优秀干部难以脱颖而出的现实表现及其成因

作者简介：A寇政文(1986- ),男,甘肃徽县人，中共黑龙江省委党校党史党建教研部2009级硕士研究生,主要研究方向为执政党建设规律。

摘 要：党政领导职位的有限性与党政领导人才对领导职务需求无限性的之间构成了基本的矛盾运动。认知这一矛盾运动的关键在于明确党政领导干部资源的优化配置的重要性，着力把最优秀的领导干部放在最关键的岗位上。为此，应从党政干部资源优化配置的视角切入，对当前优秀干部难以脱颖而出的现实表现及其成因进行审视和梳理。

关键词：优秀干部；脱颖而出；现实表现；成因

中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）11-0010-05

优秀的党政干部资源是党执政的第一资源，着力促进优秀干部脱颖而出，真正把最优秀的干部放到最关键的岗位上，才能实现这一资源的优化配置。然而，要达成这一干部选任目标，首要的问题在于对当前优秀干部难以脱颖而出的现实情况有个清醒的认识，对造成这种不合理格局的生成原因有个准确的把握。本文基于党政干部资源优化配置的分析视角，尝试着对这一问题做出回答。

一、当前优秀干部难以脱颖而出的主要现实表现

经济学方法论中有一个重要的概念称作资源“稀缺性”，经济学这一概念的提出旨在启示人们思考一个重大现实问题——当资源常常稀缺的情况下，人们应该如何根据需求轻重缓急之分来决定作出何种理性选择。如果我们把干部职位看成是稀缺资源，那么，领导职位的有限性与党政领导人才对领导职务需求无限性的之间就构成了基本的矛盾运动。在这个基本矛盾运动中，如何把优秀领导干部放在关键领导岗位上，使得相对有限的领导岗位资源发挥最大的效能，成为关键问题。正是基于这样的视角，我们可以对当前优秀干部脱颖而出的现实表现进行重新审视。

1.“备而不用”现象造成优秀党政干部资源浪费

2002年7月9日颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）明确指出：“党政领导班子成员一般应当从后备干部中选拔。”［1］11按常理判断，进入后备干部队伍理应成为大多数优秀领导干部脱颖而出的“必经之路”，这也完全符合《条例》对干部选拔任用的指导精神。然而，从现实干部选任实践来看，干部“备而不用”和“用而不备”的现象同时存在。一方面，干部“备而不用”问题严重。从全国范围来看，有大量的干部通过班子换届的契机进入到了后备干部队伍，但在许多地方真正能越过“后备之槛”被放到关键岗位的却是其中的少数；另一方面，“用而不备”成为常态。在全国许多地方和部门的干部调整过程中，大多数被放到关键岗位上的领导干部都不是后备干部。对于这两类现象，一些问题研究者援引中组部部长李源潮所提出的后备干部使用应坚持的“重在培养，同样使用；优进拙退，动态管理”的原则，认为后备干部只是一种任职资格，如果后备干部队伍中确实没有成熟的优秀领导干部，那么“备而不用”和“用而不备”现象同时存在即为合理。我认为这种看法确实认识到了问题中的一个重要隐含条件，即后备只是一种可资参考的任职条件之一。但需要指出的是，这种见解本身存在严重问题，如果一些经过后备期重点培养的领导干部确被证实不具备放在关键岗位上的素质能力，那么自然可以“备而不用”；然而，如果大量经过后备期重点培养的确属优秀干部长期不能被放到关键岗位上，这种“备而不用”现象就要大受质疑。而问题恰恰在于，目前干部选任实践中存在的问题属于后者，这就说明那种强调“备而不用”和“用而不备”现象合理性的观点并没有抓住当前探讨问题的重点所在。人们常常从“蓄水池”的国家战略来定位“干部后备”的重要作用，这种认识本身显然重要，但恐怕仅仅把“干部后备”的作用锁定于此并不合理。其实，从党政领导人才资源科学配置的角度来讲，“干部后备”无疑应发挥一种针对性培养干部的“训练场”与重点甄别优秀领导干部的“竞技场”的双重作用，只有当“干部后备”发挥了这样的作用，才能说这个“蓄水池”仍然功能完备。实践中，大量存在的“备而不用”和“用而不备”兼具的现象充分说明，“干部后备”发挥不了这样的作用，这个蓄水池的功能正在逐步丧失，而这种功能丧失突出表现为许多优秀干部在长期“备而不用”的环境中，逐渐丧失了成长的动力。当然，“干部后备”的“蓄水池”功能的丧失根子在于后备干部越过“后备期”的路径阻隔，这在下面的原因分析中还将论及。总而言之，从优秀干部资源配置的视角看，长期的“备而不用”现象在造成优秀干部资源浪费的同时，其本身就是优秀干部难以脱颖而出的一个重要的现实表征。

