论地方政府公共服务提供机制——基于客户关系管理视角*

刘建华

(华中师范大学 管理学院，湖北 武汉 430079)

论地方政府公共服务提供机制
——基于客户关系管理视角*

刘建华

(华中师范大学 管理学院，湖北 武汉 430079)

地方政府作为地方公共服务提供的主体之一，对当地各项事业的发展起着至关重要的作用，那么对地方公共服务提供机制进行研究就显得尤为重要。客户关系管理是一种企业管理理念，本文将其引入政府部门，在于探讨和发展我国的地方政府公共服务提供机制。

地方政府;公共服务提供机制;客户关系管理

向公众提供优质的公共产品和服务是政府的核心职能之一。目前我国地方政府公共服务提供机制还不完善，在公共服务的投入、产出上不尽合理，存在着投入不足与资源浪费并举、产出不均衡与质量低下共存等问题。为此，需要引入新的管理理念与方法来探寻并完善我国地方政府公共服务的提供机制。

一、地方政府公共服务提供机制相关概念解释

理解概念是解决问题的前提。探讨地方政府公共服务提供机制，不能不对其相关概念予以解释。地方政府指管理一个国家行政区事务的政府组织总称，通常对应于中央政府。中国的地方政府除特别行政区以外一般分为三级即省级、县级和乡级;公共服务指政府或非盈利组织等公共部门以及部分私营组织为满足社会公共需求，维护公共利益、依法进行公共物品的生产与攻击的行为，公共服务是相对于私人服务而言的，公共服务以公共利益为最终归宿，更多关注社会公平，需要依靠市场和非市场的双重力量完成交易行为;机制，理解机制这个概念，要把握两点:一是事物各部分的存在是机制存在的前提，因为事物有各部分的存在，就有一个如何协调各部分之间的关系问题。二是协调各部分之间的关系一定是一种具体的运行方式。机制是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用的。

就地方政府公共服务提供机制来说，要清楚事物各部分的存在，一是省级、县级、乡级政府;二是公共服务作为政府核心职能之一，该如何投入，产出如何?三是如何协调地方政府与公共服务的投入产出之间的关系，具体表现就是其运作方式。

传统的观点认为，公共服务在消费上的非排它性和非竞争性使得它区别于一般的私人产品而必须由政府来提供，公民免费享用。但是随着社会的日益复杂，公共事务的大幅增加，在公共服务的提供机制上，政府已经无法凭单一的主导力量提供服务，而是开始整合社会力量，注重与企业，志愿者组织建立水平式的伙伴关系，共同构建全方位、多层次的公共服务提供体系［1］。结合公共服务提供的历史性发展逻辑，可以将公共服务提供机制归纳为政府代理机制、市场化机制、自愿机制和混合型机制。就现实来说，公共服务活动往往是政府代理、市场化和自愿三种机制的混合体。混合型机制是政府部门之间、政府与非政府部门或市场主体合作提供公共服务的一种关系。多元共同治理、合作提供，目标协商是其主要特征。［2］

二、地方政府公共服务提供存在的问题

(一)投入不足与资源浪费并举

地方政府公共服务投入的总量不高，占财政支出的比重较小。从我国财政的支出结构来看，经济建设支出一直是我国财政支出的主体，尽管近年来公共服务类支出所占比例有所提高，但是公共服务型财政还没有实现，当前公共服务投入明显不足。此外，政府在教育、医疗、基础设施建设及其他社会服务的提供并不到位，直接导致日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务投入形成矛盾。同时，一些地方现有公共服务设施不能物尽其用，利用率低，资源浪费现象严重。

(二)产出不均衡与质量低下共存

城乡之间、地区之间在收入分配、公共卫生、社会保险等基本公共服务方面存在巨大差距。由于我国区域经济发展部平衡，东中西部地区在经济发展、社会服务和公共管理等方面存在着较大差距。在目前地方政府公共服务提供机制中，政府一般是处于一种垄断地位，政府负责一切公共物品和服务的生产与提供，由于缺乏激励约束机制、也缺乏竞争，造成地方政府公共服务意识不强，公共服务质量低下。

三、客户关系管理与公共服务提供的相适性分析

客户关系管理作为一种管理理念，起源于西方的市场营销理论。其基本内涵有如下共识:(1)客户关系管理的核心理念是以“客户为中心”。将企业的客户作为企业最重要的资源，通过完善的客户服务和深入的客户分析来满足客户的需求，在向客户不断提供最大价值的同时，实现企业的价值。(2)客户关系管理的核心方法是提供个性化的管理和服务。一方面，客户关系管理要求以“客户为中心“来架构企业，完善对客户需求的快速响应机制;另一方面，客户关系管理实施于企业与客户相关的所有业务领域，使企业与客户保持一种卓有成效的”一对一“关系。基于以上内涵，可以从公共服务提供的理念来分析。

