突发事件治理中政府间的利益协作机制※——以长三角为例

赵定东

（杭州师范大学，浙江 杭州 310018）

突发事件治理中政府间的利益协作机制※
——以长三角为例

赵定东

（杭州师范大学，浙江 杭州 310018）

地方政府间区域协作是带动形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域利益协调发展的重要途径和模式。地方政府利益由地方公共利益、地方政府组织利益、地方官员利益三部分构成。在长三角，利益主体机制存在着单一制与分权之间的矛盾、利益目标不明确和利益制度保障不完善是区域社会突发事件治理中政府间区域性协作机制不能生成且产生效能的主要因素。利益运行机制的关键在于统一协调的市场竞争规则的确立和执行。

地方政府间利益区域协作；长三角区域；市场竞争规则

从社会学角度看，政府本身是一级社会组织，是风险化解的最主要的主导性组织。对于转型期的长三角社会，如何有效、及时、平稳地处理突发事件已经成为今后一定时期区域间各级政府必须高度重视的重大问题。这是考验政府执政能力的一个标志。敏感的政府是有能力的政府，反应快的政府是负责任的政府。从某种意义上说，政府的执政能力是对社会突发事件的回应能力。为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的跨行政区的协调与管理。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域协作就很难进入到真正的实质性阶段；没有明确的协议或制度，就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极影响。

一、政府间区域利益协作理论概述

利益关系研究是社会学分析中的历史与现实间的走向，它启始于利益动机。理解利益关系首先应从利益用语入手。利益用语实际包含了利益概念、利益差别、利益结构及利益关系协调等内容。所谓利益，它有两个方面的内涵，一方面指表达一种人对其存在有关的对象物的直接的对象性关系；另一方面是指表达一种抽象的、不具有有形的对象性关系。但无论歧义如何，其共性是指在受生产力发展制约的一定经济关系中社会成员为实现自身需要而形成的一种社会关系。所谓利益差别是指社会成员在利益的分配中出现的不均等现象，于社会学特有的视角而言，它是社会资源分配结果的不均等及社会成员占有社会资源能力不等同的实践表现；所谓利益结构，是指利益差别过大而导致的利益分化在社会成员之间超过一定限度所形成的层级关系。它具有两个方面的不同属性，即社会整体利益与多元利益主体的对立；宏观层次上的个别利益与整体利益及微观层次上的生产资料所有者与劳动者利益等的双重对立。典型的是利益集团的形成及功能。所谓利益协调，主要是指利益关系的协调原则及方法，一般而言，它包括四点，即机会均等原则、规则平等原则、得益与付出对等原则及效率与公平兼顾原则。

一般而言，地方政府利益由以下三部分构成：地方公共利益、地方政府组织利益、地方官员利益［1］。

地方政府是地方公共利益的天然维护者，有责任追求本地方社会福利水平的最大化。必须明确，对福利水平最大化的追求是在一定条件的约束和限定下展开的，即地方政府总是在一定的资源和社会条件下对辖区范围内的各项活动进行总体规划和部署，以取得较高水平的财政收入，提供有效的地方公共物品，维护良好的公共秩序，发展地方经济。地方经济发展和政治发展是社会现代化的两个方面，也是一种相伴相生的变迁过程，二者在发展过程中互为前提，交互作用。绝大多数地方政府都十分重视本地区的政治地位，在上级政府主要领导心中的分量，在辖区民众中的口碑。如果说一地的政治地位较高，那么，此地的居民都会具备相应的荣誉感。

各级地方政府作为一个组织，也有其独立的利益。政府组织的基本利益是为了有效履行职责而依法享有的利益。在我国地方政府组织中存在着部门分割的现象，这种分割很大程度上不是因为技术、职能和专业的不同造成的，而是我国特殊的自上而下单向式的权力模式的结果，是唯上不唯下的地方政府行为方式导致的，地方政府往往被分割成相对独立的“条条”，这些“条条”像一张无形的网束缚着地方政府的整合功能和整体效能的有效发挥。每一个部门都有其独立的政治经济利益，其往往借助中央和上级政府的权威而独立行事，使部门利益常常凌驾于地方政府利益之上，所谓政府权力部门化，部门权力利益化，利益法制化。

构成官员个人利益的内容主要包括职权、工资福利、地位和特权等等。我国地方官员的利益要求受到不同的制约机制的束缚，当然，我国地方官员的自身利益也是客观存在的，总体来看主要体现在两个方面：一是政治利益，主要指地方官员的升迁和对权力的欲望、声誉、名望和得到社会认可的程度等；二是经济利益，指可以以金钱体现出来的各种物质利益，包括制度化和非制度化的。

