我国大城市交通拥堵成因及治理策略分析

彭军 王江锋 王娜

1、中国新兴建设开发总公司，北京 100039；2、北京交通大学交通运输学院，北京 100044；3、北京大学中国产业发展研究中心，北京 100871

我国大城市交通拥堵成因及治理策略分析

彭军1王江锋2王娜3

1、中国新兴建设开发总公司，北京 100039；2、北京交通大学交通运输学院，北京 100044；3、北京大学中国产业发展研究中心，北京 100871

针对我国大城市交通拥堵日益蔓延现状，选择三个代表城市从不同角度分析了交通拥堵形成原因，并对比分析其采取的治堵策略。首先从城市规划、交通供需、公共交通、出行方式、静态交通和管理水平等方面，分析造成我国大城市交通拥堵的原因；结合目前北京、广州、上海相继出台的治堵策略，从增加交通供给、交通需求管理和交通管理制度三个方面，对三个城市的治堵策略进行了比较；最后，通过分析国外典型城市的交通拥堵治理措施，给出了一些缓解交通拥堵的相应对策，为我国大城市解决交通拥堵问题提供借鉴。

城市交通；交通拥挤；治理策略；成因

Urban Transportation; Traffic Congestion; Corresponding Strategies; Forming Reasons

引言

缓解交通拥堵是保障和促进经济社会发展、改善民生的必然要求，也是政府必须履行的重要职责。国家中长期科学与技术发展规划纲要（2006-2020），提出了“发展一个体系，即现代综合交通体系，解决三大热点问题，即解决减少交通能源消耗与环境污染问题、解决交通安全问题、缓解大城市交通拥堵问题”[1]。目前，我国大城市面临日益严重的交通拥堵问题，已经影响到城市的整体发展水平，缓解交通拥堵刻不容缓。北京、广州等大城市针对交通拥堵相继出台了治理方案，上海“十二五”规划也提出了相应的治堵方案[2～4]。

本文将以北京、广州、上海三个大城市为例，分析造成我国大城市交通拥堵的原因，在此基础上介绍目前我国大城市采取的交通治堵对策，然后借鉴国外大城市交通拥堵治理策略，提出一些我国大城市交通拥堵治理的对策作为参考。

1 交通现状及拥堵原因

1.1 城市规划与交通规划不协调

根据城市总体规划对城市性质的定位，应协调城市各规划区域与交通之间的关系，避免造成局部负荷过重[5]。北京、上海、广州三城市交通拥堵问题是由多种因素共同作用的结果，其中一个重要因素是城市规划者对于城市的功能定位缺乏一个系统、科学、前瞻性的考虑。

像北京采取单中心、摊大饼的城市扩张模式，主要商务区、金融区和行政区都集中于三环以内，形成典型潮汐式交通出行，二环路内的面积仅占市区总面积的6 %，却集中了全市机动车交通量的30%。从上海市道路网运行现状来看，占中心区道路长度22%的主干路网承担了该区域总流量的69%，流量过于集中造成了主要道路的拥阻。由于路幅较狭窄、容量有限、断头路等原因，占中心区道路长度64%以上的支小道路系统，所承担的交通流量却不到25%，交通流量在道路空间分布上存在明显不均衡。由于各种限制，广州没有按照自然条件、地理位置将城市生活区、办公区、商业区、工业区和交通枢纽区等功能区进行合理布局，随着交通量的增加，路面交通的不合理性分布逐渐显现，诸如天河中心区等区域道路易引发严重交通拥堵。

1.2 交通供需矛盾日益加剧

随着近几年我国大城市经济的快速发展，机动车拥有量迅速增加，交通供需矛盾日益突出，加剧了城市道路的拥堵程度。特别是大城市中心区小汽车无序发展、过度使用，使中心区的道路网经常处于超负荷状态，加剧了大城市交通拥堵的严重程度。近15年来，北京汽车保有量每年平均递增率超过15%，个别年份甚至接近20%，而道路长度和道路面积的年平均增加率仅为1.2%和3.7%，致使交通需求，特别是小汽车交通需求与市区路网总容量之间的缺口日益扩大。图1给出了2000～2009年北京、上海、广州三城市机动车增长情况。

图1 2000—2009年北京、上海、广州三城市机动车增长情况

1.3 公共交通发展滞后

我国早在2005年就确立了“优先发展公共交通”政策，但在实践中公交优先发展战略没有得到全面落实。城市公共交通发展总体滞后的局面还没有得到根本转变，尚未确立公共交通在城市交通系统中的主体地位，轨道交通、BRT等大容量、快速公共交通建设滞后，致使小汽车成为居民出行的主要方式，加剧了道路的拥堵。

在北京，早晚高峰时段公交车行驶的平均速度慢则12～13公里/小时，快则17～18公里/小时，而地铁车厢内人员非常拥挤，严重影响了公共交通的服务水平。上海、广州的情况也相类似，在上海中心城区“三纵三横”路网高峰时段公交车平均车速为16公里/小时，最慢车速仅为12公里/小时，而广州高峰期公交平均时速为11～13公里/小时[6]。

