西欧主流政党推进党内决策机制创新的主要做法

■ 郭小沙／文

西欧主流政党推进党内决策机制创新的主要做法

■ 郭小沙／文

伴随经济全球化、政治多元化、社会多样化趋势的深入发展，欧洲面临前所未有的社会变革，西欧主流政党在政治理念、组织结构、决策程序等各方面进行全方位的调整与创新。

西欧主流政党决策机制创新的背景

第一，社会变革是西欧主流政党冷战后面临的重大挑战。

社会结构“裂变”并形成诉求各异的社会阶层。首先，传统工人队伍迅速减弱，中产阶层不断壮大，原社会阶层变化重组并形成新的、多样的社会阶层。其次，国民信仰及政治取向呈多元发展，不受政党传统价值观的束缚，党的基础党员、固定选民迅速减少，党员人数迅速下降。再次，社会老龄化、失业率高位徘徊，移民大量涌入，使社会成分更加复杂化。当今时代，选民已不大重视党的基本价值，而更加注重各党竞选纲领中的具体政策方针。同时，“左”、“右”政党的政策主张由过去的态度分明转变为模糊与趋同，意图争夺广大的“中产阶层”。

信任危机降低了政党的号召力。冷战结束以来，西欧社会依然处于超强权力的控制之下，西欧国家及国家集团仍然利用国民在冷战时期因害怕战争而服从国家和国家集团意志的心理，放纵新自由主义的无限泛滥，加速欧盟与北约的东扩。随着欧洲大规模冲突的危险不再存在，新自由主义泛滥及金融危机引发一系列经济社会危机，西欧民众对超强权力、国家及政党政治，产生巨大的不信任感。政党的“民主缺失”降低其对选民的号召力。信任危机同样在党内存在。尽管宪法、党章党规对政党的决策机制及程序有着各种各样的约束，但西欧主流政党的多数决策更多是“自上而下”进行的，缺乏民主的决策过程。一些政党的党员仅是党费的交纳者，无法参与党的决策过程。一些政党组织结构老化，民主建设不正常，很多党员感到对党无用，退党数激增。

民间组织迅速发展并争夺政党的后备力量。近二十年来，西欧社会的民间组织迅速发展，重要原因是：公民的利益和兴趣分化，政治诉求多元；公民不愿参加政党，因个人难以发挥作用，且利益难有保障，而社团活动可能会立竿见影，短期内见效。目前，西欧青年人参与民间组织的人数要远大于参加政党的人数。例如德国结社法规定，只要有七个人就可以登记一个协会。目前德国登记的各类民间组织、机构有60多万个，基金会1.5万个，平均每一万个德国人中就有700个社团组织，德国60%的国民都是各民间组织成员。与之形成鲜明对照的是，德国各党的总人数已由过去占其总人口的5%降到目前的2%。公民强烈的政治参与意识对政党决策的代表性、政党的民主决策、决策方式与程序都提出新的要求。

现代媒体给政党带来严重的冲击。现代媒体的发展、信息传播的加快，对政党的决策机制提出挑战，要求政党迅速决策，公开表态。西方现代媒体的作用是双重的，既可以宣传党的政策方针，也可以是党的“夺命绳”。政治与媒体的运作不同，政治是要经过讨论、参与并共决的一种过程，而媒体注重结果和人物，追求快速、轰动的效果，往往要求党的领导人即时对某项事务发表意见，而不给其思考和征求党内意见的时间，否则就会在公众面前表现出这个党的犹豫与懦弱，这打乱了党在重大决策问题上的民主决策程序。

第二，传统大党逐渐变成“精英党”、“功能党”、“官僚党”，决策失误给党带来重大损失。

西欧主流政党近二十年的发展过程中，出现权力过于集中、领导人专权的现象。政党组织向专业化发展、权力向中央集中的趋势限制了党内民主的发展，影响了党的正确决策。例如，党的高层领导人多为党的主席提名，缺乏党的基层组织与党员的支持。党的主要领导人以辞职“要挟”党组织、党代会通过其个人坚持而遇到党内普遍反对的决议。如德国前社民党主席、总理施罗德曾两次以辞职为由“要挟”党代会通过其主张的、旨在全面削减社会福利的《2010议程》。近年来，西欧政党虽然十分注重党内民主的加强，但党的领导人的强势也在加强，党的重要人物对政治和决策的影响力越来越大。传统大党逐渐由“全民党”变成“精英党”、“功能党”和“官僚党”。

