地理信息在政府决策中的应用及其发展趋势

陈甲全，袁 超，金贤锋

（重庆市地理信息中心，重庆 401121）

地理信息在政府决策中的应用及其发展趋势

陈甲全，袁 超，金贤锋

（重庆市地理信息中心，重庆 401121）

政府决策需要地理信息支持，地理信息能有效辅助政府决策，这种需求和应用的有效契合，促进了地理信息在政府决策的广泛和深入应用。在剖析政府决策应用地理信息现状的基础上，结合政府决策的需求前景和地理信息技术前景，提出地理信息更好服务政府决策的对策与建议。

地理信息；政府决策；发展趋势；对策建议

地理信息是与地理空间分布有关的信息，是有关地理实体的性质、特征和运动状态等表征知识的总和。地理信息作为一门学科，包括地理空间信息的获取、处理、分析、应用等理论和技术的完整体系。地理信息无处不在，并以不同的方式深刻影响着不同时期的经济社会发展。政府决策作为政府业务的主要工作之一，是一项基于信息分析与研判的过程。一般来说，政府决策的科学性取决于信息的占有量和准确性[1]。证据表明，政府决策所需要的信息，80%都与地理空间位置有关。从这个意义上来说，掌握了地理信息，政府决策就成功了一大半。正因为如此，地理信息自产生之日，就被政府广泛采用，为政府提供了有效的决策支持。本文在深入剖析政府决策应用地理信息的基础上，结合应用和需求的发展趋势，提出地理信息更好服务政府决策的策略与建议。

1 地理信息在政府决策的应用现状

政府决策是一个典型的程序化活动，遵循过程管理的特征[2]。简单进行概括，政府决策包括3个步骤：首先是确定政府决策目标，其次是决策方案制定和优选，最后是决策的执行和监督。目前，地理信息已被广泛应用于政府决策的各个步骤，并发挥重要作用。

1.1 辅助政府确定决策目标

1）提供政府决策的信息基础，改善政府决策的有限理性。决策目标是基于内外环境条件分析得出的结果。一般而言，决策目标受信息占有量和真实性的影响，进而影响决策目标是否抓住要害和政府决策质量的高低。城市政府面临着较私人部门更为复杂的外部环境，必须更加注重决策信息的质量[3]。决策信息质量的高低主要取决于决策信息的真实性和来源的广泛性。地理信息来源于3S技术的现场采集，并且整合了各行业、多部门的信息资源，为政府决策信息质量的提高提供了有力的保障。特别地，基于RS、GIS、GPS的地理信息的实时采集和现场传输，消除了信息与决策层之间的人为阻滞和时空限制，有效避免信息传递失真以及由于信息迟缓和信息失真所引起的决策滞后和决策失误。同时，由于地理信息提供的决策信息的科学性、完备性和实时性，有效地解决政府决策的有限理性。

2）辅助政府决策目标的选择。信息资源的时效性和真实性是政府决策中体现政府决策价值和效果的重要因素。信息强调时间价值，信息的时效性决定着政府决策的主动权。信息的准确性或真实性更是政府决策的关键，体现了政府决策中的价值，决定了决策者能否做出正确决策[4]。因此，在政府决策时，必须对信息的时间性、内容性及背景等方面进行严格审核，防止各种伪劣数据信息的干扰。地理信息以数据的现势性和数据的完整性著称，使得决策者能够快速地获取所需的相关信息，为政府决策目标的制定提供依据。同时，地理信息高度整合了信息资源，结合地理信息技术，可以实现更加完善的科学预测方法，使得政府决策目标定位更加准确，也使得决策信息的相关性更易于显现，避免决策制定和执行中人为因素的干扰，强化了政府决策的预见性。