1.4 城市交通出行方式不合理

政府应积极引导和调节居民的出行方式，通过价格杠杆、服务水平等调节居民出行方式比例。近年来我国大城市居民出行方式由过去以步行、自行车为主转向以小汽车出行为主，公共交通受到小汽车交通的挑战，导致交通出行结构呈现不合理性。表1给出了2005～2010年北京市交通出行方式比例变化情况，小汽车出行比例持续增加，2010年上半年出行比例为24.2%，而2015年北京市规划小汽车出行比例控制在25%以内。

表1 2005——2010年北京市交通出行方式比例

同样，上海提出2015年中心城公共交通出行方式比例从35%提高到45%，基本实现中心城高峰时段90%市民公共交通出行在1小时内完成，基本满足日均约5900万人次出行总量的交通需求[7]。广州也积极落实“公交优先”战略，从“财政优先、用地优先、路权优先、信号优先”等四方面积极建设“公交都市”，到2013年公共交通出行比例达到35%，到2015年力争达到42%[8]。

1.5 静态交通容量不足

近年来，大城市机动车拥有量急剧增加，而停车资源供应不足、分布不均，导致中心城区的停车难问题日益显现出来。据国际经验，停车泊位应达到机动车保有量的1.1～1.2倍，以北京市为例，按机动车保有量400万辆计算，停车泊位应达到440～480万个才能满足基本需求。但许多城市远远不能达到此标准，使得大量车辆被迫停靠在公共道路上，使原本不足的道路面积更难以满足车辆流动的需要，降低了道路的通行能力，造成了交通拥堵。

截止2009年底，北京私人小汽车同比增长23.1%，相对小汽车的增长，停车泊位增长速度缓慢。以经营性停车场为例，2009年底共有经营性停车场5274个，经营性停车泊位127.8万个，同比增长15%[9]。同样，上海、广州也同样面临着停车位紧缺的情况。

2 交通拥堵治理对策

北京、广州、上海都发布了治堵策略，都体现了“建”“管”“限”的思想。下面从交通供给、交通需求管理和交通管理制度三个方面对三个城市的治堵策略进行比较。

2.1 增加交通供给

单纯靠增加道路来解决交通问题是无效的，新建的道路设施会诱发新的交通量，而交通需求总是倾向于超过交通供给。增加供给模式并不是单纯地增加道路来解决交通问题，应结合城市交通路网存在缺陷，调整城市交通结构和完善交通管理方式，有效利用道路资源来缓解交通拥堵[10]。在增加交通供给方面，表2给出了三个城市采取的相关治堵对策。

由表2可以看出，三个城市都规划了路网、停车场等基础交通设施的建设，提出了建立智能交通系，利用先进的交通管理手段来治理交通拥堵。北京、广州侧重于整合现有交通管理资源，完善路网建设来增加通行能力。

2.2 采取交通需求管理

20世纪70年代至80年代，交通管理逐步成为解决城市交通问题的主要手段，而交通需求管理也在此期间逐步发展起来。交通需求管理的核心是要通过诱导人们的出行方式来缓解城市交通拥挤的矛盾。在交通需求管理方面，表3给出了三个城市采取的相关治堵对策。

由表4可以看出，三个城市采取策略主要目的就是控制小汽车增长速度，提高公共交通出行比例，调节拥堵路段通行权等。上海、广州侧重于利用经济手段来取得上述目的，而北京更侧重于管理手段。

2.3 完善交通管理制度

我国城市交通涉及的法规主要有《城市规划法》和《道路交通安全法》。《城市规划法》用于指导城市建设和交通规划，其覆盖面和深度还不够，《道路交通安全法》在立法规则可实施性、适用范围方面还需要不断完善。在完善交通管理制度方面，表4给出了三个城市采取的相关治堵对策。

由表5可以看出，三个城市改变了以往以管理车辆为主的管理制度，采取了“以人为本”的管理策略，完善管理体制，加强对慢性交通的管理和服务。

3 国外交通拥堵治理及对我国的启示

20世纪50年代以来，世界各国缓解交通拥堵的实践表明，城市不能通过限制车辆增加、修建道路来从根本上解决交通拥堵问题，需通过采取多种治堵策略，例如降低小汽车出行比例、运营大容量高速公交系统、建设ATMS和ATIS等，发挥综合效果来有效缓解交通拥堵程度，解决城市交通拥堵问题。表5给出了世界典型城市治堵所采取的措施，并进行了综合概括。

通过表6给出的国外城市治理交通拥堵的措施，可为我国大城市的交通拥堵治理提供可借鉴的策略。

1）城市规划与城市交通和谐统一。交通拥堵很多情况下是由城市规划不合理造成的，行政区、商务区等过分集中。很多城市规划的新区，忽视了教育、医疗、行政服务等优质公共资源的分配，为交通拥堵创造了条件。在城市规划时，应合理配置公共资源，实现公共服务均等化，从根本上解决交通拥堵。

