“网络中立”之争：电信业与互联网的利益角逐

特约撰稿人 | 马毅华

网络中立（Netw ork Neutrality）”是哥伦比亚大学法学院教授吴修铭在2 0 0 2 年撰写的文章《Netw ork Neutrality,Broad band Discrimination》中提出的术语。“网络中立”理念的核心是“互联网的价值在于自由和开放”，吴修铭将之比喻为“电网理念”，即任何用电设备均可自由地接入电网，电网对各种用电设备均“中立”地提供电力，“中立”使得电网成为了用电设备的创新平台。“网络中立”理念认为互联网应像电网那样成为互联网应用的中立性创新平台，杜绝对互联网应用的控制和歧视，坚持自由和开放。

“网络中立”的开放理念得到了几乎所有人的认同，很少有人对自由和开放有异议。那么，当今互联网的自由和开放是否受到了威胁？如果威胁存在，是否需要政府以“网络中立”为原则进行监管干预？这两个问题却引发了巨大的争论，也让“网络中立”从理念讨论演变为一场带有政策诉求的运动，运动的支持者对两个问题的回答都是“是”，而运动的反对者至少对其中一个问题的回答是“否”。“网络中立”的支持者和反对者在推动或阻止监管干预的问题上展开了激烈的争论和较量。

美两大阵营争论十数年成政治筹码

从20世纪90年代末“网络中立”的讨论开始至今，这场争论大致可分为三个发展阶段。

第一阶段，理念形成。2 0世纪9 0年代末，有线运营商随互联网接入服务强制搭售内容服务，并屏蔽竞争对手，这些现象首先引起了学术界的关注。20 00年，斯坦福大学法学院的Mark A. Lemley和Lawrence Lessig发表了《The End of End-to-End:Preserving the Architecture of the Internet in the Broadband Era》；2001年，Lawrence Lessig发表了《The Internet Under Siege》；2002年，哥伦比亚大学法学院的吴修铭发表了《Network Neutrality,Broad band Discrimination》。这三篇文献标志着“网络中立”理念的确立，吴修铭和Law rence Lessig成为“网络中立”理念的领军人物。

ffgt;ffgt;早在2008年，FCC就欲以“网络中立”为由处罚Comcast，但最后却未成行。

由于奥巴马在自己的总统竞选中对“网络中立”立法有过承诺，所以FCC坚决推行并于2010年12月21日投票通过“网络中立”法规。但今年1月5日，共和党重掌众议院，“网络中立”新规在美国仍前途未卜。

第二阶段，阵营对垒。随着Google等互联网企业的崛起，利润从运营商向互联网企业加速转移，电信阵营和互联网阵营矛盾加剧。2005年开始，atffamp;t和Verizon的高管陆续发表言论，指责Google等互联网企业是运营商巨额网络投资的“搭便车者”，互联网企业应付出额外费用购买管道服务。

除了言论外，运营商也采取了行动，2005年出现了MadisonRiver通信公司封堵Vonage公司Vo IP流量的事件，2007年出现了Comcast公司限制BitTorrent用户网速的事件。这些事情让“网络中立”争论持续升温，企业、媒体、学者、民众都纷纷加入争论，形成了支持和反对“网络中立”的两大阵营。支持阵营主要由互联网内容/服务提供商、消费者团体和民权团体构成；反对者阵营主要由运营商、设备商和自由市场支持团体构成。从2005年开始，“网络中立”成为了为整个美国社会所关注的公共政策问题。

第三阶段，政策交锋。在2008年的美国总统竞选中，民主党候选人奥巴马表示支持“网络中立”政策，而共和党候选人麦凯恩则反对“网络中立”立法，这样“网络中立”上升为两党政策斗争的问题，支持和反对阵营都获得了强大的政治力量支持。奥巴马当选总统后任命了其顾问Julius Gena chow ski担任美国联邦通信委员会（FCC）主席，FCC成为了“网络中立”政策的实施者，2009年10月FCC开始起草相关“网络中立”法规。2010年4月，“网络中立”立法遭受打击，FCC于2008年8月对Comcast公司限制BitTorrent用户网速的做法进行了处罚，Comcast上诉特区法院，法院宣布FCC无权强迫互联网企业遵守“网络中立”法规。由于奥巴马在竞选中对“网络中立”立法有过承诺，所以FCC仍坚决推行立法，2010年12月21日FCC投票通过了“网络中立”法规，5名FCC委员里3名民主党委员的赞成使得法规得以过关。