1.2 支持政府决策方案制定和优选

1）提升政府决策备选方案的质量。地理信息高度整合了部门间的信息资源，并将其进行了统一化处理和空间化处理，优化了信息资源的质量，有助于决策者拟制决策方案。同时，在地理信息分建共享、共建共享的推动下，地理信息突破了时间和地理的限制，使得政府信息得以高效、快速地发布和反馈，为决策者制定方针、政策提供参考，并促进了政府信息的公开和决策的透明化，遏制了决策的随意性和无效性。在政府决策流程上，由于地理信息的支持，决策者扩大了信息来源，面对的不再是单一的数据类型，而是系统全面的信息基础，避免了单一决策的简单叠加，有效规范了政府决策的流程[5]。

2）辅助政府决策方案的筛选。不确定性是客观存在的，特别是在当前快速城市化的进程，到处都存在和面临着不确定性决策的影响。在政府决策过程中，不确定性增加了决策的困难。这种不确定性是由人文因素、技术因素、群体因素、心理因素综合起作用的结果。地理信息整合了多部门的信息资源，并且经过了统一化处理和空间化处理，揭示了空间实体的分布规律，在地理信息技术的支持下，可以发掘地理实体的发展路径和可能途径，预测出未来的发展趋势。从这个方面来看，地理信息能够尽量避免决策的不确定性。同时，地理信息整合了多部门的信息资源，使得各利益主体能够较为客观的评价自身的利益，不再单纯的站在自身的立场上，较易实现决策方案的统一化，加速决策的出台。

1.3 服务政府决策执行和监督

1）保障政府决策的有效执行。政策执行回馈和追踪决策是保障政府决策有效执行的重要途径。地理信息将经济、社会、环境等实体要素综合反映在地理空间上，展示地理空间的客观存在和实时变化，为政府决策采取行动使客观事物按照预先设想的期望发展提供了基础依据。政府决策执行信息就是关于政府决策执行情况的动态反映。通过地理信息与技术，特别是基于遥感的实时监测和基于3S技术的移动终端技术，能够帮助行政主管部门及时发现问题、分析问题、解决问题，防患于未然，避免不必要的损失[6]。这显然比事故发生后再去追究责、组织善后更有意义，体现了“积极行政”这一现代行政精神。

2）对政府决策执行的有效监督。现代政府决策具有较强的复杂性，加之决策者的有限理性和城市的快速变化，必须对决策方案执行情况进行经常性的考察、监督、测定、评估和核实，以使决策方案按照计划进行执行，并适应社会发展现实情况进行决策调整。地理信息整合了多部门的信息资源，建立了信息共享平台，简化了监督信息反馈的传输渠道，使得监督者和决策层沟通更为便捷，提高政府的反应力和社会回应力。同时，借助于地理信息技术，可以动态、及时地获取城市空间变化信息，为调整政府决策适应社会发展需求提供了实时的信息基础。另外，地理信息将多部门的数据资源进行了统一化处理和空间化处理，可以动态的反映政府决策执行情况在空间上的变化，可以实时监督政府决策的执行情况。完备、详实的信息资源是政府决策的坚实基础，而地理信息具有典型的时效性，恰好满足政府决策的信息要求。

2 地理信息服务政府决策的发展前景

2.1 需求前景

1）快速城市化要求地理信息支持。当前，我国正处于快速城市化进程。统计表明，截止至2009年，我国城镇化率已经达到46.6%，以这个速度测算，未来5年，我国城镇化率将达到 50%，城镇人口首次超过农村人口。快速城市化进程中，城市范围不断扩展，城市要素不断更新，城市空间不断重构，城市空间地理信息变更较为频繁。在这种背景下，传统的政府决策信息获取与处理方式难以适应政府决策对信息现势性的要求。同时，快速城市化进程也是社会矛盾凸显期，各种经济、社会、环境问题不断涌现。政府决策如果不当，极易引发矛盾冲突，影响经济社会的和谐稳定发展。为此，快速城市化进程中，政府决策必须统筹兼顾、综合考虑，避免不必要的失误和尽量降低决策的不确定性。在这种背景下，政府决策要求愈加精准化，而空间地理信息变更的频繁性，对政府决策提出了新的挑战。地理信息获取信息的实时性和强大的空间处理优势，正好满足快速城市化进程背景下政府决策的需求。可以预见，在城市化进程不断加快的背景下，地理信息在政府决策的应用将会越来越广泛和深入。