2.“能上不能下”现象导致党政干部资源效能衰减

从道理上讲，党政领导干部职位作为稀缺性公共资源，决然应该按照“效能最大化”原则进行配置，这也是本文多处强调“把最优秀的干部放在最关键岗位上”观点的理由所在。然而，道理之“应然”与现实之“实然”往往存在着较大差距。目前，领导干部“能上不能下”的问题仍然在干部选任实践中大量存在。其一，从对关键领导岗位的竞争角逐来看，一些领导干部为了使自己尽快身居“要职”，不择手段，吃喝送请，跑官要官，严重危害党政领导干部队伍的整体形象。然而，这里需要反问的是，为什么那么多的人选择以不正当方式角逐关键领导岗位？人们尽可以将这种选择归结为权力的“诱惑”，但我以为这样的认识仍然不够透彻，道理在于：为数众多的领导干部选择以不正当方式展开竞争说明，这种方式本身成功率更大；而且也显示出一个更为重大的问题，只要在重要领导岗位的竞争结果上能够“夺魁”，往往是“英雄不问出身”。说白了，现实中很少有已经身居“要职”的领导干部因为在曾经角逐关键岗位的过程中存在不良行径而被罢黜。其二，从目前处在关键岗位的领导干部工作绩效来看，由于存在着一些干部通过不正当手段而晋升到关键岗位，一些领导干部“曾经优秀”过，但到了关键岗位则出现“干岗不适”和在工作中“不作为”等现象。这些情况导致的一个结果就是处在关键岗位的领导干部工作绩效不高的情况大量存在，使得一些地方和部门的工作绩效常常与党所要求的“勤政廉政”相去甚远。目前，对领导干部“无为问责”机制没有真正得以建立，现实的情况往往是身居要职的领导干部只要不严重违反党纪国法，只要不出现重大责任事故，即使是“太平官”往往也太平无事。其三，从过去一些被从关键岗位上调整下来的领导干部的去向来看，因重大责任事故的行政问责而被调整的领导干部（“一把手”居多），往往是平级调动、异地交流，基本上是“避开风头”后官复原职；因个人严重不良作风（多引起社会较大范围关注）而被调整的领导干部，往往是罢免现任要职，进而担任“虚职”，但其职级未有任何变化；因严重违反党纪国法领导干部，才被清除出党接受国法惩处。从这里我们不难发现，对关键岗位上领导干部的问责和调整，根本不符合政治学所言“权责对等”理念，实际上对关键岗位的领导干部问责的内容被框定在一个最小的程度。优秀干部要脱颖而出须具备两大先决条件：可供竞争的职位；公正的博弈规则。然而，以上干部“能上不能下”的现状却从竞争扭曲化和职位被“占有”两方面凸显了党政优秀干部难以脱颖而出的现实表征。