在一定意义上说，地方政府间区域协作是带动形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域利益协调发展的重要途径和模式。它产生的原因很复杂，根据经济合作组织（OECD）的观点，主要原因有四种：一是环境保护和经济可持续发展等政策问题，需要区域内各地方政府共同努力解决；二是地方政府必须合作解决由于区域经济发展失衡导致的失业和贫困等问题；三是区域内各地方政府必须通过资源与行动的整合才能提升区域竞争力，以应付全球化的激烈竞争；四是地方政府间的横向合作关系具有其他任何合作关系所无法取代的机制［2］。

在此看来，区域政府利益协作机制应该包括4个方面内容:第一，利益主体机制，指关于区域合作中主体范围的确定以及主体进入、退出等涉及利益合作主体问题的原则和制度体系的总称；第二，利益目标机制，指建立某种合作关系必须有具体明确的目标，并保证目标的有效性；第三，利益运行机制，指为了保证合作既定利益目标的实现，所建立的包括区域合作所需的要素、区域合作的原则以及具体运行组织、规则和程序的体系，强调合作具体运作的可操作和过程的低成本；第四，利益制度保障机制，即为了保障区域合作的稳定、顺利进行，在其他一切具体运行机制的基础上建立的一套明确的利益制度保障体系。

二、长三角政府间区域利益协作困境根源

长江三角洲是我国经济发展的强大引擎，在我国经济和城市发展格局中具有特殊的作用，在全球经济竞争日趋激烈的形势下，长三角区域作为我国经济发展的龙头面临着更大的挑战。为此，关于长三角区域合作的问题也引起了越来越多学者的关注，在我国单一制国家结构的形式下，行政力量依然是资源配置的一个重要方式［3］。所以，在建设长三角区域性社会突发事件区域一体化治理的过程中分析政府之间的利益协作机制显得尤为重要，随着社会的快速发展，社会性突发事件的发生越来越频繁，且其诱发因素日趋多样化，影响领域日益扩大，经常以区域性的形式表现出来。如2010－2011年长三角民工荒事件和2008南方大雪自然灾害事件。

1.利益主体机制存在着单一制与分权之间的矛盾，它是长三角各地方政府间及政府内部各部门之间难以进行有效合作的根源

中国是一个单一制的国家，但中国的经济社会体制改革却是分权式的改革思路，从分权改革所产生的问题来看，中国区域之间确实需要合作，但是，单一制缺乏区域共治的基础，这一矛盾在一定程度上导致了中国各区域之间的竞争性的要求超过了合作性［4］。因此，出现的政治垄断、地方保护主义、恶性竞争、行政壁垒等问题严重影响了区域性的政府合作。区域合作发展是建立在跨行政区基础之上的，为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。

没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域合作就很难进入到真正的实质性阶段；没有明确的协议或制度，就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极影响。但值得注意的是，这样一种框架性制度结构必须建立在相关地区自愿合作的基础之上，而且是一种对各地具有明确约束性的机制。这种机构应该有明确的职能和权限，并且所作出的决策可以以立法等形式，对各级地方政府的行为构成有效约束。2008年席卷全国19个省的暴雪必然使抗击雨雪冰冻的战役更具全局性，因此，在层级权威的指令下，各级党委政府都高度重视这场暴风雪，杭州也不例外。在市政府统一的指挥体系下，杭州各参与单位的行动普遍侧重于自身职责范围。如灾情预警，市气象、林水、民政、国土资源、交通、电力、农业、公安、市政公用、城管等部门都分别建立气象监测预测、水文监测预报、灾情监测统计、地质灾害监测等系统，并通过各自的渠道发布预警信息；在预防准备和应急阶段，各级各部门根据市委、市政府的统一部署，按照各自的抗雪防冻预案行动。然而，部门行动缺乏统筹安排，形成合力有限［5］。由市领导启动协调会议、布置部门各自任务之后，由牵头部门统领的合作行动则并非一帆风顺，部门间自主合作的积极性不够，因为沟通的动力非来自部门自身发展的需要，而是来自外部的制度环境。直接体现在完成任务的时效性方面，各部门更倾向于在各自的职责范围内明哲保身。如城管、环卫部门对机动车道上积雪的清除较为迅速，而忽视对非机动车道和人行道的清除。由于危机管理的各项任务在目标、程序上具有高度互倚性，每个过程都直接影响应急总体目标的实现，各项工作环环相扣，因此，单个部门工作环节的效率直接影响整体效率，并发生几何累积效应。这种负面的几何累计效应尤其表现在各部门的行动既作为投入又作为产出的彼此关联中。

