多数人的服务，就是公共服务，决不是为少数利益集团服务。政府不提供私人服务，私人服务是由市场提供的，属于市场交换领域的，公共服务虽然可以通过市场，但同私人服务不同，埋单者与接受者不是同一的，在私人领域如果埋单者与接受者不同一，就有行贿与受贿之嫌了。而在公共品领域，如果埋单者与受益者同一就有假公济私之嫌了。公共服务主要以政府埋单和民众受益的形式表现出来。

三、“服务型政府”的服务与管理是并重的

西方是在建立了成熟的市场体系和公民社会后再强调服务的，而我们是市场还在建设，社会还未发育成熟时，同时开展服务的，这种情况下，政府放松对市场和社会的管理，将会引发负面因素泛滥。

服务是管理的灵魂，管理是服务的保障。现代政府的管理本身就意味着一种服务,“管理”之中有“服务”,“服务”之中有“管理”。服务型政府应该主动担负起监管社会组织的责任，这是引导社会组织向正确的方向发展的前提条件，否则，期望社会组织真正发挥公共服务供给者的功能只能是一种理想，缺乏监管的社会组织很难具备公共服务能力。用里格斯（Riggs）的公共行政生态学理论来分析，对中国这样的后发现代化国家，政府发展相应地需要“双棱柱型”的行政模式。过早地丢掉与“管理”相关的概念是有问题的，实际效果也不一定好。虽然物质文明的积累周期和现代化的进程可以利用后发优势大为缩短，但政府发展的历史序列是无法跨越的，对这一点要有十分清醒的认识。如果不考虑国情、政治发展和行政环境，政府发展的目标选择就会失去重心。服务的同时发挥管理和协调作用，要积极完善市场规则和培育社会组织，加强对服务的提供者和服务市场的法律监督与检查。

四、服务的主体是政府而不是市场

目前我国社会组织在提供公共服务方面还未取得民众的信任，这既可能是服务对象对政府有依赖心理，也可能与社会组织作为新兴的服务提供者尚未做出实际的业绩有关。在社会尚未充分发育之前，政府是公共服务的主要承担者。主要承担者指的是在数量和质量占比大。要防止两种倾向：独揽或全撂。市场经济体系的建立与成熟是一个历史进程，与此相对应，现代服务体系的建设也需要一个长期的过程。西方已经有一个成熟的市场和社会，从逻辑上讲，在现代化过程中，市场经济体系的成熟和公共服务体系的完善应该是相互协调、总体上平行推进的。中国成为一个成熟的市场体还需要时日，况且中国的市场是在政府培育下成长的，不同于西方。我们是一边在构建社会主义市场经济体系，一边在建设公共服务体系，力求平衡、协调、相互支撑，共同推动社会发展。因此在服务的同时发挥管理和协调作用，要积极完善市场规则和培育社会组织，加强对服务的提供者和服务市场的法律监督与检查。

政府为主提供服务的又一个理由是市场的效率在核心公共品领域往往难以体现，效率不高并极易引发腐败，经济成本与社会成本都相当大。最根本的原因在于“政府和商业部门有不同的道德标准”。教育或者卫生保健服务实践表明市场化超比例或超范围不会减少政府的支出，因为转包出去的交易成本要比内部生产的交易成本高。政府在把公共服务推向市场化的过程中，一方面要发动社会力量参与公共服务，另一方面也要注意不能把政府必须承担的社会服务职能盲目市场化，更不能放弃政府的社会服务责任。

五、服务依托事业单位

公共品总体以政府提供为主，但又要有所区分，核心公共品，政府主体主导；非核心公共品，市场和社会的占比可再提高一些。市场和社会等多方参与的多元公共服务供给模式会引起竞争，对政府和事业单位造成压力，提高公共品生产的质量和效率，但要界定市场和社会参与的范围和程度。20世纪80年代末开始，一股过于倾向和迷信市场经济、效率因素作用的思想非常时兴，妨碍了对政府功能与职责的深入思考。公共服务体系的建设与维持的主要责任始终由政府来承担，政府是主渠道，计划经济年代由事业单位提供，这是我们的优势，现在如教育医疗等，仍然应由政府的延伸体事业单位来提供，对此，上海市政府是非常明确的，市场和社会只是起到补充的作用。

20世纪90年代中后期以来，随着社会结构的转型和人民群众对公共服务需求的日益增长，政府职能转变再次成为学术界的热点问题。包括两个议题：一是重新界定政府的公共职能，强化教育、卫生等社会性公共服务的供给；二是“政事分开”，即打破公共服务事业由政府和事业单位垄断的格局，如果事业单位都改制成社会组织或企业了，政府承担大头就落实不了。

提高公共物品和服务供给的数量、质量和效率，并推进经济社会全面协调可持续发展。前者涉及公共服务的“提供”，后者涉及公共服务的“生产”，是一个问题的两个方面。要汲取宿迁的教训，宿迁在事业单位的医疗机构全部私有化后，造成价格居高不下，民怨沸腾，不得不重新由国家买回来。这样来回折腾，国资流失不说，还损害了政府的形象，到最后还得由“人民”政府来承担。