争论聚焦于是否应“禁止差别”

“网络中立”支持者的政策主张集中在三个方面，即透明、禁止屏蔽和禁止差别。

“透明”就是要求运营商公开网络管理和服务定价的信息，支持者和反对者在这项主张上的争论较少；“禁止屏蔽”就是禁止运营商对合法内容或竞争对手的服务进行屏蔽，反对者认为该主张与美国反垄断法以及宪法保护言论自由的条款重复，再设法规进行限制并无必要。

“禁止差别”是指禁止运营商和内容提供商进行关于服务质量（QoS）的交易，禁止运营商根据收费提供差别性的QoS服务。这项主张中的“差别”特指运营商对内容提供商的服务质量（BtoB QoS）差别，而不是指运营商对消费者的服务质量（BtoC QoS）差别，运营商对消费者的差别服务是默认允许的，不在“网络中立”讨论的范畴中。

“禁止差别”政策是“网络中立”争论的焦点。支持方的主要理由有四点：第一点，互联网应用具有正外部性（即越多新用户使用某项互联网应用，该应用已有的用户会受益，其他相关的应用也会受益，而这些受益者并不支付费用），运营商在BtoB QoS交易时往往会按照利润最大化原则行事而忽略外部性，这会导致运营商的BtoB QoS收费高于使互联网整体利益达到最优的收费水平，从而抑制应用的发展；第二点，BtoB QoS费用提高了应用创新的门槛，抑制了创新，也使得互联网应用创新从创造力的竞争演变为了资本的竞争；第三点，运营商利用纵向整合在互联网中重建“围墙花园”的意图和行为均很明显，BtoB QoS收费会成为运营商阻止竞争的武器，而且各个运营商互相沟通运营策略是非常普遍的事情，运营商完全可能“默契”地共同打击某些威胁运营商利益的业务，只要不被发现明显的共谋证据，反垄断法便拿运营商毫无办法；第四点，运营商优先保证付费的QoS，这会损害未付费的QoS，同时运营商可能会故意损害没有付费的QoS，迫使内容提供商付费。

反对者对“禁止差别”政策的四点支持理由都提出了争辩意见。对于第一点，反对者认为QoS是互联网应用的价值组成部分，其价格不为零，而禁止BtoB QoS收费则是一种将QoS价格设定为零的价格管制，这种管制只会把网络投资成本转嫁到消费者身上，让消费者多付费用来补贴内容提供商，导致了对消费者需求的抑制，进而使运营商和内容提供商双输。同时反对者进一步争辩道，因为运营商间存在竞争以及运营商会把外部性因素纳入利润最大化考虑，在BtoB QoS交易时运营商实际上是会考虑到外部性的，这会使得收费比较接近使互联网整体利益达到最优的费用水平，而不会对应用形成显著的抑制。

对于第二点，反对者认为禁止BtoB QoS收费实质上是让消费者补贴了创新质量参差不齐的所有创新者，这种模式缺乏效率，而且即便禁止Bto B QoS收费，互联网巨头仍有能力自建QoS增强系统，新进入者同样无法竞争。同时反对者进一步争辩道，BtoB QoS交易所创造的网络差异化才是更有利于应用创新的环境，而创新者所面对的BtoB QoS费用问题可以通过资本市场以及风险投资机制解决，Facebook等众多创新的成功都证明了当前金融系统对互联网创新的支撑和筛选机制是非常有效率的。

对于第三点，反对者认为美国的电信运营商、有线运营商和移动运营商之间的竞争虽不完美，但也算比较充分，并无证据显示运营商拥有明显的垄断力量。

对于第四点，反对者认为由于运营商间的竞争，运营商不会故意损害没有付费的QoS，而且QoS不是一个零和机制，运营商通过适当的QoS技术可以使得各种业务的QoS获得总体提升。