3.“竞争择优”的践行悖论折射脱颖而出阻力重重

作为在社会主义市场经济条件下的执政的唯一政党，领导社会主义市场经济良性运行是其首要的执政目标。然而，政党毕竟是政治组织，它要实现好这一执政目标并不是要把自身作为市场的“主宰”，而更重要的是致力于发挥好自身政治作用，把政党对社会主义市场经济的领导作用体现在以下两个方面：一方面，政党自身充分遵循市场经济的内在运行逻辑；另一方面，政党要努力搞好政治制度环境、人文社会环境与市场经济运行的配套协调，因为市场经济要发展，没有与之相偕行的政治条件和社会条件显然不行。社会主义市场经济优化配置资源的最有效形式在于，通过合理有序的“竞争择优”来更好的满足人们的全方位多层次需求。执政党的自身建设作为政治体制改革的重要组成部分，应该遵循“竞争择优”的运行原则，优秀干部脱颖而出在本质上就是“竞争择优”的必然要求。然而，逻辑上的论断常常仅表明一种历史发展趋向。从当前优秀干部难以脱颖而出现象观察，“竞争择优”陷入践行“悖论”，遭受到来自多方的严重阻力，主要表现在一些领导干部强调，干部选任应该按照政治自身的运行法则，决然不能把市场逻辑引入政治逻辑，搞干部选人机制的“市场化”；我国干部选拔工作有自己特殊的传统和国情，以“竞争”为主导难免会丢了传统；“竞争择优”固然是好，但在现实中根本无法推开，多是些理论工作者的“空想”。上述论断，无疑道出了现行竞争择优实践践行面临的困难，但毋庸讳言的是，发表这些断言的一些领导干部多有自身“既得利益”的考量，说到底，打心底难以接受“竞争择优”对现存利益格局的碰撞。关于一些领导干部为何惧怕竞争，道理倒也简单——权力影响使然，难以脱离权力“光环”；既得利益使然，难以跳出既有分配格局。这些从实践层面造成“竞争择优”践行悖论的见解，从现实层面折射出既得利益、特权思想和行为慵懒是目前制约优秀干部脱颖而出的根子所在。

二、优秀干部难以脱颖而出的成因分析

从以上概括优秀干部难以脱颖而出现实表现时约略提及的某些因素来看，优秀干部脱颖而出的深层次诱因实质上指向了组织管理、理论指导、制度安排和政治生态等不同向度。鉴于此，有必要就此切入对优秀干部难以脱颖而出的成因加以分析。

1.传统“官本位”政治文化中的封闭组织管理

众所周知，中国是一个深深打上“官本位”政治文化烙印的国度，这在根本上是长达两千多年封建统治历史渊源所留下的“痼疾”。由于“官本位”文化从纵深影响着中国社会运行的事实已成共识，因而探讨“官本位”文化本身已少能谈出新意。但是，这一视角确能从更深层次反映出政治现象本身的内在运作机理。

若从组织管理视角来看，干部选任工作事实上是具有党政领导干部管理权限的组织人事部门根据自身具体权限所开展的组织管理活动。就干部管理的组织权限而言，改革开放以来，我国干部管理体制的确立有两个标志性事件：1984年，党中央按照“管少、管好、管活”的原则，将干部管理权限由“下管两级”调整为“下管一级”；党的十三大强调应分别从机关、企业和事业单位实际出发，建立党政干部分类管理的国家公务员制度。［2］这两大标志性事件无疑奠定了我国党政干部选任组织管理的体制性格局。

然而，由于受到“官本位”政治文化的深刻影响，这一干部选任的组织管理格局出现了一些亟待解决的问题：从管理部门之间的互动来看，党政机关、事业单位和国有企业的组织人事部门之间协调对接不够，一定程度上阻塞了优秀干部在三者之间的合理流动；从干部选任组织人事部门的内部管理来看，从本系统、本部门内部选调领导干部到关键岗位者居多，按照干部资历和学历选拔干部到关键岗位者居多，凭借组织管理部门“一把手”意愿选任领导干部者居多。这种干部选任的组织管理格局可以称其为“‘官本位政治文化中的‘封闭组织管理”。为什么这么界定？有以下基本缘由：其一，“官本位”的实质在于“权力本位”，“权力本位”反映在组织管理上，即突出表现为干部选任的组织管理者之间的权力分布呈现出严重的“一把手”现象。“一把手”在干部选任工作上具有独一无二的“话语权”，而由于监督失之于软往往造成“一把手”主导格局中的“任人唯亲”；其二，“官本位”的根本特征是“本位主义”，“本位主义”影响下的干部选任基本上局限在本系统、本部门、本行业。这极大地妨碍选人视野的开阔，降低了选任干部的公信力；其三，“官本位”的主要表现是“形式主义”，“形式主义”在干部选任中集中表现为，选任标准被降低、竞争择优被虚化，把干部选任搞成了高高在上、不计成本、不讲效益的形式化干部选拔。而这些无疑使得“官本位”文化影响中的干部选任组织管理最终走向“封闭化”。