2）采取经济手段治理交通拥堵。通过提高城市中心区的停车费、进城费、拥堵费，限制车辆进入城市中心区，减少中心区的交通拥堵。在某些经常性拥堵路段，对交通高峰时段行驶的车辆征收道路通行费。通过降低票价等经济手段，引导人们更多的选择公共交通出行方式。

3）大力发展城市公共交通。优先安排公共交通基础设施建设，建立绿色安全、便捷快速的城市换乘体系等。实施不同程度的小汽车总量调控政策，引导小汽车合理使用，有效提高公共交通的出行比例。针对特大城市，大力发展大容量快速轨道交通、BRT等公共交通方式。

4）采取行政手段治理交通拥堵。推进公车制度改革，抑制单位车辆数量增加，以车辆补贴、班车等方式解决单位用车需要。对于城市中心区，采取限号方式减少车辆的进入，缓解交通拥堵的发生频率和程度。

5）加强交通信息化智能化建设，建立ATIS系统平台。加强公交信息综合服务平台建设，为合理出行提供信息，方便居民选择出行方式。

4 结论

我国大城市交通拥堵治理是个系统工程，不仅需要增加道路的供给，还需从交通需求管理等多方面采取措施，才能有效解决交通拥堵问题。以人为本，综合统筹实施优化交通结构、平衡需求调控、完善路网结构、优化交通组织、强化科技监管等措施，利用经济手段、管理手段以及ITS技术，有效疏解城市中心区交通拥堵，实现我国大城市交通科学、和谐、可持续发展。

[1]中华人民共和国国务院. 国家中长期科学和技术发展规划纲要[EB/OL]. 2011-2-4, http://www.gov.cn /jrzg/2006-02/09/ content_183787.htm

[2]首都之窗. 北京市人民政府关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见[EB/OL]. http://govfile.beijing.gov. cn/Govfile/front/content/. 2011-2-4

[3]新华网. 广州中心城区缓解交通拥堵方案讨论稿出台[EB/OL]. http://govfile.beijing.gov. cn/Govfile/front/content/.2011-2-4

[4]上海市交通运输行业协会. 上海酝酿三管齐下破解交通拥堵难题[EB/OL]. http://www. shcti.cn/jtxh/index/index.asp.2011-2-4

[5]仇保兴. 缓解北京市交通拥堵的难点与对策建议[J]. 城市管理与科技.2010,4:6-9

[6]中国广州网. BRT昨开通 全程走BRT通道公交高峰时速翻倍[EB/OL]. http://www. guangzhou.gov.cn/node_2190/node_2222/ 2010/02/11/1265851763324301.shtml. 2011-2-4

[7]新浪网. 上海2015年中心城区公共交通出行比例将达45%[EB/OL]. http://news.sina. com.cn/c/2010-09-21/071421145322. shtml. 2010-9-21

[8]中新广东网. 穗积极建设公交都市 2013年公交出行比例力争达65%[EB/OL]. http:// news.mso.com.cn/717_2010guangzhouyayunhui/ 4582322.html.2011-01-11

[9]北京市交通委员会. 北京市“十二五”时期交通发展规划[R]. 北京：北京市规划委员会.2010:1-6

[10]徐东云. 城市交通拥堵城市交通拥堵治理模式及理论研究新进展[R]. 北京:北京交通大学.2007-1-10

Analysis on Urban Transportation Congestion and Corresponding Strategies in China

PENG Jun1, WANG Jiang feng2, WANG Na3
(1. China XinXing Construction&Development General Co., Beijing 100039, China; 2. School of Traffic and Transportation, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China; 3. China Industry Development Research Centre, Peking University, Beijing 100871, China)

Concerning the increasingly spreading urban traffic congestion in China, the forming reasons of traffic congestion is analyzed by choosing three representative cities from different perspectives, and the corresponding strategies are compared. Firstly, it analyses the causes of traffic congestion in big cities from the respect of city planning, transportation demand and supply, public transportation, traveling mode, static traffic and management level; Secondly, combining with present treatment strategies of Beijing, Guangzhou and Shanghai, it compares the corresponding strategies of traffic congestion of three cities from three aspects, which are increasing traffic supply, traffic demand management and traffic management system; Finally, by analyzing foreign typical urban traffic congestion control measures, it offers some corresponding countermeasures for the traffic congestion for the big cities of China, which provides references for solving the problem of traffic congestion.

U121

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.16.139

“十一五”国家科技支撑项目（2006BAG01A01，2007BAK35B06）；中央高校基本科研业务费专项资金资助（2009JBM055）

彭军(1979-)，男，湖北人，工程师，主要研究方向：交通管理、道路设计。