比较视野下的山西省社会组织发展现状与对策思考

霍淑红，吴建强

(1.山西大学 政治与公共管理学院， 山西 太原 030006; 2.山西省民政厅民间组织管理处， 山西 太原 030027)

【政治学】

比较视野下的山西省社会组织发展现状与对策思考

霍淑红1，吴建强2

(1.山西大学 政治与公共管理学院， 山西 太原 030006; 2.山西省民政厅民间组织管理处， 山西 太原 030027)

改革开放以来，我国不断用各种政策和措施构建国家与市场、国家与社会的和谐关系，为各类社会组织的生存与发展提供了更广阔的空间。山西省社会组织的发展状况和国内的一些发达省市相比，略显滞后，虽然数量不断上升，但总数仍就很低，其活动领域大多数局限在文化、健身和娱乐领域，参与公共服务和公益活动相对有限，其资金和人才的缺乏又成为其发展所面临的一大难题。造成这种状况的原因既和公众的认知不足有关，也与经济发展相对滞后有关，更与政府的政策支持不力有关。这就要求政府进一步加大对社会组织的扶持力度，完善监管体系，为促进社会组织的发展创造良好的环境，同时也要求社会组织紧跟时代的步伐，在创新中求发展。

公民社会;社会组织;全球化

一、山西省社会组织的发展现状

作为人类社会一种基本的组织和制度形式，社会组织存在于任何一个国家。各国由于文化传统和语言习惯的不同，类似组织并没有形成统一称谓，较为流行的称谓是“非政府组织”和“非营利组织”。在我国，社会组织是一个区别于党政机关、人民团体、事业单位、公司企业、基层群众自治组织的独立的概念，主要是由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，包括社会团体、基金会和民办非企业单位。新中国成立后，在很长的一段时间内，社会团体是社会组织的主体。但在计划经济时期，社会团体的活动空间不大，作用有限。改革开放以来，我国在城乡社会生活的方方面面涌现出大量的各类社会组织，如学会、研究会、协会、基金会、商会、慈善会等，以及民办的学校、医院等。这些社会组织既不同于党政机构，也不同于企业等营利组织。随着市场经济发展、政府职能转变、事业单位改革及与之相伴的社会生活多样化，诞生了一大批挂靠在党政机关或企事业单位的社会团体，一部分事业单位也与政府机关脱钩走向自治，社会上还出现了一些民办的事业单位。随着社会财富的增加，更出现了类似基金会这样的民间资助机构。

据民政部资料：2005年，全国有社会团体17.1万个，民办非企业14.8万个，基金会975个;2007年底，全国共有社会团体21.2万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1 340个; 2009年底，全国依法登记的社会组织43.1万个，其中社会团体23.87万个，民办非企业单位19.04万个，基金会1 843个。［1］我国社会组织的数量与过去相比有了大幅的增长，但远不及发达国家甚至一些发展中国家。20世纪90年代，发达国家中的瑞典已经“创建了每十万人就有2 300个社团的稠密的社会网络”，而发展中国家中的泰国，其首都曼谷“就有2 200个非营利组织”［2］261。而且，在我国不同的地区和省份，经济发展好的省份与经济发展一般的省份、沿海省份与内陆省份，社会组织的发展也存在着一定的差异。山西省的具体情况如下：

其一，从社会组织的数量上看，山西省社会组织的数量不断上升，但总数仍低。山西省民政部门自1991年履行登记和管理社会组织以来，社会组织不断上升，稳步增长，呈现生机勃勃的发展势头。到2005年，全省各类社会组织共有6 907个，其中社会团体4 323个，民办非企业单位2 574个，基金会10个。到2007年末，全省各类社会组织8 259个，其中社会团体5 054个，民办非企业单位3 286个，基金会19个。截至2009年末，在山西省各级民政部门登记的社会组织共计10 092个，其中社会团体5 884个，民办非企业单位4 183个，基金会25个。从纵向看，全国社会组织的数量包括山西省的都显示为增长，但是，山西省社会组织的数量仅仅占到全国社会组织总量的2.5%左右，其中，基金会的数量非常有限，基本上保持在百分之零点二左右，更不用说具有在全国乃至国际影响的基金会了。