决策失误给党带来的后果是严重的。德国社民党近年来历次决策失误带来惨痛教训。2003年，施罗德违背党内多数党员的意愿、罔顾社会民众抗议，强力通过旨在全面削减社会福利的《2010议程》，造成党内严重分裂，大量党员退党并组成新的政党，在随后一系列州选中连续败选并被迫提前大选，结果是社民党由首要执政党，变成联盟党—社民党政府的参政党。参政期间，以明特费林为首的社民党又力主提出遭到党内及社会普遍反对的《67岁退休法》，进一步导致社民党的民意流失，最终造成2009年大选中社民党彻底沦为在野党。此外，法国社会党党内派系斗争严重影响了党的统一意志的形成和决策的正确，2002、2007年连续败选与党内派系争斗、没有形成合力不无关系。

西欧主流政党加大党的决策机制改革以适应社会变革

为适应21世纪政治、经济、社会的变革，西欧主流政党在党的政治理念、组织机构、决策机制等方面进行了不同形式与内容的调整与改革。党的决策机制改革正处于“集中、封闭模式”向“更民主、更开放模式”的转变过程中。

首先，强化党员与民众直接参与党的决策进程，不断改革党的议事和决策程序。强调提高党员的参政意识，落实党员直接参与重大决策的权力，增强政党决策的代表性和党员对决策的认同感。

德国社民党2009年大选惨败引起全党大讨论，基层组织和党员要求从党的建设各个方面进行改革。该党以往的决策程序往往是领导层先出台一项政策，然后要求党员理解并接受。2009年11月召开的党代会对党的衰败进行了深入分析，认为民众对社民党失去信心的原因，一是社会变革的压力迫使社民党进行经济社会改革，对民众利益影响较大，造成民众心理逆反；二是党出台的政策对民众的解释不够，缺乏相互沟通。党代会还通过决议进行全党民意调查，反馈意见显示的两个重要结果是：基层党员必须参与党的决策过程，避免精英决策;党的政策方针严重脱离党员和民众意愿，党不仅要向党员，也应向党外民众开放，使社会民众也参与党的决策过程。在2010年1月社民党通过决议，全面启动党的改革并确定12项指导原则，包括成立六个项目不同的“未来工作组”，分别由党主席、副主席、总书记领导。“未来工作组”不是决策机构，仅是意见交流的平台，邀请党内外各方人士参与讨论，结果汇总后提交党的领导层研究。社民党要求党的重大政策出台前加强多种方式的讨论，让每个党员有话语权，通过这种方式集思广益，制定既符合社会发展，又能让民众接受的政策方针。

法国人民运动联盟领导人认为，人运盟是执政党，为把握社会舆论趋势，必须就重大政策在党员和社会中展开讨论;强调党比政府更接近民众，要在民意上多做研究，引导政府决策。人运盟开展社会讨论的方式是：党的执行局就重大政策出台组织党内外的讨论，基层党员和社会选民讨论的结果将提交党的高层进行研究，然后向党的政治局建议，由政治局作出最后决策。人运盟特别强调，在西方国家体制中，执政党也不能强迫本党政府作出决定。执政党要支持本党政府，但政府的部分政策方针并不一定完全受民众的支持，遇到这种情况，人运盟一般会采用“电梯模式”：向下宣传某项政策的好处，再向上反馈下层的意见，争取达到一种“意见平衡”。

其次，逐步实现党内普选党主席和领导层的选举机制。西欧主流政党普遍把扩大党内普选作为发展党内民主、增强民主决策的重要途径。党的领导人的选举是实现科学、民主决策的关键问题之一。

意大利民主党选举全国书记和地区书记都是经过党员和选民参与的预选方式选出的。全国书记由基础党员推举，参加初选，选出三个进入下一次选举。党内初选后还要征询选民意见，再提请上一级党组织选举。这种方式意在强调候选人在党内和党外的代表性，也是选民参与决策的重要途径，是建立开放性政党的标志之一。意大利民主党表示，党在民主建设和民主决策方面，将逐步实行党内事务党内公投，党外事务党外公投。

