关于文艺社团登记管理相关问题的法律辩说

酒泉市人民政府法制办 李 悦

关于文艺社团登记管理相关问题的法律辩说

酒泉市人民政府法制办 李 悦

法国著名的思想家托克维尔曾一针见血地指出：结社自由是仅次于自己活动自由的最自然的自由。结社自由作为一项全球性的宪法性权利已广泛被各国立法所承认。我国也在宪法中明确规定了结社自由是公民的基本权利之一。但我国目前在法律层面上尚缺乏关于结社的基本法律，现行的《社会团体登记管理条例》制定于1989年（1998年进行了修改），对社团的一些基本法律问题进行了规定。随着社会经济的发展和国民结社意识的增强，我国传统的社会管理体制早已不能适应市场经济发展和社会全面进步的要求。

十七大报告中提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，在宏观层面上为完善社会管理体制确定了指导原则。面对新形势、新问题，亟需规范和完善文艺社团管理体制，进一步强化和保护合法登记成立的文艺社团的法律地位，建立以保障权利为中心的文艺社团管理体制。

一、我国目前的社团管理体制及其带来的问题

为了发挥社团的积极功能又能确保社会政治稳定，按照我国现行有关法规的规定,政府对社会团体的管理体制可以概括为12字方针：“归口登记、双重负责、分级管理”。归口登记,是指除法律、法规规定免于登记外,1998年以后,所有社团都由民政部门统一登记,其他部门登记的不能视为社团。分级管理,是指根据社团的规模,全国性社团由国务院的登记管理机关及相应业务主管部门负责管理监督,地方性社团由地方各级登记机关及相应的业务单位负责管理监督。双重负责,又称为双重管理,指对社团的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。事实上，12字方针是我国长期计划经济体制的惯性沿袭,“分级”和“归口”多少带有计划经济条件下全国在行政管理模式上的“条块分割”的色彩；“双重负责”也暴露出了国家统合社会的影子。可以说,我国在文艺社团管理体制上依然没有跳出计划经济规制。

我国对社团的管理体制早已落后于现实社会的需要，既不能满足公民结社自由的需要，也不适应现代社会治理的要求。以文艺社团为例，近年来，由于经济利益的驱使，我国许多地方出现了为套取经济利益，挂靠一些民营企业，挂牌成立的民间文艺组织。这实际是钻了我国现行社团管理体制的漏洞，造成了我国文艺社团管理秩序的混乱，严重危害了我国文艺社团管理事业的健康发展，阻碍了我国文化大繁荣的体制进程。

二、建立以保障权利为中心的社团管理体制

近年来,有些地方政府积极回应社团成长和发展对管理体制创新的需求,在现行社团管理法律和政策框架内,结合各地区的特点,对社团管理体制进行改革。虽然改革模式并不一致,但相对集中地选择了对社团“双重负责”的管理体制进行改革。这样,行业协会的登记管理工作必须统一由民政部门负责,行业协会的业务主管单位则不再是有关行业领域的政府经济职能部门,而由行业协会服务署统一充当各行业协会的业务主管部门，对社会组织进行分类管理。

第一，在社团登记方式上，根据政治敏感性，区别对待。借鉴世界各国对社团等社会组织的登记要求的经验，结合我国实际，对一些慈善类团体取消主管单位，可以实行“一元管理”，直接备案或登记制度。在“一元管理”中应积极推广备案制度。社团登记其实是一种行政许可，根据《行政许可法》第13条的规定，对于其第12条所列事项，能够通过行政机关采用事后监督等其他行政管理方式解决的，可以不设行政许可。因此，对慈善类团体的社团登记可以采用备案方式解决的，应尽可能采用备案制度，以便于公民结社权的实现，促进公民社会成长。并将上述社团登记视为社会组织自愿获得主体资格的行为[1]，而不作为政府的强行规定。

而对其他类社团，根据政治敏感性，有必要继续保留业务主管单位的要求。以文联为例，在我国，各级文联是隶属于中央和地方党委由党委宣传部代管的“被国家认定的十五个人民团体中的一个”，是《社会团体登记管理条例》规定并由国务院确认免予登记的党实现对文艺工作的领导的人民团体。国务院《社会团体登记管理条例》第3条明确规定：“参加中国人民政治协商会议的人民团体”和“由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体”“免予登记”。国务院《社会团体登记管理条例》第十三条第二款明确规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”的组织出现，登记管理机关须“不予批准”筹备和登记。2000年4月10日民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》中也将“未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动”的情形规定为非法民间组织。因此，本着节约社会资源的原则，我们有必要进一步强化和巩固我国各级文联的法律地位，严把审核登记关。