图1 山西省社会组织的活动对象

其二，从活动领域看，山西省社会组织大多活跃于文化、健身与娱乐活动领域，进行社区公共服务和公益领域的组织相对有限，对社会提供就业服务、养老医疗以及弱势群体帮扶方面还存在大量空白。从本次问卷的填答情况看，大多数社会组织的活动对象为“组织成员”或“特定社会成员”，这两项分别占49.52%和38.32%，而以“社会大众”作为组织活动的主要对象的占到40.19%(见图1)。单从数字本身看，似乎山西省社会组织的公益性并不弱，但由于将近一半的被调查的社会组织既填写本组织是为特定社会成员服务的，又填写本组织是为社会大众服务的，造成了统计数据的重复。如果去掉重复的部分，山西省还是缺乏公益性的社会组织，即便是有一些公益性社会组织是为社会大众提供服务，也大多数局限在文化活动和娱乐等领域，关乎广大人民的根本利益比如就业、医疗、福利保障等方面还是比较少。这暴露出山西省社会组织提供公共服务能力的不足。当然，这种现象不是仅存在于山西省。

其三，从活动方式上看，山西省社会组织的活动方式性质单一，主要以培训、调研、交流为主，而涉及刊物的出版和进行商业性活动组织较少，其活动的多样性受到严重限制，社会生活的许多方面还缺少社会组织的身影。这方面是落后于国内的一些发达省市的。如，上海市的社团组织除了要召开各种年会、学术研讨会和学术交流会、举办技术和业务讲座、出版信息刊物等，还逐渐按照市场经济的规律和需求进行运作和活动，包括组织召开商品展示会、信息发布会以及组织开展对国内外同行业、同业务甚至跨行业、跨业务范围的交流与合作等。

其四，从资金来源看，资金短缺恰恰是山西省社会组织面临的最大问题。这是世界各国社会组织面临的一个共同难题。抽样调查的问卷显示，山西省社会组织面临的最大的困难之一就是资金和人才的缺乏，这个比例达到67.31%，遇到的其他困难远远小于这个困难，60%的社会组织都希望在资金和人才方面获得帮助也证实了这一点(见图2)。抽样调查问卷显示，山西省社会组织活动经费中，政府补贴和政府项目占到61.52%，其次是会费收入和在标准范围内开展服务的收入，再次是企业和社会提供的捐助。这和全国社会组织的资金来源的整体状况是一致的。根据邓国胜的《中国问卷调查的初步分析》，政府补贴占53%，服务收费占31%，民间捐赠占10%，外国援助占2%，还有其他收入占4%。［3］也有少数地区，如深圳的社会组织的资金主要来源于提供服务收入和会费收入，而非政府补贴。另外，如果说我国的社会组织总体上还处于未充分利用国外援助的状态的话，那么山西省社会组织则处于空白状态，几乎没有国外援助。资金来源的有限性极大地限制了他们的活动。在市场经济繁荣和国际化交流发展的今天，山西省社会组织与外界的联系甚少，以至于不能充分利用国际资金为山西省社会组织的活动提供支持。

图2 山西省社会组织希望在哪些方面得到政府支持

人力资源是社会组织生存、发展能力的重要决定因素。抽样调查的问卷显示：山西省社会组织的专职人员比较少，大部分组织的专职人员的上限不超过5个人，有的组织甚至只有一名专职人员。一些培训学校的专职人员比较多，但是一些学会、协会等组织专职人员比较少，很大一部分是兼职人员。被调查的社会组织中，31～50岁的工作人员约占三分之二的比例。这和全国其他地区的情况不差上下。在北京大多数社会组织专职工作人员仅2至3人，因经费紧缺，其待遇不高，月工资1 500元左右。人员的组成是一个组织发展的前提，一个组织要想获得进步和发展必须要有一定的专职人员，一心从事本组织工作，且能够完全投身于所在的组织，发挥他们的聪明才智，为本组织的未来发展献计献策。从组织人员的结构看，目前山西省社会组织的主要人员集中在30～50岁之间，缺乏年轻人的身影。这些情况直接影响着社会组织活动的质量和效率。在今天这样一个信息千变万化的时代，年轻人更容易认识和利用新鲜事物，更容易进行发明创造，社会组织的发展离不开这些新生的力量，离不开这些新鲜的血液。

山西省社会组织办公条件不均衡，大部分还没有达到电子办公的层次。通过对社会组织的调查发现，有些社会组织的办公条件较高，大多数拥有自己的独立办公室，配备有电话与电脑等基本的办公设施，但也有些社会组织办公条件非常差，有的甚至没有一个固定的办公场所。不同类型的社会组织的办公状况存在较大的非均衡性：民办非企业单位与基金会的办公水平相对较高，不仅硬件设施齐全，有的组织还拥有对外刊物和组织网站，相比之下，社会团体尤其是不具有政府或企业背景的社团，办公水平相对较低。在进行调查期间，我们试图通过网络的途径来寻找有关社会组织的资料和信息，但是绝大部分组织的信息很难找到。在信息时代中，社会组织的时代性不强，不能充分利用有效的网络平台来展现自己，足显其被外界了解和认识的途径还较窄。

