北京市建设用地资源综合决策分析平台的研究与应用

罗晓燕，温宗勇，陈品祥，刘 鹏，王雅捷

(北京市测绘设计研究院地理信息中心，北京100038)

北京市建设用地资源综合决策分析平台的研究与应用

罗晓燕，温宗勇，陈品祥，刘 鹏，王雅捷

(北京市测绘设计研究院地理信息中心，北京100038)

阐述北京市建设用地综合决策分析平台建设的总体目标和系统架构。该平台通过对建设用地资源的数据整合，建立起北京市建设用地综合管理信息数据库，实现全市建设用地综合信息的及时、动态监管和更新，并以此为基础进行可利用建设用地资源筛选的模型研究和自动筛选程序开发，实现了建设用地资源的综合决策分析。

建设用地;综合决策;建设项目选址;土地储备

一、前 言

随着经济全球化、工业化、城镇化和现代化进程的日益加快，土地与市场经济、资源环境愈来愈紧密地结合在一起。因此，更好地对北京市城市建设进行合理规划及管理对改善首都城市生态环境和区域可持续发展具有十分重要的意义，而对城市建设发展的管理最终也将落实到对城市建设用地的管理。

近年来，为了应对国际金融和经济危机，完成“扩内需、保增长、促发展”的工作目标，北京市政府加大了投资力度，包括道路交通、市政基础设施建设、政策性住房以及土地储备等项目。2009年“扩内需、保增长、促发展”的1 000亿元土地储备开发任务、“十一五”期间我市保障性住房约3 000万m2的建设工作，都对建设用地资源总量、布局和结构、空间和时序等与城市总体发展统筹协调提出了较高要求。如何在较短时间内合理安排这些项目的布局和结构、空间和时序，使其与城市总体发展统筹协调，同时减少项目本身的征地、拆迁成本，最大限度地带动周边地区发展，这都需要对全市建设用地资源的情况有较深入的把握，包括其规划、现状、权属、地价、利用程度等。

面对大量的城市建设用地管理工作，以及纷繁复杂的现状和规划情况，仅仅依靠人脑来整合信息的传统模式已经不能适应城市发展建设新形势。为了应对城市发展的新要求，提高城市规划和建设方面决策的科学性、合理性和可操作性，亟须建立一套能整合土地利用和建设用地资源信息，并能够实现系统集成化的数据管理，且具有决策分析功能的综合信息平台。以实现对北京市建设用地资源现状的梳理，摸清建设用地家底，尤其是可开发用地的状况，并以此为基础统计分析城市建设用地扩展的分布和类别结构情况，动态监督管理可利用建设用地资源。

二、平台的建设目标和总体架构

北京市建设用地综合利用决策分析平台的目标是建立北京市土地资源综合管理信息数据库，实现全市土地资源综合信息的集成化管理和动态更新，以及时、全面地掌握全市范围内建设用地资源的利用现状、总量、结构类型、空间分布等;建立可利用建设用地筛选评价分析模型，实现全市可利用建设用地的自动筛选和动态更新维护;开发建设用地综合决策分析系统，包括数据梳理、信息浏览、综合查询、统计分析等功能，实现及时、动态的可建设用地监管，促进城市建设用地管理的系统化、科学化和智能化。从而为建设项目选址、用地审批、土地储备与开发提供形象直观的决策支持服务，并为市领导、规划委领导在城市建设和经济发展管理过程中提供辅助决策，也为社会提供信息服务和公众参与的平台。

因此，基于平台的这些应用目标和效率高、信息量大的特点，并从平台的安全性、稳定性和用户使用的方便性考虑，笔者提出如图1所示的平台总体框架结构图。

图1 平台总体框架结构图

该平台是集数据采集、处理、管理以及分析、建模和应用于一体的大型综合系统，主要由网络信息基础设施、信息安全保密体系、数据系统、应用支撑体系、应用系统、用户操作平台以及相关的法律、法规依据和政策保障等构成。其中:

1)数据系统平台是对基础地理空间数据、规划信息数据、土地资源专题数据、地理编码数据等进行采集、处理和统一的存储管理，并为应用支撑体系提供服务。

2)应用支撑体系是系统资源的管理者，也是服务的提供者和业务应用的重要支撑部分，并结合用户需求，对相应功能进行分解，采用网络服务的形式，构建应用支撑体系。

3)应用系统平台是面向城市建设用地规划管理各类用户提供基础地理信息服务、数据更新与维护、专题信息浏览查询、可利用建设用地筛选、综合统计分析、项目选址决策等功能的主要应用系统集合。平台主要由一个基于B/S架构的建设用地综合利用服务与决策系统和一个基于C/S架构的建设用地综合信息管理维护系统构成。