2.利益目标不明确是区域社会突发事件治理中政府间协作机制难以顺利实施的重要原因

区域政府及政府内各部门合作的目的，从根本上说，就是通过行政性力量基于对市场规范的共识，扫除区域壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形成一个统一的地域经济组织，即区域经济共同体。这一合作机制与传统体制下的地区合作与发展不同，它必须是建立在分享共同利益的基础之上的合作行为。在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景之下，区域内各地方政府之间的合作行为是一种利益驱动下的战略选择，区域政府合作框架必须是基于各地的共同利益之上，并且使区域内的地方政府意识到只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益。官僚体制的专业化分工形成了职责的部门化，继而形成资源配置的部门化，各自掌握与自身职能相关的一些资源和信息渠道，如机构人员等组织网络、管辖权力、资金、技术装备等硬件设施，以及技术化的与日常工作相关的业务信息。而国家部分拨款加“部门自养”分灶吃饭的财政体制改革则激发了部门的自主利益，并在部门实际掌握政策制定权的情况下不断膨胀。

目前长三角区域社会突发事件治理缺乏专门的、常规设立的区域性独立管理机构。各地区各自管理自己区域的突发事件，各自拥有自己的应急体系，在处理事件的过程中缺少相互联系，无法实现资源的优化配置，造成人力、物力的浪费。对于整个长三角区域来说，不能最有效、最快速的解决突发事件。在遇到需要政府合作解决的问题时各个相关的职能部门之间相互推卸责任，以至于延误时机，使问题不能得到及时的解决。一个重要原因就是政府之间利益目标不明确。

区域社会突发事件治理需要整合政府的资源，由此形成了跨部门的资源需求，并在各参与者之间形成相互依赖的关系。资源对区域社会突发事件应对具有重要意义，区域社会突发事件治理的挑战实质在于在危机时刻政府能否高效地配置常态中的资源储备，因此，掌握关键资源的部门在协商的过程中建立起了他人对自己的依赖性，由此拥有对他人施加影响的权力以维护和增进本部门利益。由此，掌握关键资源的部门在协调体系中具有了非正式的影响力，并对制度化的参与者角色和关系，甚至等级权威的协调力量形成了一定程度的冲击。同时，不同于市场交换，政府部门之间的资源交换具有效益的不可量化、回报的延时性以及收益的不确定性，掌握关键资源的部门会担心自己提供信息资源后不会得到对等的信息数据，所以会根据利益得失而拒绝进行资源信息交换。

同时在危机的协调管理中，对参与者角色和关系的规定包括职责分工的设计、信息或物资的流转程序以及参与者之间互动的方式等，而这是当前危机协作体系中缺失的环节，也是因制度不到位导致协调困难的原因。职能交叉是常态行政中造成政府管理效率低下的原因之一，解决部门职能交叉是建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制亟待解决的重要问题。而这一问题由于危机应对的紧急性要求而被放大，多头管理造成的责任推诿，构成了协调困难的障碍。

3.利益制度保障不完善也是区域社会突发事件治理中政府间区域性协作机制不能生成且产生效能的因素

于全国而言，相关的法律规定有所欠缺。有关应急管理的法律体系正在逐步形成，但与实践要求相比还相对滞后。过去我国也先后制定了一些处理公共紧急状态的法律，例如对付社会动乱的《戒严法》，处理重大自然灾害的《防震减灾法》《防洪法》和《消防法》等。这是国家层面上应对突发事件的四项法律，具体到各个行业、各个部门还制定了相应的应对性法律，如《国家安全法》《公安法》《治安管理处罚条例》《交通法》《民政事务法》等。目前我国的紧急状态处理多是单行立法，一旦出现由于复杂原因导致的紧急状态，就没有统一的指挥机制，对于政府可以采取的紧急措施的范围和具体的行政程序也是规定不足［6］，而对于政府之间合作的法律规定更是缺少，这就对政府之间合作机制的建立造成了一定的困难。政府在解决社会性突发事件的过程中也有可能顾及不全，对一些任务分工不当，责任追究不明等。基于市场经济基础上的区域政府合作机制离不开法律制度的规制。在西方发达国家，法律对于反垄断、促进自由市场的形成与发展起到了极其重要的作用。因此，对于中央政府来说，首先，必须提高宪法权威，强化宪法在统一国内市场中的作用。在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，其条文核心是“不得以任何形式限制国内自由贸易”；明确、细化违宪审查程序，切实建立违宪审查制度，以宪法诉讼、行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为，尤其是抽象行政行为。其次，完善相应的竞争法来阻止地方保护主义的行为。竞争法在建立和维护市场秩序方面起着至关重要的作用，它主要包括反限制竞争法和反不正当竞争法，而反限制竞争法就属于反垄断包括反行政性垄断的根本大法。当前，我国只出台了《反不正当竞争法》，尚未出台《反限制竞争法》，即反垄断法，因此，中央政府必须根据我国的现实情况，借鉴发达国家的相关经验，尽快出台一部行之有效的《反限制竞争法》，其中应包括反行政性垄断和地方保护主义的法律规定。此外，还应出台一部地区关系法，以法律的形式明确地区政府间关系。