山西省不同的社会组织与政府在资源和信息交换方面，即政府对社会组织资金与政策方面的支持以及政府对于社会组织的诉求的相应反应是存在较大差异的。政府补贴和财政拨款是山西省社会组织资金来源的一个主要渠道，但是，政府的资金资助存在不均等的情况，能够获得财政拨款的社会组织多数拥有政府为发起方的背景，而由个人或者企业发起的组织很难获得政府的支持。其次，从抽样调查显示的政府与社会组织的沟通方式以及沟通结果看，能够与政府直接沟通的占48.7%，但具有政府作为发起方或发起方之一背景的组织有更大的直接沟通机会，占该方式比重的70.97%。就沟通效果而言，具有政府背景的组织的建议在进入政府议程方面具有优势，占78.38%。由此可见，山西省社会组织与政府互动状况的亲疏远近和其与政府的亲缘状况密切相关。政府的态度对于社会组织生存能力与活动乃至影响起着重要作用。为了生存，社会组织往往会努力靠近党政机关，积极争取和维持政府对其合法性的认可，在政治上与政府目标保持一致，这样，虽然社会组织加强了与政府之间的合作与联系，但是又因对政府的过分依赖而严重削弱了其代表性，进而降低了其政策影响力和活动的有效性。

总之，山西省社会组织不论是在数量、规模方面还是资金和人才方面都不很充足。由于社会组织的发展较多地受到政策的限制，这反过来使得社会组织在争取“自主性”方面缺乏积极性，它们主动依附于政府，根据政府的态度、行为和政策来调整其发展方向。社会组织发展不足的直接后果是政府职能无法真正转移出去，即使转移出去，也不能很好地履行，政府的服务不能有效地延伸。

二、影响山西省社会组织发展的原因

每一个组织在其目标的实施过程中受内外多重因素的影响，一方面要满足成员的需要，另一方面又受外部环境的制约，如政治、经济、文化等，社会组织的发展也不例外。同样，山西省社会组织发展也受到多方面因素的制约。

其一，经济发展相对落后制约了社会组织的发展。经济的发展提高了公民的生活水平和收入水平，使公民有时间和精力来从事一些感兴趣的事情，这是社会组织产生与发展的重要基础和条件。20世纪80年代，我国市场经济进入大发展阶段，这为社会组织的生存发展提供了良机。但是，我国区域经济发展的不平衡性具有强烈的路径依赖特征，使得社会组织与区域经济发展之间更多地呈现循环累积的因果关系。由于路径依赖特征的影响，经济发达地区的社会组织出现良性循环状态，经济欠发达地区的社会组织出现恶性循环的“锁定”状态。经济发达地区的社会组织，往往能通过吸引不发达地区的资源而更趋发展壮大。良好的经济发展态势和非营利组织间的良性互动，有可能进一步强化经济增长的“极化效应”。经济欠发达地区则未必能接受经济发达地区及其非营利组织可能产生的“扩散效应”，或者说这种“扩散效应”极不明显甚或远远落后于周边地区经济发展需要。［4］在我国，如上海、北京等大城市的社会组织群体已经成为社会经济生活的中心之一;而中西部偏僻地区，社会组织发展较为缓慢。山西省则属于后者。由于经济发展落后，各种民间资金和企业对山西本土的支持相对缺乏。受经济发展水平的影响，广大群众的收入主要用在了吃、穿、住等基本生活需要上，因此没有太多的钱用于捐款。

其二，公众的认知程度在一定意义上影响着社会组织发展的规模。在市场经济的状态下，一方面贫困的人群需要得到他人的资助;另一方面，有能力同时也有意资助他人的人越来越多。在这种形势下，需要更多的社会组织来帮助他们实现这种双向的需求。但是，民众对社会组织的认知不够造成了资助者和被资助者在沟通互动上不畅通，这反过来又影响了社会组织的发展。从调查问卷统计结果看，图3显示公众的认知不够是造成社会组织在吸引人才方面处于弱势的最主要的原因之一。由于公众的认知不够，也使得社会组织的活动常常遭遇缺乏社会各界的支持的困境。民众认知较低的一个很重要的原因就是还没有摆脱或是淡化计划经济时代烙下的印痕，一切都是由国家包起来的，个人和企业不必承担公益方面的义务或责任。民众认知不高的另外一个重要的原因是社会组织的不稳定、不明晰状态给人以模糊不清的感觉。不少社会组织连自身的活动对象都没有一个明确的定位，这造成多数人不知道社会组织是干什么的，社会舆论对其推介、宣传也无从下手。没有舆论支持，就没有社会认知，没有社会认知，注定社会组织发育不起来。