三、建设用地资源数据整合与动态更新维护

北京市建设用地综合利用决策分析平台要为建设项目选址、用地审批、土地储备与开发提供决策支持服务，必须全面掌握全市范围内建设用地资源的现状信息，包括建设用地的利用现状、总量、结构类型、空间分布等。首先需要基础地理信息数据的支撑，其次还需要融合规划、国土各个层面的数据。同时，也要根据规划行政许可审批业务经办系统的最新已批地块数据，结合规划、地籍等信息进行用地的筛选，与库中可储备土地资源数据之间进行运算，进行地块的利用状态信息的更新，这就需要各部门的数据共享和及时交换。如市规划委的规划行政许可审批数据、市规划院动态更新的规划编制数据、市国土局的国土管理信息数据以及市测绘院的基础地理信息数据。但这些数据分别隶属于不同委办局及各个不同部门，数据格式不尽相同，需要进行大量的数据整合及处理工作。

平台通过对全市范围内土地利用和建设情况的调研，对所收集到的各类数据资源，包括全市范围内用地的规划编制、规划行政审批、土地储备与供应、可利用土地资源、交通基础设施、限制性要素、土地利用现状、地籍以及基础地理信息数据、栅格影像图等数据进行汇总、分析和整合，建立起土地资源综合信息数据库，实现全市土地资源综合信息的集成化管理。同时，平台的建设要充分协调好这些不同部门之间的关系，提供便捷有效的数据交换输入、输出接口，建立起安全高效的数据共享与交换机制，以实现数据的及时动态更新，确保数据的现势性和准确性。

四、可利用建设用地资源筛选的模型研究与实现

1.筛选总体思路

电网工程推行通用造价方案具有以下意义：（1）有助于进一步提升项目建设效率。通用造价融入了模块化的设计理念，经由基础方案、基础模块、子模块的相互协调，能够明确实际工程相对应的通用造价水平，为实际工程造价的可行性分析提供可靠依据。（2）有助于成本控制。通用造价能够对工程技术指标水平做出评估，可将此作为基础对项目投资给予控制，促使建设成本降低。（3）有助于强化工程造价管理水平。通用造价的应用满足统一管理要求，同时也能够有效控制人为管理因素的影响，促使整体造价管理水平得以提升[4]。

建设用地管理综合决策要求全面及时地掌握全市范围内建设用地资源的现状信息，包括总量、结构类型、空间分布等。这就需要综合考虑建设用地的现状、规划等条件，筛选出包括存量和新增建设用地在内的全部可利用建设用地资源，具体包括未利用的规划建设用地，以及可能调整改造的国有和集体的存量建设用地。

对可利用建设用地资源的筛选要根据规划管理工作和政府宏观决策的工作要求，以政府批复的北京城市总体规划和控制性详细规划为依据，在限建要素的基本约束下，整合多种数据资源，融合规划编制、规划行政许可审批、土地使用现状及国土等各类信息，进行复杂的空间分析，对土地资源进行判断筛选，生成可利用建设用地资源数据库，并对全市建设用地的利用状态信息进行动态更新维护。此外，对可利用建设用地的更新改造可行性进行评价，对建设时序进行统筹，并辅助规划选址工作。

通常筛选的做法是由规划人员依据一定阶段内的各种相关信息资源进行人工的分析判断，但工作量非常大，且不能做到实时的变化更新。这就需要将分析判断筛选的过程都归纳总结为计算机可识别的筛选模型和规则，充分利用GIS的空间分析功能，并开发出自动筛选更新程序，实现计算机的实时动态自动更新，以提高可利用建设用地数据的分析筛选效率。

因此，平台将可利用建设用地资源筛选的过程制定出详细、标准、完善的规则，研究土地资源评价体系和建设用地筛选模型，实现辅以人工干预的计算机自动分析筛选功能。

2.筛选模型方案

可利用建设用地资源筛选分为初步筛选、优化分析两个步骤。以现有的数据为依托，考虑用地的规划、现状建设情况，利用程度等进行初步筛选。然后参考周边市政交通的完备程度、环境影响评价以及经济可行性分析，确定近期优先发展的地区。

具体方案是先将地块的规划与现状用地性质进行比较，发生改变的作为可利用土地，没改变用地性质的再根据用地性质分别判断。公益性用地直接判断为不可利用土地，非公益性用地首先判断是否非新建，如建设年代较老，判断为可利用土地;如建设年代较新，再进行是否充分利用的判断，如果已经充分利用，则作为不可利用土地，如果尚未充分利用，则作为可利用土地。可利用建设用地筛选模型如图2所示。