政府承担，具体落实到谁头上，自然应该是政府的延伸——事业单位头上，社会风险和政治风险也最小。在可预见的时间范围内，公共服务供给中，政府的主导作用和事业单位的主渠道地位都是不可替代的。其中的道理很简单，那就是中国政府职能社会化、市场化的两个基本条件尚不完全具备，即非营利组织的发育不充分，自由竞争的市场经济制度不规范，还不能有效承接政府剥离出来的公共服务职能。在这种情况下，中国政府所要做的一个基础性工作就是下大力气完善市场经济体制，培育社会组织，为下一步的行政管理体制改革和公共服务制度的完善奠定坚实的社会基础，而不是把政府理应承担的公共服务职能推向市场和社会。

公共服务的供给模式，包括供给方式和方法，不必也不可能完全由政府一家操办。政府主导、企业和社会团体等多方参与多元公共服务供给模式形成有限竞争，促进效率提高。在一些公共服务领域，政府和市场是可以有机结合的。社会供给是社会发展和成熟的重要标志，它可以充分调动社会公众的积极性，增强社会的凝聚力，在社会中建立起协调机制、互助机制、自救机制和信任机制等。这对当代中国社会发展具有重要意义，是完成现代化进程和迈向后现代化的重要基础。这一点已在汶川地震的抗震救灾过程中得到突出体现。但政府转型、事业转制、社会组织培育都有一个过程，不能急于求成。

以我国城市公交改革为例。城市巴士交通服务进行企业化改造，引入民营资本，实际上走了弯路。2007年12月，青岛市政府宣布：公交集团的市场化运作将宣告结束，青岛市60余条公交线路、近2000辆公交车将回归国有；2008年4月，在5年内发生了多次公交司机集体停运之后，湖北十堰市政府宣布强制收回公交特许经营权；2009年，重庆市政府要求民营客车退出客运市场，这标志着经过近三年的过渡，重庆公交开始了国营化的历史，公私兼营的公交混业时代结束了。而在此之前，湖北黄冈、湖南长沙、江苏南京等地公交民营化也都经历了巨大挫折，民营资本被清退，回归国有经营。在市场不成熟，社会组织未成长时，卸下提供公共服务的担子，风险是极大的。

六、培育、引导、监管社会组织

我国现行的社会组织登记管理体制是一种以限制和控制为主要取向的双重管理体制。对获准登记的民间组织由业务主管单位和登记管理机关从其内外部进行严格的双重管理制度，实际上是一种规避社会组织可能产生的政治风险的“双保险”机制。制度设计者试图通过“双保险”机制限制和控制各类社会组织的发展。十六届四中全会以来，我党逐步认识到社会组织所具有的提供服务、反映诉求、规范行为等积极作用，强调要发挥社会组织在社会管理和公共服务方面的协同作用，并为此提出了“培育发展和监督管理并重”的组织管理新方略。这种以限制和控制为主要取向的双重管理体制显然已经无法适应新方略的要求，对社会组织登记管理体制进行改革已经提上日程。

作为公共服务的供给者的社会组织，应该是组织和运行良好、业务能力强、深受公众信赖、充满活力的社会组织。对处于发展初期的社会组织来讲，要达到上述目标，离不开政府的培育、引导和监管。政府推动社会组织的发展，不仅体现在法律法规的制定、一定的资金支持、建立条件和税收等方面的优惠，还需要加强管理力度。现在，部分社会组织能力不强，或者其行为偏离了公共服务的轨迹，与政府监管不力不无关系。比如，2006年3月发生的“牙防组”事件，所谓全国“牙防组”在不具备认证资格的条件下开展认证工作，并接受认证对象的钱款，完全违背了其保障公众口腔健康的公益目标。究其原因，政府相关法律规范不健全、缺乏具体的日常监管措施和独立的社会监管体制等，导致其常常容易规避监管，背离公共利益目标。

在香港，承接服务的社会组织每三个月要向社会福利署报告一次招标项目的进展情况，社会福利署还会每年审计政府项目的资金使用情况。同时，虽然政府无权干涉非营利组织向私人提供的收费服务，但并不意味着政府会听任其收费行为，一旦涉及收费项目，税务部门会介入审计，对纳税情况进行监控。相形之下，内地政府向社会组织购买公共服务的评价和监督体系的建设确实任重道远。

当前人们极为关注的一个问题，就是幸福感的问题。建设服务型政府就是要提升人民群众的幸福感。2004年4月胡锦涛主席在美国耶鲁大学演讲中提到了“六个关注”，即关注人的价值、权益和自由，关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数，首次把关注人的幸福指数作为坚持“以人为本”的“六个关注”之一。2008年开始，中国逐渐推出幸福指数、人的全面发展指数、地区创新指数以及社会和谐指数等新的统计内容，用以适应各方面对我们国家经济社会协调发展、人的全面发展的需求。

幸福不幸福，政府公共服务体系是关键。比如医药卫生方面，全国人民都挤到大城市、大医院看病，当然不幸福。幸福不幸福，就要看政府能不能为人民提供更多的服务，为人民多做实事、好事，为人民造福，这是政府应负的责任。人均GDP仅为700多美元的不丹，“幸福指数”却傲视寰宇。不丹国民很有幸福感，这种感受除了来自人们对生活的满足，尤其是国王旺楚克登基以来，勤政爱民，经常亲自驾车到全国考察民情。他推行“全民幸福计划”，主张政府为人民做实事，向全体国民提供义务教育和免费医疗和住房供给制，提供更多的服务。如今不丹不仅在人均GDP方面领先南亚诸国，而且国民的幸福感更令其他国家难以望其项背。这就为我们建设服务型政府及和谐社会提供了一个可资借鉴的案例。

（作者单位：上海商学院、同济大学）

（责任编辑 张 敏）