图3 山西省社会组织在吸引人才方面的弱势

其三，有无吸引人才的有效政策也影响社会组织发展的持久性。从调查问卷看，除了公众的认知是影响社会组织运行与发展的重要因素之外，一些组织不能够解决城市户口，无法提供社会保险、医疗保险等待遇、收入低、工作环境差、组织限制个人发展等因素也影响社会组织的发展(见图3)。不仅如此，即使是现有的社会组织的专职从业人员在工资福利、职称评定、社会保障、档案管理、人事流动等方面也存在一系列问题。这一切使得工作人员缺乏认同感和归属感，使得社会组织的发展陷入困境。有些社会组织会因为没有新生力量的加入而陷于停顿状况，最终被政府取缔或自行解散。

其四，政府的重视程度在一定程度上会影响到社会组织发展的快慢。2005年山西省的民办非企业单位在社会组织中的比例为36%，到2007年该比例已上升至39%，2009年的比例为41%，这种增长和政府的支持密不可分。除中央政府出台的有关民办非企业单位的法律法规外，山西省还不断出台相关的政策法规，为民办非企业单位的发展提供一定的政策支持。政府支持民办非企业单位的主要原因是民办非企业单位能够有效满足人民对社会公共服务的巨大需求，弥补政府职能的有限性和市场的缺失。但是，国家的一些法律法规也会制约到社会组织的发展。就基金会而言，根据《基金会管理条例》的规定，基金会、境外基金会代表机构依照本条例登记后，应当依法办理税务登记，这极大影响着基金会的成立。《中华人民共和国企业所得税法》规定纳税人用于公益、救济性的捐赠在年度内将应纳税所得额12%以内的部分予以扣除，这个扣税比例大大高出此前规定的3%，也高于许多发达国家的幅度。本来基金会的成立就需要一定的启动资金，还要在成立后向国家交税，使得一些基金会很难成立。作为内陆省份，山西省经济发展的落后本身会制约基金会的发展，更不用说相关法规的制约了。这种双重制约造成了山西省基金会非常薄弱的现状。反过来，社会组织对政府影响的有限性导致政府对之重视不够。对于政府与社会组织的沟通，虽然在调查中很少有组织反映“没有渠道进行沟通”的困难，但就沟通的效果而言，有10.5%和26.7%的组织在“近三年来，贵组织所提出的建议被政府部门采纳有几项”问题中选择了“一项”或“多项”选项，6.67%的组织选择了“没有被采纳”，高达57.14%的组织则选择了“不清楚”。这也从侧面说明大多数社会组织没有较强的影响政府行为的能力，自然也得不到政府的关注。

三、山西省社会组织发展的对策思考

目前，山西省社会的各个领域都在发生着广泛而深刻的变化，市场经济的发展和社会结构的转型，产生了大量的不易解决的社会问题。随着政府职能的进一步转变，迫切需要大量的社会组织来承担部分公共事务。在社会组织力量还比较弱的情况下，需要政府引导、规范、支持和推动其发展。没有政府的认可、支持和参与，社会组织要得到快速发展是不可能的。

其一，政府应该给予社会组织以独立空间，尽可能地减少业务主管部门或其他政府机构对社会组织的行政干预，根据社会组织的性质，给予不同的政策支持，适当考虑为社会组织的成立创造更加宽松的环境。试着接纳没有业务主管单位的影响力较大的组织，给予他们合法的地位;减少基金会的纳税比率或不纳税，甚至对基金会给予一定的政策优惠;对急需发展的社会组织要给予优惠，如简化放宽注册手续，给予税收、贷款方面的优惠等;政府出台优惠政策，以鼓励、支持社会工作专业的大学毕业生到社会组织就业，一是保证这些专业人才的工资待遇不低于当地公务员工资标准;二是以公共财政购买服务的方式给予社会组织投资，专款专用，保证这些钱用在社会工作专业人才身上。如通过“购买服务”这一模式，在完善政府对公共服务供给的同时促进社会组织的发展，并起到将社会问题归还给社会系统内部，起到培育公民社会，促进政治与社会现代化的作用。这样不仅能够使得山西省社会组织的数量增加，更能使得公共服务性质的社会组织得以成立和发展。