于长三角而言，2000年第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会上通过了区域经济合作的原则和计划，标志着长三角区域政府合作共识的真正确立。2002年市长联席会议和江浙沪两省一市常务副省（市）长沟通的渠道和机制已初步形成，同年签署的《长江三角洲地区城市市长论坛纪要》意味着区域内地方领导人高层会议定期取得制度上的发展［7］。但关于长三角区域性突发事件治理还没有一个专门性的常设的管理机构。为此，本研究认为，建立一个由市长联席会议授权的关于长三角区域性社会突发事件治理机构很有必要，这个机构由各个城市的专门人才组成，也可以说是政府之间合作的一个具体机构，它综合处理长三角区域的各种突发事件，可以有效的综合利用各种资源，避免资源的重复浪费。关于这个设想在后文将重点论述。

如以 2010－2011年长三角区域发生的民工荒事件为例。国家统计局上海调查总队开展的企业用工专项调查结果显示，100家企业中，有87家已恢复招工，但招工完成率却不足7成。而在61家缺工企业中，更有44.3%已经造成了日常开工不足。类似的情况同样发生在江苏和浙江。浙江省第三季度人力资源市场供求状况分析报告显示，该省用工缺口已经高达73.65万人，其中操作工、服务员、保安等岗位需求量最大。而在江苏省用工需求最大的苏州市，用工缺口也已经达到了15至20万人［8］。这个区域性事件已经成为影响长三角区域发展的重大社会突发事件。这个区域性事件发生的一个原因就是长三角产业高度雷同性导致的。我们知道，区域整体竞争力归根到底在于产业的竞争力，而产业竞争力的关键在于产业区域特色优势的形成。因此，区域内各地必须从自身的比较优势和竞争力出发，统一制定适合本地区特点的区域产业政策。各地政府要充分尊重企业的意愿，努力为企业的跨地区扩张和竞争创造更为宽松的条件和环境，在竞争中进行产业整合，在竞争中形成合理的产业分工和区域优势。目前，在我国由于各区域一般都没有一个统一的产业发展协调机制，各地区在制定或规划各自的支柱产业时，大都是从各自的行政区利益或眼前利益出发，产业的同构化现象严重，这十分不利于区域产业的协调发展和区域经济一体化，降低了区域的产业整体凝聚力和开拓力。

因此，区域经济合作发展必须形成统一的区域产业政策，加强各地方政府间的协调，为企业间的竞争创造良好的市场条件，通过竞争实现整合，逐渐形成以分工协作为基础的区域性产业网络，进而形成整体优势和网络。区域政府合作机制的实现不但要有良好的制度环境，更要有实施具体合作事宜的组织载体。在W·W·拉坦看来，一个组织一般被看做是一个决策单位，对资源的控制由组织实施，制度概念包括组织的含义［9］。诺斯认为，“有效的组织是制度变迁的关键”。区域合作是通过区域合作组织进行的，区域合作组织本身的出现是制度安排创新的产物，它使区域利益主体的获利空间得以扩大或延伸，能将原来对立的利益转化为一致利益，而且这种组织的安排方式是处于动态调整过程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是强制性的，也可能是诱致性的。从我国实际情况和西方国家区域合作的实践来看，区域政府合作机制要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动。

表1 政府间协作与市场和科层制的比较

三、区域社会突发事件治理中政府间利益运行机制的确立原则

在长三角区域社会突发事件治理中利益运行机制的关键在于统一协调的市场竞争规则的确立和执行。

国际经验表明，区域一体化进程发展的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。以目前运作最为规范的欧盟为例，作为制度一体化的欧盟，每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致对内对外政策，经历了由低到高的一体化形式。《巴黎条约》建立了欧洲煤钢共同体，反映了特定经济部门的一体化。《罗马条约》建立了关税同盟，实行区域贸易自由化。《单一欧洲法案》对商品、劳动、人员和资本的自由流动列出了约300项立法，并规定了完成这些立法的时间表。1993年，欧洲统一大市场正式形成。随后，欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》，并于1999年实现了经济货币联盟。如今，欧盟各国又将实行统一的宪法列入了议事日程。今后，欧盟将迈向完全的经济一体化，对各种经济政策通过超国家机构进行协调和统一。欧共体创建和欧盟运行的实际经验表明，一个统一的协调的市场竞争规则对建立区域经济一体化的发展机制来说是至关重要的。

