国企重组应慎用行政划拨方式

曾珊

中共中央“十二五”规划建议及国家“十二五”规划均明确提出，要营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受法律保护的体制环境，支持和引导非公有制经济发展，鼓励非公有制经济参与国有企业改革。行政划拨式国企重组，在一定程度上讲，是不利于实现上述目标的。

自中央及地方国资委陆续成立以来，国企重组进入高潮期。2003年国务院国资委成立时，中央企业的196户，到2010年年末，中央企业减少为121户。各地方国企户数也有了大幅度的减少。在此次国企重组浪潮中，确有通过股权性质变化如国有变民营、股权多元化等方式实现的，但主要集中在市县国资委所属中小企业，或省属国企中国有资本较少的一级及二级以下企业。而国企户数减少的主要途径并非国退民进，而是将一户国企通过行政划拨的方式装入另一户国企(或国有资产经营公司)，由国资委直接持股变为由所辖国企持股，仅在国有经济内部实现一退一进，就好像把资产从左兜装入了右兜。这种重组方式，在一定程度上或能使国企之间快速实现行业互补、强强联合及做大做强，也能凸显出各级国资委的工作成绩，但是却存在很大的弊端。

一、国企行政划拨式重组的背景分析

自改革开放以来，中国的国企改革思路，在摸着石头过河中经历了多次调整。由最初的抓大放小，到大范围国退民进，再到遭遇国有资产流失论后的有进有退，而在经济危机中部分西方国家将一些私企国有化，则坚定了我国国企做大做强的决心与信心。

短期内使国企“做强”并非易事，但“做大”则相对容易。行政划拨式重组便是一条捷径。通过同行业国企的合并或不同行业但有一定互补性的国企整合，可使国企在短期内迅速做大，同时也在一定程度上满足了经济结构调整的需要。

除上述原因外，国企行政划拨式重组还有以下背景：

1.各级国资委成立时间较晚，人员编制较少，专业能力不足，而短期内划入大量的国企由其监管，存在“管不过来”的情况

2.一些国企身处竞争性领域，不涉及国民经济命脉及国家安全，并且规模小、竞争力弱、发展前景不好，存在“不值得管”的情况；

3.一些国企历史遗留问题较多，人员关系复杂，督促其规范发展不见效果，而推进其改制退出又困难重重，存在“不好管”甚至“管不了”的情况；

4.国企资产规模与行业排名是能否“被重组”的重要参考指标，为避免自己在下一轮重组中被“吃掉”，一些国企积极接纳被重组企业，甚至积极争取多划入国有产权；

5.国资委尽管是政府“特設机构”，但其也需要有政绩，国企改革的效果好坏短期未必明显，但国企户数的减少是显而易见的成绩。各级国资委在进行总结汇报或对外宣传时，无一不将国企户数的减少数字当成工作成果。

二、国企行政划拨式重组的弊端分析

目前，各级国资委特别是一些地方国资委都在大张旗鼓的推进国企行政划拨式重组。单纯从国企做大做强(特别是做大)来看，这种“肥水不流外人田”的重组，有其有利的一面，但从市场经济总体来看，却存在着较大弊端。即使仅站在国资监管角度，也存在诸多问题。

1.这种重组方式主要是政府行为而非市场行为，严重影响资源配置的有效性。

尽管各级国资委在推进此类重组时，除硬性“拉郎配”以外，多数强调的是“自由恋爱”，但这是在国企内部范围的自由恋爱，而非市场整体范围的自由恋爱，是“剩男”“剩女”们在国资委这个“家长”逼迫下的被动恋爱，而非心甘情愿的自主恋爱，是“企小当嫁”，而非“女大当嫁”。

将被重组的国企(简称子体企业，一般是规模较小，资金、技术不足，发展前景不好等)，一般无权决定自己能否不被重组，只有一定的权限选择被谁重组。在选择投奔对象(相对强势的国企，简称母体企业)时，本身的长远发展未必是考虑的首要因素，内部人控制在此时将发挥重要作用。因为，子体企业的内部控制人即企业负责人，要考虑与母体企业负责人的关系，以及自己在重组后企业中的地位、职务。