2）服务型政府和精准化管理要求地理信息支持。随着市场经济的不断深入，特别是在经济全球化和区域一体化的推动下，政府职能逐渐从审批转向服务。完善市场经济，推动政府职能转变，建立服务型政府成为我国经济体制改革的必然趋势。在服务型政府建设中，政府角色从管理者向服务者转变，以高效率提供公共服务为职责。在这个过程中，政府决策也要从传统的行政计划转为科学决策，也就要求更可靠、更完备、更科学的信息基础和细致的分析比较。地理信息快捷实时的信息获取和强大的空间分析能力，恰好满足服务型政府建设对决策信息处理的需求。另外，在快速城市化的背景下，地理信息更新日新月异，这就使得空间地理信息异常复杂化。加之市场经济体制的不断完善和国民经济社会的持续发展，居民对权利的诉求愈发强烈，政府决策不再是单纯的以政府为唯一主体，政府、企业、市民、非政府组织等多主体共同参与决策。这种背景下，政府决策影响就更为深远，必须保证决策的精细化和准确化。在政府决策精细化的要求下，从收集基础资料到方案执行反馈与修改的每一步骤，都必须保证其科学性。地理信息以其强大的地理信息获取、分析、处理、比较、反馈等功能，能够渗透到决策的每一步骤，并且通过数据共享和共同决策的方式，实现决策方案的公开化和透明化，保证了政府决策的精准化[7]。由此可见，在服务型政府和精准化管理发展趋势下，政府决策对地理信息有强大的需求潜力，在这种潜力的推动下，将会大力促进地理信息在政府决策中的应用。

2.2 发展前景

1）地理信息将渗透到政府决策的每一步。当前，地理信息在政府决策中的作用仍处于提供决策的背景信息阶段，还远没有深入到决策分析和决策支持。随着政府决策公共服务的需求不断增强和决策的精细化需求，政府决策管理开始趋向于过程管理，要求每一步有据可查，并实现决策的循环与继承。地理信息恰好能满足政府决策每一步骤的信息支撑和决策支持。首先，地理信息能提供完备科学的信息基础，为决策者选择决策目标提供了信息基础，特别是基于3S技术的地理信息提供了现势性较强和继承性较强的数据信息，提高了政府决策的有限理性；其次，地理信息自身具有较强的空间分析和数据处理能力，为政府决策制定决策方案提供了分析工具和支持手段，特别是地理信息的模拟功能，为政府优选决策方案提供了强大的技术支持；再次，地理信息的实时监测和督察功能，能够为决策执行提供及时的信息反馈，辅以空间分析和对比模拟，实现对决策方案的修正和完善。由此可见，地理信息能够支持决策的每一个步骤，渗透到决策的微观领域。在政府决策精准化发展趋势下，可以预见，地理信息必然应用到政府决策的每一微观领域，实现地理信息在政府决策的深度应用。

2）地理信息自身大发展将进一步促进其在政府决策的应用。地理信息自发展以来，各种地理信息软件和平台建设方兴未艾，形势喜人，加快地理信息支持政府决策的研究和应用是大势所趋。一直以来，我国地理信息坚持“项目带动、需求促进”式发展，强化理论创新和技术研发的同时，积极渗透政府部门和行业，服务经济社会发展。当前，地理信息已经面向部门和行业的建设标准，基本完成基础地理空间数据的加工和整合；基本实现了GIS技术和OA、M IS、Web信息发布和信息安全技术在技术、数据和业务3个方面的集成；基本完成面向政府政务的地理信息服务试点工程的建设，探索建立了地理信息在电子政务中的服务模式、技术体系和运行机制；以政府专网和信息交换中心为支撑，建成面向政府部门的信息资源共享机制，并以公开的空间数据为基础，建成基础空间地理信息政府网站，为社会大众提供公开的基础空间信息服务。总体来看，地理信息在基础地理空间数据的保障方面、在以3S技术为代表的技术支持方面和在政务GIS的建设模式和运行机制方面都取得了重大突破。这种理论与技术上的大发展，为地理信息支持政府决策，以及地理信息进一步渗透到政府决策提供了技术支持和环境条件[8]。可以设想，随着地理信息的不断发展，政府决策应用地理信息将会进一步深入和推广。