对区域性社会突发事件治理而言，如果没有一个统一协调的市场竞争规则的支撑，就无法在区域大市场范围内，协调区域社会突发事件治理中各地方的政府行为；无法限制地方政府主导的盲目冲动；无法使区域内市场主体进行充分、有效的和公平的市场竞争；无法防止市场竞争被各地区行政权力和垄断势力扭曲；无法实现区域范围内区域社会突发事件治理中的资源有效配置。因此，区域内各政府应实行统一的非歧视性原则、市场准入原则、透明度原则、公平贸易原则，清理各类法规文件，逐步取消一切妨碍区域一体化的制度与政策规定。根据长三角现有的制度结构，借鉴国外的实践以及结合区域政府合作的基本原则，在长三角区域社会突发事件治理中要建立区域政府合作利益运行机制并确保这一机制的有效运转，直接取决于长三角政府间能否建构起良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，行为规则是具体的激励与约束保障。在区域政府合作机制的建构过程中，中央政府与地方政府在各自的范围内进行有效的创新，则是问题的关键之所在。

从近些年我国发展实践来看，地方政府为了协调相互间关系，也往往倾向于加强横向合作与联系以实现利益最大化，但现阶段合作往往还处于一种非制度性的阶段，缺乏强有力的组织保证。因此，应对区域社会突发事件治理的客观需要，建立一个跨行政区的协调管理机构尤为必要。区域合作规则的形成和有效运作，必须要有与之相适应的新型的“区域社会突发事件治理的区域利益分享和补偿机制”。区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享区域社会突发事件治理的整体利益，但合作结构中总有优势一方，有些地区可能必须利益受损，而另一些地区则可以扩大利益收成，这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。

因此，区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢。所谓区域社会突发事件治理的区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，在区域社会突发事件治理过程中通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而来实现各种利益在地区间的合理分配。如跨界环境污染补偿。当然，在这一机制中，中央政府的协调作用是不可或缺的，尤其是涉及到财政转移支付方面，更离不开中央政府的宏观调控。中央政府作为全国各族人民利益的总代表，它支配着各种政治资源，是维系政治系统稳定的主要力量，承担着提供宪法秩序、基本法律和主流意识形态等制度安排的主要职责。按L.E.戴维斯和D·C·诺斯的理解，制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”［10］。因此，区域政府区域社会突发事件治理合作机制的建立所需要的良好的制度环境，在很大程度上取决于中央政府的制度创新能力。自这个意义上说，重建地方政府竞争秩序，必须从以地方保护主义为策略的封闭式竞争转向开放式的制度创新为基础的制度竞争，通过制度创新来吸引资源，而不是通过地方保护主义来维持利益。

［1］陈文.我国地方政府间横向关系协调研究［D］.西北大学，2010.（学位论文类）

［2］OECD.Local Partnerships for Better Governance.Paris:OECD，2001.

［3］唐亚林.区域政府合作与体制创新.自莫建备、徐之顺、曾骅、荣跃明主编的《大整合·大突破》［M］.上海：上海人民出版社，2005：151.

［4］钱运春.区域一体化的机制设计.莫建备、徐之顺、曾骅、荣跃明《大整合·大突破》.上海：上海人民出版社.

［5］王柳.政府危机管理中部门协调问题研究——基于2008年杭州市抗击雨雪冰冻灾害的分析［J］.杭州研究，2009，3.

［6］高洪亮.我国区域突发性事件预警机制若干问题刍议［J］.山东省农业管理干部学院学报，2009，5.

［7］徐吉.论长三角区域一体化下地方政府合作的制度化［J］.经济与法，2009，9.

［8］长三角又遇“民工荒”，觅岗宁愿信老乡［M］.新华每日电讯，2010－12－10.

［9］W·W·拉坦.诱致性制度变迁理论.《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996：329.

［10］L·E·戴维斯，D·C·诺斯.制度变迁的理论：概念与原因，载 《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》［M］.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996：35.

责任编辑 张小莉

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1672－2426（2011）12－0055－04

赵定东（1971－），男，湖北当阳人，杭州师范大学政治经济学院教授、博士，主要研究方向为社会发展与社会政策。

※本文系国家社会科学基金项目《长三角社会突发事件治理中的政府区域性协作治理机制研究》（09BSH011）阶段性成果。