2.现实“潜规则”政治生态中的畸形成长激励

如果通过政治合法性意义上脱颖而出的优秀干部选拔制度路径受阻，那么，许多干部就会本能的另辟“蹊径”——从现实情况来看，许多干部往往在非正式制度之外寻求出路。目前，对于优秀干部脱颖而出的原因分析多集中于制度路径不畅的问题上，这无疑是抓住了问题的要害。然而，此种认识仅作为问题分析的原因罗列尚可，但若要真正着手解决问题，此种结论则缺乏洞察力，难以清晰界定问题的内在关联。

选拔优秀干部在现实政治生活中更多的是强调干部自身所具有的能力，而能力本身又难有价值判断可言。问题的核心在于，现实的政治生态提供给了干部一种怎样的展现自己能力的政治激励？从实践来看，一方面，由于我国干部晋升采取了“逐级淘汰的政治竞标赛模式”［3］，其竞争的激烈程度可想而知；另一方面，毋庸讳言的是，在一些地方和部门存在着较为严重的“跑官要官”和“买官卖官”的不正当竞争，而且确有一些领导干部在这样的竞争中得到晋升。从一定意义上而言，以非制度化“路径”“脱颖而出”的干部本身确实具有“竞争能力”，而且这些干部中许多原本都是“德才兼备”的干部，但问题是当这些干部以“不正当方式”得到重用之后，我们很难想象他们还能清白做官、干净做事、尽心为民。

在这里，借用吴思先生提出的“潜规则”一词来对目前优秀干部难以脱颖而出的政治生态原因加以概括：一些优秀干部脱颖而出本应该通过合法的制度路径，然而由于一些地方、一些部门存在着“潜规则”盛行的现象，正常的优秀干部晋升路径被阻塞，而任人唯亲、任人唯财的“潜规则”路径被“打通”，甚至公然的把正式制度路径演化为走过场的选任程序，这种“潜规则”政治生态只能提供给领导干部成长晋升的畸形激励，而这种畸形激励本身又会把许许多多原本优秀的领导干部引向“歧途”，从“优秀”到“贪腐”。简言之，现实中一定程度存在着的“潜规则”政治生态所提供的政治激励，是当前优秀干部难以脱颖而出的关键诱因。

3.长期“研用分离”模式下的隐性理论滞后

促进优秀干部脱颖而出，离不开科学理论的指导，而现实却是理论指导缺乏。这主要表现在两个方面：一方面，不能把创新性促进优秀干部脱颖而出的经验“制度化”；另一方面，不能正视关于优秀干部脱颖而出的理论研究，不愿意真正把理论研究的成果与党政干部选任实践有机结合。

具体而言，“研用分离”模式所导致的优秀干部难以脱颖而出的成因表现为：一是干部选任实践中长期对“党管干部”原则认识偏误。理论界的基本共识是，“党管干部”决然不是执政党事无巨细的管到具体人头，而是执政党应该通过制定科学的干部选任路线、方针和政策来选任优秀干部。但从干部选任实践来看，一些组织部门往往把“党管干部”与组织部门直接确定关键岗位干部人选划上等号，而这种做法本身显然是不尊重理论和干部选任规律的表现。二是在干部选任工作中将组织意图与民众意愿相对立。从理论上讲，作为来自民众、为了民众的执政党，其组织意图与民众意愿存在着根本的一致性，但是，一些组织人事部门往往陷入“唯组织意图”而忽略民众意愿的“怪圈”，常常以为“民众满意的干部并不符合组织要求”，这显然从根本上有违党的“执政为民”的根本宗旨，是不善于把理论与实践结合起来思考问题的表现。三是干部选任实践中存在一定程度的“唯经验主义”倾向。一些长期从事组织人事工作的领导干部，认为“优秀的领导干部必须经过长期的实践锻炼，没有丰富工作经验和资历的领导干部不应该也不能被放到关键岗位上”，这种以“工作经验”为标尺的“资历论”，实际上也是不注重和不善于从理论层面思考问题的表现，他们忘记了“完成急难险重任务、关键时刻表现和对待个人名利”等亦是判断优秀干部的根本标准。总之，组织人事部门作为干部选任工作的关键部门，由于在一定范围内存在忽视理论指导的倾向而使现有干部理论难以具有实践“试验”的机会。这种“隐性”理论滞后，当然也是当前优秀干部难以脱颖而出的重要原因之一。