对母体企业而言，未动一分真金白银，平白无故的增添了资产，迅速壮大了自己的规模和实力，又在一定程度上减少了自己在下一轮重组中被划转的可能性，同时，还完成了上级交待的“政治任务”。除非子体企业困难重重，否则谁都会积极“笑纳”。

此时，寻找一个说得过去的“自由恋爱”的理由(即使牵强些)，就成了重组双方考虑的重点内容。如行业互补、强强联合、产业链延伸、提供资金及担保支持、实施资产重组、推动改革改制，甚至有利于企业稳定等因素也会成为重组理由。

而在市场条件下，重组母体企业将在慎重考虑企业发展需要、并购资金的机会成本，以及对重组的必要性、可行性及各种风险充分评估后才会做出决策；而作为被重组方的子体企业，也有不被重组的自由，即使重组，也可在超出国有企业范围的更大的选择空间中挑选“如意郎君”，有提出更有利重组条件的权利。

2.这种重组方式挤压了民营企业生存发展的空间，严重影响市场竞争的公平性。

2011年1月，国资委新任掌门人王勇在全国国有资产监督管理工作会议上表示，2011年要进一步加快公司制股份制改革，通过产权市场和证券市场，探索完善国有产权、股权流转机制，发展混合所有制经济，推进股权多元化，大力鼓励民间资本采用市场方式参与国企改革重组。这正是党和国家“十二五”规划精神的具体化。

而行政划拨式国企重组，不仅剥夺了民营企业通过并购国企实现发展壮大的机会，而且使民营企业在市场公平竞争中更加处于劣势。国企与民企相比，本身因其社会地位、人脉资源以及与政府的渊源等原因在政策优惠、资金扶持、对官员的游说能力等方面具有天生优势，一旦实行行政划拨式重组，重组后的国企与同行业民企相比，又低成本的获得了巨大的后天优势。比如：资产规模扩大，市场份额扩大，融资能力扩大，抗风险能力增强等等。同时，一些母体企业本该交给市场来完成的业务，如果子体企业能够做，则会直接把市场中等待以竞争方式参与进来的民企排除在外，这种现象在产业链上下游间重组的国企中较为常见。

国企行事方式本身就以“财大气粗”、“亏得起”著称，如土地招标中的“地王”多为国企。这样的国企，再加上行政划拨式重组这种几乎零成本的“输血”机制，将使得民企更难以与其公平竞争，只能在夹缝中找一些生存空间，拣一些残羹剩饭聊以度日。由此引发的次生效应，将会使原本因体制缺陷造成的问题更加突出，如老百姓特别是中产阶级不敢拿出自己的闲置资金进行投资，以及百万国考大军不愿去创业而去争抢公务员身份等。最终将导致国家以扩大内需为主的经济发展方式转型更加困难。

3.这种重组方式将导致国企拔苗助长式“做大”，但不利于国企持久性“做强”。

与市场条件下企业做大做强的内生机理不同，行政划拨式的重组方式能使母体企业迅速做大而未必做强。作为重组母体企业，不用经历市场激烈的搏杀，不用支付兼并成本，不用承

担失败的风险，在短期内即可迅速壮大规模。在这个过程中，没有人才的历练，没有成败的揪心，没有兼并制度的完善，也没有市场竞争经验的积累，只有外表光鲜的结果。所以，从这个角度看，这种重组方式不会使母体企业产生持久做大做强的内生动力。

在行政划拨式重组方式下，母体企业要想做强，就必须对子体企业进行资源整合，如人才、资金、技术、市场、产业链等。其中，物的因素还好操作，而人的因素将是个难题。积习难改的干部管理体制，众口难调的职工安置，稍有不慎就会影响企业的稳定大局，而企业稳定是国企领导人的头等大事，甚至是对“乌纱帽”一票否决的关键因素。同时，重组双方企业文化的融合，子体企业员工由于正常工作状态被母体企业重组打破而产生的敌视态度，以及对母体企业是通过“特权”接收子体企业而非靠“真本事”兼并的不服气，都会影响母体企业的整合效果。

因此，这种方式重组之后，母体企业领导人的顾忌要远大于如果重组母体企业是民企的负责人。这时，母体企业在短期内迅速做大的快感，将被想要做强时遇到的重重困难而一盆凉水又迅速浇灭，子体企业也将成为弃之可惜的鸡肋。