图2 可利用建设用地筛选模型

3.筛选程序的实现与结果对比

1)该区域内人工筛选的可利用地地块总数为2 431块，总面积4 758.7 hm2。

2)利用筛选模型机器筛选可利用地地块总数2 390块，筛选地块总面积5 234.18 hm2。

3)利用筛选模型筛选地块与人工筛选地块互相重叠的地块总数为1 936块，重叠部分的总面积为4 032.9 hm2。

4)重叠地块个数重叠率为79.64%，重叠地块面积重叠率为84.75%。

该对比分析结果充分验证了系统自动筛选功能的准确率和可行性。在此筛选结果的基础上，再由人工辅助进行分析梳理，即可形成较为准确可靠的可利用建设用地资源数据。

图3 可利用建设用地筛选功能界面

图4 人工筛选与机器筛选的可利用建设用地资源数据的叠加对比

五、建设用地资源的综合决策分析应用

1.综合信息查询

平台提供对建设用地资源进行综合条件的查询，可设置空间范围条件(如行政区划范围、规划范围或缓冲区范围)、用地规划条件(如地块面积、规划用地性质)、现状条件(如现状用地性质、建筑量、建筑质量)、权属条件等。包括微观层面的用地现状、规划、权属、规划审批许可、土地储备与供应等用地信息查询，中观层面的限建要素、文物保护、市政交通及环境保护等各类专题规划查询。综合信息查询功能如图5所示。

图5 综合信息查询功能界面

2.建设项目选址决策

平台可为公益性项目、全市重点项目(如重要公共项目、产业项目等)，以及中央单位、部队等建设项目进行规划选址。根据建设项目对区位、用地规模、周边交通市政条件、城市空间形态以及建设成本等的要求，从可利用建设用地资源中筛选出符合选址要求的用地，为建设项目的选址提供备选方案，促进这些项目的落地和实施。也可以对备选方案进行评价，提出不同方案的优势和劣势。从而使建设项目选址决策工作更为便捷和高效。建设项目选址功能界面如图6所示。

图6 建设项目选址功能界面

3.综合统计分析

平台能够按行政区域、轨道周边、环路范围、规划界区等不同区域对全市建设用地资源进行综合统计分析，包括土地供应情况统计、土地储备情况统计、可利用土地资源统计、不同地区土地利用和建设信息的比较以及不同时期的变化情况等。根据统计分析的结果，还可生成相应的地图文件以及柱状图、饼状图或表格的形式的图表文件等。综合统计分析功能框架和区县统计结果示例如图7、图8所示。

图7 综合统计功能框架

图8 统计结果示例

六、结束语

北京市建设用地综合利用决策分析平台立足北京市城市规划管理工作的开展现状，旨在建立一套能够对全市各类土地资源信息进行整合共享、综合管理、统计分析、科学决策的综合信息平台，实现及时动态的可建设用地监管。同时，平台整合了建设用地相关的现状、规划、地籍、地价等各方面的信息，并对建设用地发展情况、未来发展潜力进行判断和深入分析，是建设用地管理走向科学化、系统化的重要基础工作，也是相关领导进行建设项目选址、土地储备和开发计划的制订、城市和地区重点项目布局和时序安排等决策的重要参考依据。

总之，北京市建设用地综合利用决策分析平台将为建设用地规划管理部门的日常工作提供强有力的支撑，从而提高各部门工作效率，最终在微观操作层面、宏观管理层面上提高政府决策的民主性和科学性，以推动城市经济健康、可持续发展。另外，该平台的建立将为北京市建设用地管理领域实现全面的数字化管理起到关键的推动作用，填补我市规划领域建设用地宏观管理系统的空白，积极探索我国城市建设管理模式下，城市土地资源综合利用平台建设的经验和方法，在规划、国土等相关领域具有较强的推广价值，对今后在全国其他省市的城市建设管理开发工作具有理论和实证的双重指导意义。

［1］ 韩璐，谢俊奇.基于多维尺度分析的土地科学决策支持系统研究现状分析［J］.中国土地科学，2009，23(7):37-42.

［2］ 窦华成，邓世军，王力，等.构建城市建设用地规划管理信息系统［J］.北京测绘，2007(2):32-35.

Integrated Decision Analysis Platform for Construction Land Resources of Beijing:Research and Application

LUO Xiaoyan，WEN Zongyong，CHEN Pinxiang，LIU Peng，WANG Yajie

0494-0911(2011)11-0077-04

P208

B

2010-10-18

罗晓燕(1972—)，女，四川德阳人，高级工程师，主要从事空间数据库应用开发工作。