其二，政府还可以广泛宣传、推介社会组织，提高公众对社会组织的认知度。社会组织的发展历史比较短暂，公众对其作用和意义的认识还不够，受传统观念的影响，公众更多的是对政府的信任，因此，政府有责任借助于自身的“威严”对社会组织存在的意义和作用进行宣传，对社会组织给予一定的扶植。在公共事务和公益事业项目的实施上，放手让社会组织去运作，提供其发挥作用、展示能力的平台和机会，这样的推介、宣传最有效。如，鼓励和支持社会组织参与居家养老服务。政府部门应明确社会组织在决策中的具体地位，并将其制度化、法制化、规范化，改变社会组织在很多领域被排斥在政策参与之外的状况。在理论研究方面，针对山西省社会组织进行研究的研究人员非常少的情况，有必要鼓励、支持有条件的高校、科研院所建立社会组织研究机构，积极开展理论研究，指导社会组织健康发展。

其三，政府要完善对社会组织的外部管理、监督与评估机制。依法合理选举，使其各在其位做到各尽其能;组织不同部门间互相监督，并设立一定的奖惩制度，提高各部门的工作积极性;定期对组织内部的管理成效进行评估，发现问题及时调整，从而促使组织内部管理更合理、更科学，提高社会公信力。尤其对于资金的筹集和使用要建立完善的监督机制，防止贪污、腐败现象，如建立信息公开制度等。针对民政厅的社会组织网站建设方面的不足，借鉴先进省份的经验对山西省社会组织网站进行改造与升级很有必要。网站上除了最基本的网上项目申报与年检、政府相关管理政策与组织动态以及社会组织相关理论建设等基本内容外，要通过“项目推介”将所有登记社会组织的活动项目、内容、实施甚至资金使用进行详细公示，并将民众引入社会组织活动主体。公众可以通过“我要参与”，“我要评价”进行社会参与，这种政府、社会组织、社会公众三方的交互的管理方式，不仅为社会组织提供了公开、宣传以及监督平台，更重要的是给予了社会组织活动潜在的合法性与权威性支持，为社会组织的健康、有序及科学发展提供了更宽广的平台。

政府作为合法性与权威的主体与分配者，是社会组织争取与扩展政治空间、体制空间、制度空间和资源空间过程中必不可少的诉求者之一，但是，社会组织要紧跟时代发展的步伐，不断加强自身的建设。要使其不断发展，就必须不断进行创新，不断有新鲜血液的注入。在21世纪的今天，社会组织的发展也离不开先进技术的应用。为此，社会组织要充分利用互联网这一先进的平台，将自己呈献给更广大的社会公众，从自身的宗旨、目标、活动到人员的录用、资金的使用等方面进行全面的宣传，以便让民众更为深入地了解社会组织。应加强与其他省份的社会组织，乃至全国范围内的社会组织进行竞争与合作，有条件的也可以积极地与国外的社会组织进行交流与合作，共同利用有效和有限的资源，分享管理工作中的经验和教训，从而提高社会组织的整体能力建设水平。社会组织要制定自己的人才培养和储备计划，不断往自己的组织注入新鲜血液，为自己的组织注入生机和活力，为自己组织的未来发展奠定坚实的人力基础。社会组织的根本宗旨是为满足公众福利、维护公众利益的服务，它不可能承担全部的公共服务，但可以提供公共服务的助手。社会组织要从根本上改变政府对其的态度，应该敏锐地抓住政府比较关注“民生”问题这一点，并积极提供协助。反过来，社会组织取得的成绩会在一定程度上让政府反思其处理问题的方法，并能继续深入地影响政府决策。

［1］ 2008年民政事业发展统计报告(社会组织部分)［EB/OL］.http：//www.chinanpo.gov.cn/web/listTitle.do?dictionid=2201.

［2］ 莱斯特·萨拉蒙，赫尔穆特·安海尔.公民社会部门［G］//何增科.公民社会与第三部门.北京：社会科学文献出版社，2000.

［3］ 吴风珍，刘德建.中国非营利组织的资金来源与分析［J］.法制与社会，2006(12).

［4］ 王锐兰，刘思峰，谭振亚，等.非营利组织与经济发展的内在关联机理探析［J］.中国行政管理，2005(5).

1672-2035(2011)06-0050-04

D035.5

B

2011-06-15

霍淑红(1975-)，女，山西灵石人，山西大学政治与公共管理学院副教授，博士。

吴建强(1959-)，男，山西灵石人，山西省民政厅民间组织管理局局长。

2009年山西省哲学社会科学研究项目：《山西省政府职能转变与非政府组织的导入研究》(0905120)

【责任编辑 张进峰】