这些情况在地方国企重组中尤为突出。部分地方国资委过去曾将一些子体企业划入充当母体企业的国有资产经营公司，但多年后子体企业并未发生实质性的改革与发展，重组的结果只是实现了物理性捆绑，只是从形式上减少了一级国企户数。

所以，这种重组方式的结果往往是，母体企业负责人将耗费大量精力投入到子体企业的改造、整顿、整合中去，而减少了母体企业本身发展所需要的关注。这样，本来重组的预期效果是1＋1＞2，但实践中往往成为1＋1＜2，甚至是1＋1＜1。

4.这种重组方式往往不进行严格的资产评估，不利于国资监管与国有资本保值增值。

国资委在实施行政划拨式重组时，一般做法就是用一纸划拨文件，表明把哪个国企的股权划入另一个国企，并将子体企业的账面净资产作为划拨产权金额，中介机构据此验资，然后由母体企业办理工商登记。而如果是向民企转让国有股权，则需经过严格的财务审计与资产评估，并在产权交易市场挂牌竞价交易，二者的程序有天壤之别。

比如说，一户具有较高品牌价值(或专利技术，以及难以获取的从业资质等)的国企，如果其品牌价值没有记入其账面(无形资产)，向民企转让时都需评估后进入资产价格，而向国企转让时，则往往不进行评估，或不进行象转让给民企那样严格的评估。那么，母体企业重组之后，特别是当母体企业在重组后又对子体企业在内部进行二次整合，使子体企业没有了自身纵向可比性的参照时，国有资本保值增值基数如何计算?怎么对母体企业进行科学的业绩考核?经营管理责任如何界定?这种重组方式的绩效如何评价?

5.这种重组方式在成为普遍现象时，国资委对国有产权行政划拨的权限问题值得商榷。

国家的财政资金，一般是由计划部门列出计划，财政部门列出预算，最后报人大批准实施。国资委持有的国有股权，虽然资金形式不是货币，但应属于广义上的财政资金。其划拨计划及预算的审批也应当参照财政资金的管理制度。就是说，国有资产是全体人民的，国有资产的处置方式，比如是卖给民间资本效果好、实行股份多元化效果好，还是无偿划给另一个国有资本效果好，不能大而化之地凭感觉拍脑袋，不仅要进行充分、科学的论证，还要有严格的决策程序。

设想一下，子体企业与母体企业进行重组时，无论被赋予了多么重要、深远的意义，只要不是无偿划拨，而是按照收支两条线的原则，由母体企业象民企并购一样按照子体企业资产评估价格实际出资购买，国资委再将收到的购买资金按规定上缴财政，重组过程还会这么顺利吗?国资委还会普遍采用这种行政划拨式重组方式吗?

所以说，正是游离于收支两条线的管理制度以外，才使得這种重组方式逐渐成为普遍现象。国资委在国企的行政划拨式重组中，不能既是国有资产的计划部门，又是预算部门，还是决策部门，同时也是国有资本经营绩效的监督评价部门，集教练员、运动员、裁判员于一身。

有人会说，既然国资委管理国有产权，那它就应当有权在国资系统内部进行调配，就像一家民营企业集团有权在内部进行重组一样。是的，民营企业集团是有权在内部进行重组，但它在做出内部重组的决策之前，肯定会进行充分论证，评估将重组资产留在内部或是对外出售两种出路的优劣。另外，不要忘记，国资委是国有资产委托代理链条中的一部分，是受全体人民之托、受国家之托代为管理，并不是国有产权的最终持有人，这与民企老板直接持有企业股权是不同的。特别是这种重组方式在成为普遍现象时更应慎重。

总之，国家应尽量减少国有行政划拨式重组行为，特别是竞争性行业的国有行政划拨。对于准备重组的子体企业，应交给市场，由市场这只无形的手来进行资源配置，同时促进各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。在处置国有资产时，应在充分、科学论证的基础上进行决策，并建立、完善相应的权限管理制度与决策程序。当国有产权确需在国资系统内部变动时，应建立资产评估制度及重组绩效后评价制度，并尽量采取收支两条线的管理模式。应完善国有资本经营预算制度，将重要、大额国有产权持有人变动计划置于其中。