公共服务的理念“以公众为中心”与客户关系管理的“以客户为中心”。随着服务型政府的提出，其显著特征是政府依据公众的意愿和要求给公众提供服务，强调的是依据公众的意愿和要求，政府机关及其工作人员在提供公共服务时，就要真正“以公民为中心”。而客户关系管理的核心就是将企业的客户作为最重要的资源，通过完善的客户服务和深入的客户分析来满足客户的需求。此外，客户关系管理也是一种“客户关系一对一理论”，认为每个客户的需求是不同的，每个客户对企业的价值也是不同的，只有尽可能地满足每个客户的特殊需求，进行“一对一”个性化服务，企业才能提高竞争力。所以，客户关系管理的理念与服务型政府背景下的公共服务理念有相似之处。

四、基于客户关系管理的地方政府公共服务提供机制探析

根据客户关系管理“以客户为中心”的核心思想，将政府的客户进行细分，主要分为政府内部机构、公务员;政府外部企事业单位和社会公众，作为政府的服务对象，他们也有着不同的服务需求。如图一:

需求类型 政府客户 需求的服务政府机构 日常事务、重大决策、密件处理、内部工资福利等企事业单位 项目申报、工商税务、信息查询、信息交换等政府雇员 录用、考核、职务任免、升降、培训、外部公共服务等公众 证件申办、医疗保险、信息查询、公共服务等

由上图可知，对政府内部与外部客户:

一是政府机构之间，即不同层级之间、不同地区政府之间、不同政府公共部门之间的服务，主要表现为一个部门内部的服务、跨部门之间的服务、跨行政层级之间的服务;

二是政府与政府雇员之间，也叫IEE模式，强调政府内部有效性，通过内部业务过程优化或重组，通过不断的学习和培训等等，提高公务人员的素质和效率;

三是政府与企事业单位之间，是指政府公共部门通过信息技术在实现精简和优化业务流程、跨部门业务协同和资源共享的基础上，通过一个公平公开的互动平台来简化传统政府与企业之间互动的繁琐程序，应用信息化方式办理公共部门对企业的各项业务。主要表现为政府对企业经营行为的监管电子化、政府为企业办事的电子化、政府为企业提供各种电子化查询服务三个方面;

四是政府与公众之间模式，是指政府公共部门通过电子网络系统为公民提供各种服务，它可以提高政府活动的透明性，有利于公民的民主参与和有效监督，促使公务员廉洁自律。

所以，应运用客户关系管理对政府客户进行细分，从政府的内部与外部出发来探讨地方政府公共服务的提供机制，如图二:

具体来说，应该从以下方面来进行分析:

第一，实施“以客户为中心”的整体策略。长期以来，我国地方政府公共服务提供存在着严重的不均衡，公共服务供给量不足、结构不合理，不利于城乡基本公共服务均等化。基于服务型政府建设背景，引入客户关系管理，对客户进行细分，实施“以客户为中心”的整体策略，了解客户究竟在想什么，需要什么，对服务有何意见，政府才能提供优质高效的公共服务。

图二

第二，协调政府内部与外部之间的关系。这里的政府内部指的是地方政府内部之间的关系，包括政府机构与政府雇员;外部指的是市场，包括企事业单位与公众。公共服务的性质和特点决定了提供公共服务来满足公共需求存在的两大系统:一是市场，一是政府。市场与政府作为两种不同资源配置方式，其公共服务的提供方式也不尽相同，在现代市场经济条件下，由市场提供私人服务用于满足私人的个别需求，由国家公共部门提供公共服务用于满足社会的公共需求。在选择公共服务提供方式上，应该协调处理政府内外之间的关系，以政府为主体，整合社会力量，注重与企业，志愿者组织建立水平式的伙伴关系。

第三，根据政府内部与外部“客户”，选择相应公共服务提供方式。总体而言，对于公共物品和服务，不论是由公共部门还是私人部门提供，其方式有十种:政府部门直接提供、委托政府其他部门提供、契约外包、经营特许、补助、抵用券、市场供给、志愿服务、自我协助、政府贩售、特定服务。［3］所以，选择何种公共服务提供方式应该根据具体的“客户”要求加以决定。比如，对于那些提供教育服务、卫生服务等私人机构及从事高新技术产品开发的私人企业，政府给予一定数额的补助，方式包括财政补贴、贷款补贴、减免税等。

第四，加大公共服务投入、健全公共财政保障机制。加大公共服务投入需要公共财政的支持。现代社会，政府的首要职能就是弥补市场失灵，向社会提供基本的公共服务。公共财政作为一种财政类型，其首要的基本特征就是以提供社会公共服务为首要目标。因此，加大公共财政对公共服务的投入有利于满足社会公共服务需求。健全公共财政保障机制一是要以法律形式明确政府内外公共服务责权，规范各种关系;二是要完善公共财政支出结构，同时健全各种考核监督机制，扩大公共服务透明度。

［1］陈振明.加强对公共服务提供机制与方式的研究［J］.东南学术，2007，(2).

［2］靳永翥.公共服务提供机制—以欠发达农村地区为研究对象［M］.北京:社会科学文献出版社，2009:53.

［3］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:62.

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