4.传统的“制度观”指导下的单项制度设计

目前到底已经推出了哪些能够促进优秀干部脱颖而出的制度？这些制度本身到底在哪些方面存在不足？目前的干部选任是在中国传统的“制度观”指导下进行的，因而要回答这两个重大问题，我们需要首先对传统的“制度观”本身加以反思。中国传统的“制度观”常常把制度仅仅理解成为约束人们行为而订立的规定，由于这种“制度观”的使然，当干部选任工作出现腐败行为时，人们往往立即想到应该针对特定问题出台相应的规定；而当规定出台后仍然存在干部选任的腐败行为时，人们就自然以为“制度不是包治百病”的良方，认为制度在中国情理社会中根本行不通，出现“制度无用论”的判断，不再从制度层面反思问题，而更多的把注意力集中在执行层面。事实上，传统“制度观”指导下的制度设计本身实质上就是一种“就事论事”式的单项制度设计。

概括目前为促进优秀干部脱颖而出而推出的制度，其内容主要是：其一，推出了“破格”机制，《条例》中强调指出，“特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔”［1］11。“破格提拔”的制度规定是现实干部选任实践中利于促进优秀干部脱颖而出的机制之一；其二，在传统选拔机制之外着力推出了考任机制、选任机制和聘任机制。考任机制基本确立了“逢进必考”的考任格局，选任机制将使得民众在优秀干部选任中的“话语权”得到尊重，聘任机制正在着力破解“铁饭碗”模式下的“大锅饭”绩效衰减问题；其三，推出了优秀干部选任的监督机制。2010年以来，中组部先后颁布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作责任制检查办法（试行）》等一系列保障干部选任工作公平公正的监督办法，对于提高优秀干部选任的公信度确实起到了积极的推动作用。

然而，在肯定目前这些机制创新成绩的同时，我们又不得不说这些机制本身仍然存在不足之处。第一，“破格”机制缺乏与之相适应的配套运行机制。“破格”选拔作为灵活性较强的优秀干部选任方式，理应发挥完善现有干部选人机制的作用，但由于《条例》中所言“破格选拔的程序另行规定”［1］11，实际上并无相应规定，而一些地区尽管出台了破格选拔的相关办法，但也显然都是些原则性标准，根本上不能符合制度本身应该具有的“自运行”特征，因而无操作性可言。于是，破格规定往往在实践中不是促进优秀干部脱颖而出，而成为了阻碍优秀干部脱颖而出的“人治”之“论据”；第二，考任制、选任制和聘任制并没有在全国范围内完全推开，重要原因即在于这些机制本身的具体适用性以及这些机制之间的内在关联问题不完全清楚。这自然导致创新机制效用大大降低；第三，监督机制的功能多集中在事后责任追究方面，而且由于监督的权利和义务的规定不具体，因而靠谁监督？监督什么？如何监督？这些问题没有得以清晰展现。这些制度设计的不足，事实上就是优秀干部难以脱颖而出的深层次原因。

参考文献：

［1］中共中央组织部.党政领导干部选拔任用工作条例［G］.北京：党建读物出版社，2002.

［2］怎样实施深化干部人事制度改革规划纲要［M］.北京：中共中央党校出版社，2011：2.

［3］周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理［M］.上海：格致出版社，2008:89.

责任编辑：张功杭