法国社会党从1997年起，党的第一书记由执行委员会选举改为全体党员直选。同时，把党的各级议员候选人由过去自上而下的指定改为由地方党组织选出，中央及地方的各级领导人也都由全体党员直接选举。法国社会党的重大政治文件，也由原来的在党代会上通过，改由全体党员表决通过。选举制度更多地采用直接民主形式以推动党内民主决策进程。目前该党从中央到地方的各级领导人全部由全体党员直接选举。

英国保守党领袖产生方式从1998年开始也发生重大变化，议会党团在领袖选举中不再有最终的发言权，而是由议会党团通过投票，把领袖人选缩减到两名，然后由全体党员根据一人一票的原则投票决定。英国工党领袖由过去议员选举产生改由党员直接选举产生，全国执委会中的选区工党代表由全体党员投票决定。

德国《政党法》与《选举法》都规定，党内候选人提名程序必须以民主、秘密投票的方式进行。德国各政党多采用由小选区选出党员代表，再召开党员代表大会进行选举的方式选举党的领导人。领导人多由党的最高领导机构提名，经选举产生。德国政党部分地区的基层党组织是普选产生领导人。虽然德国大党主席的产生还不能实行党内普选，但是，德国绿党在领导人选举、重大政策出台时的直接民主成分最强。绿党在所有政治问题上，特别是纲领、基本原则、重大政策上通常都进行党内外的意见征询；党代会的提案既可采用自上而下，也可采用自下而上的方式提交。

再次，分解党的领导人的权力，减少党内专职及各项兼职，避免权力滥用。西欧主流政党改革组织制度，增设相关职位改变党的领导人权力过于集中现象。德国社民党在1999年设立总书记一职，协助党主席领导党的事务。该党强调，党内专职与兼职人员比例要调整，过多专职会使党的领导层脱离社会，缺乏正确的判断。另外，法国社会党要求最大限度地减少党的领导成员的各项兼职，避免其利用党内职务对兼职部门发号施令，滥用权力。

第四，建立多渠道的党内外沟通机制，增强党的影响力和代表性。现代媒体越来越大程度地影响选民意愿，充分利用媒体如网络等现代传媒工具传播党的政策方针，提高政党联系选民的能力显得越来越重要。

法国社会党将利用社会媒体发动“舆论战”看成是全党的大事，强调党要适应媒体社会的发展，要学会与媒体打交道。社会党于2009年创立一个网络平台，就2012年参加大选的社会党总统候选人的初选征求党员和选民意见，同时也意图影响选民意志，提高候选人党内外的代表性。

德国社民党也充分利用网络技术，2010年召开的网络会议就“劳动市场问题”进行全民讨论，参与网上评论的有75万人，在线讨论的达到6000人。德国社民党打破固定党籍制的传统做法，尝试建立“项目党籍”制，即允许那些对党的部分政策主张持赞成态度，但又不准备承担党员所有义务的人在一段时间里入党。社民党认为，从民主的观念来看，吸收非党员参加党内项目可以使党内讨论活跃，使党更充分地了解选民的意愿，避免错误决策。

西欧主流政党决策机制创新的几点启示

其一，广大党员积极参与是政党民主决策机制的重要特征。党员是党内民主的主体，广大党员的积极参与是实现决策民主化、科学化的核心内容。西方政党在党的决策机制过程中越来越重视党员作用，在选举领导人，修改与制定党章、党纲等重大政策的决策方面，通过各种渠道倾听社会民意，采取“电梯运行模式”求得党内上下意见平衡，在一些重大问题上实行党内公决模式，调动了党员的积极性，提高了党员政治参与意识，拓宽了党员参与决策的渠道，完善了党员参与权利的保障机制。

其二，用法律形式健全党内决策程序民主化机制。决策机制民主化是党内民主建设的重要内容，民主化的决策机制具有制度化、透明化、开放化、公平化等特点，能够充分调动广大党员的积极性，使其政治参与的权利能够得到有效的行使。民主化的决策机制在充分调动党员参与积极性的基础上有助于实现党内团结，提高政党的竞争力。

其三，完善党内选举制度是民主化决策机制的途径。选举是党员的基本权利之一，也是党员参与党内活动的重要手段。西方政党党内选举机制和选举制度比较健全，政党内部选举范围广，选举的法定程序规范，调动了全党上下的积极性。选举方式手段也灵活多样，民众的参与率高，选举的公正性和透明度高。西方政党党内选举机制，在促使党员广泛、积极参与党内选举方面的经验具有借鉴意义。

（责任编辑：李瑞蔚）