3促进地理信息在政府决策应用的对策建议

地理信息作为一种新的信息获取、处理、分析、反馈手段，实现了辅助决策的轨迹可量化、过程可视化、空间可控化，达到了决策的精准化。在当前快速城市化和市场经济体制不断完善的背景下，政府决策影响越来越具有深远意义，也愈加需要新的技术手段来实现决策的精准化。虽然目前地理信息已经广泛应用到政府决策中，但是远未发挥其应有的巨大潜力。为此，应不断强化技术研发和健全服务机制来促进地理信息在政府决策中的应用。

3.1应用拓展方面

地理信息支持政府决策，决策业务是核心，服务是宗旨，地理信息及其技术是重要支撑，三者互相依存、互为补充、共同发展。促进地理信息在政府决策中的应用，要以应用为切入点和最终目标，紧紧围绕政府决策开展各项服务，拓展政府决策中地理信息及其技术的应用领域，包括强化空间地理信息资源建设、促进政府决策地理信息标准体系建设、研发面向政府决策的服务平台等 [9]。

3.2配套机制方面

促进地理信息在政府决策中的应用，除在技术上不断创新外，建立促进地理信息在政府决策应用的保障体系十分重要；进一步完善地理信息资源获取和数据共享机制，建立稳定的地理信息支撑政府决策的服务机制，有利于在政策环境和组织上营建一种积极的应用氛围，对于促进地理信息在政府决策应用的深度与广度，形成稳定、持久的地理信息服务具有重要意义。

[1] 张金马.政策科学导论[M].北京:中国人民大学出版社，1992

[2] 鄢自强.中国政府决策的现状分析及对策探讨[D].武汉:华中师范大学，2004

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[4] 胡新丽.信息技术对我国城市政府决策的影响研究[D].武汉:华中科技大学，2006

[5] 刘纪平，王亮，雷兵，等.面向政府管理与决策的第四代地理信息系统软件平台自主研发[C].中国测绘学会九届二次全体理事会议暨2006年学术年会论文集，2006

[6] 刘纪平，赵荣，张清浦，等.面向政府决策的“西部大开发”地理信息系统建设与应用[C].中国地理信息系统协会2001年年会论文集，2001

[7] 曹瑜，胡光道.地理信息系统在国内外应用现状[J].计算机与现代化，1999，61(3):1-5

[8] 常燕卿.电子政务中地理信息服务现状及未来发展[J].测绘科学，2006，31(2):57-62

[9] 石丽红，李静华，张清浦，等.电子政务空间辅助决策系统应用开发与实践[C].2004年电子政务与地理信息系统应用研讨会论文集，2004

Application and Prospect of Geomatics in Government Decisionmaking

byCHEN Jiaquan

Government decision-making need geomatics support.Geomatics could assist government decision-making.As the effective demand and application,the government decision-making applied geomatics widely and deeply.The paper analyzed the application of geomaics in government decision-making，combined the prospect of demand and application,corresponding countermeasures and suggesions were put forward to better serve the government decision-making or geomatics.

geomatics,government decision-making, prospect, countermeasures and suggestions

2011-04-13

项目来源：重庆市科委科技项目（CSTC，2009CB2015）。

P208

B

1672-4623(2011)03-0099-03

陈甲全，硕士，助理工程师，主要研究领域为城市与区域规划、城市信息化。