“网络中立”的反对者认为禁止差别收费实质上是让消费者补贴了创新质量参差不齐的所有创新者，这种模式缺乏效率，且即便禁止差别收费，互联网巨头仍有能力自建QoS增强系统，新进入者同样无法竞争。

FCC新规落地核心问题仍存模糊地带

经过激烈辩论，2010年12月21日FCC通过了“网络中立”新规，新规主要包括三点：第一，透明——宽带服务提供商必须公开网络管理做法、运营状况和宽带服务条款；第二，禁止屏蔽——固定宽带服务提供商不得屏蔽合法内容、应用、服务或不伤害他人的设备，移动宽带服务提供商不得屏蔽合法网站，或与其存在竞争关系的语音、视频服务；第三，禁止不合理的歧视——固定宽带服务提供商不得对合法网络流量进行不合理的歧视。

在“禁止差别”条款中，FCC使用了“禁止不合理的歧视（No Unreasonable Discrimination）”这样比较模糊的措词，FCC对此的解释是：运营商向内容提供商提供“用户付费订制优先级（pay-forpriority）”属于“不合理的歧视”；运营商对网络的合理管理则不属于“不合理的歧视”；同时该条款仅对固定运营商执行，移动运营商如何执行该条款继续研究。

对于FCC新规，“网络中立”支持者认为新规过于妥协，给运营商留了“网络合理管理”的漏洞并放过了移动运营商，但能向“网络中立”推进总比停在原地好；反对者不仅反对现有条款，更担心新规是一种“木马计”，给未来的执行留下了非常大的不确定性。新规出台后，奥巴马总统表示支持；共和党领袖John Boehner则批评新规“危害投资、压制创新、导致失业”，并称共和党会在众议院推翻这个“不必要和有害的政府干预”。1月5日，共和党重掌众议院，Boehne成为新任众议长，“网络中立”新规前途未卜。

“信息帝国”或成新威胁

美国的“网络中立”大争论产生了全球性的影响，引起了英国、欧盟各国和世界其他各国信息政策机构的重视，智利甚至早于美国成为世界上第一个通过“网络中立”立法的国家。英国电信近期推出了允许内容提供商付费获得更高QoS视频发布能力的服务“Content Connect”，《金融时报》立即发文质疑英国电信违反了“网络中立”，英国电信则马上表态英国电信是支持“网络中立”原则的，可见“网络中立”已然成为ICT领域的国际语言。

“网络中立”如果只限于一种理念，几乎所有的人都表面支持，“网络中立”运动把理念讨论发展成为了政策之争，这对互联网的各个利益团体造成了切实的影响，使得各个利益主体不得不放下道德伪装，对“网络中立”进行了严肃的分析、论证、主张和辩论。对关心“网络中立”议题的人来说，除了关心FCC新规后续的发展外，各个利益方在“网络中立”争论中表露出来的观点、论证和利益诉求更具价值，各个利益主体争锋相对的政策论战给出了理解和分析互联网相关问题最好的参考资料。

近十年的“网络中立”争论把矛头指向了运营商，但“网络中立”理念的发展不限于此。吴修铭教授最近写了一本新书《The Master Sw itch:The Rise and Fall of Information Empires》，在接受《纽约时报》的专访时，吴修铭指出他目前最担心的公司是苹果公司，认为苹果帝国构成了对互联网的新威胁。根据吴修铭的“电网理念”，在“电网”中任何掌控“主控开关（The M aster Sw itch）”的企业都可能对“中立”的电网产生威胁，“网络中立”的支持者们已经开始把担忧指向了苹果、Google、Facebook等互联网巨头。吴修铭的观点一出又引起一片争议，可以预见，“服务提供商所形成的信息帝国是否是互联网的新威胁”这个问题的讨论也即将升温。“网络中立”这场大争论将继续扩展和深入。

“网络中立”矛头已不再仅指向运营商，根据“电网理念”，在“电网”中任何掌控“主控开关”的企业都可能对“中立”的电网产生威胁，“网络中立”的支持者们已经开始把担忧指向了苹果、Google、Fac ebook等互联网巨头。