第二，建立针对登记管理机关行为的诉讼救济制度。目前社团管理的法律法规主要是《社团登记管理条例》（以下简称《条例》），该条例是国务院在1998年10月颁布，代替了国务院曾在1989年10月颁布的《社团登记管理条例》。1998年《条例》虽在1989年《条例》基础上修改而成，但对1989年《条例》中有的有利于保障公民结社自由的条款并没有继承，即“社团对登记管理机关做出的不予登记的决定和有关处罚决定不服的，有权在法定期限内向上一级登记管理机关申请复议，并依据行政诉讼法的有关规定，可以在诉讼时效内，依法向人民法院提起行政诉讼，以维护其合法权益”[2]。为了更好的保障行政相对人各项合法权利的实现，对登记机关“不予批准筹备”、“拒绝登记”、“责令限期停止活动”、“撤销登记”等行政行为，可以提起行政复议或者诉讼。但基于我国现行法律法规的规定，对“责令限期停止活动”、“撤销登记”提起行政诉讼还缺乏法律依据，只能提起行政复议，因为行政复议受案范围不仅包括人身权、财产权，还包括政治权利和自由及社会权等内容，可见，行政复议法的保护范围明显比行政诉讼法宽。但是“结社权属于公民基本权利的范畴,无论在立法层次上还是司法保护的层次上,都应当与基本权利的重要性相匹配,单纯的行政复议并不能提供有效的救济。”[3]因此，有必要对《条例》和《行政诉讼法》做出相应的修改，将社团登记管理机关的管理、处罚行为纳入到行政诉讼的受案范围之内。

第三，实现对业务主管单位管理行为的复议和诉讼。近年来伴随着社团体制改革的推进，在改革中也出现新的情况，如行业协会作为社会组织的业务主管单位对相关社团进行管理。我国大部分的行业协会，都是在我国改革开放后，在行政机构改革过程中，由某些行业行政主管机关转变而来。因而，行业协会与其成员之间的关系不仅是协会内部关系，还具有“外部性”，行业协会在特定情况下也可成为行政主体。在社团体制改革中出现的行使一定行政管理职权行业协会等事物，其实是国家把特定行政任务从行政机构组织体系划分出来，交给以新设立的法人组织执行。国家设立并附有特定行政任务的法人组织，不仅在组织上是独立的行政构成体，而且更具有独立人格的法律地位，本身就是任务终极归属的行政主体。[4]因此，对行业协会实施的来自政府部门授权管理行为，相对人可以提起行政复议和行政诉讼，政府和法院应当受理。

三、修改完善《条例》以保障公民的结社自由

放眼世界，社团设立与活动已经由私法自治范畴延伸至国家行政领域，国家往往从维护社会稳定等角度考虑，对社团的活动进行规制，但这种规制的正当性是在维护公民权利和自由的前提下进行的，而且规制社团的法律、法规本身也应受到宪法的规制。从宪法的结社自由条款、尊重和保障人权的内容和社团自治等原则来审视《条例》，该条例不能适应保障公民结社自由的需要，必须加以修改和完善。

对《条例》修改和完善，除了根据前文所提及的创新社团登记方式、建立针对登记管理机关和业务主管单位管理行为的复议和诉讼等内容进行外，本人认为还应关注以下几个方面：

第一，《条例》第33条列举登记管理机关了对社团的处罚，其中“责令撤换直接负责的主管人员”应予删除。现在的许多新兴社团更具民间性，更多是“政社分离”，如果仍然坚持这一内容，明显违反了社团自治原则。

第二，健全完善社团内部管理的制度原则。社团章程是属于“软法”的范畴，“软法”的内容要符合“硬法”，即国家宪法、法律的规定和精神，社团内部管理要符合民主、法治原则，不得以自治或内部行为为由侵犯公民的合法权益。这些制度原则可能以强制性规则的面貌出现，例如明确社团的最高权力机构、确定社团内管理者的职责、建立起运作程序和成立社员权利救济机构等事项。社团章程在达到国家制定法强制性规定要求的前提下，每个社团可以根据其目的和形式制定出符合本社团的相对灵活的规则和制度。

注 释:

[1]《行政许可法》第12条规定可以设定行政许可事项，其中第5项内容是企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。

[2]中国社团研究会：《中国社会团体研究》，中国社会出版社，1991年版，第32页。

[3]刘培峰：《社团管理的许可与放任》，载《法学研究》2004年第4期，第157-158页。

[4]李建良 刘淑范：《“公法人”基本权利能力探讨》，载汤德宗：《宪法解释之理论与实务》（第四辑），台湾新学林出版社，2005年版，第318页。

编辑

董晓玲