创新体制机制 激活农村金融

郜俊玲

当前，我国已由资金短缺时期进入了资金相对过剩时期，但由于农业的低利性，农村金融供给严重不足。显然，这不是缺乏银行和资金，而是缺乏引导资金进入农村的机制。在农村存在着金融有效需求不足的现实情况下，激活农村金融市场，增加农村金融供给，必须创新农村金融组织和创新政策激励机制。

一、大力推进新型农村金融组织发展

发展新型农村金融组织，以增量发展促存量改革，即以推进新型农村金融组织发展为突破，带动农业银行、信用社等农村金融存量的改革，是激活农村金融市场的有效途径。启动增量改革，引入新的金融组织进入农村金融市场，不仅能够制造“鲶鱼效应”，对原有农村金融机构形成竞争压力，促进农村竞争性金融市场环境的形成，提升农村金融服务水平；而且可以丰富农村金融结构，增加农村金融供给总量，有利于多元化、多层次农村金融体系的建设。2006年底，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许各类资本到农村地区投资设立新型农村金融机构后，村镇银行、贷款公司、农民资金互助社和小额贷款公司这四类新型农村金融组织得到了初步发展，发挥了激活农村金融市场的积极作用。但出于监管方面的考虑，目前新型农村金融组织设立的门槛较高、限制的条件较多，如村镇银行必须由商业银行发起、贷款公司只能由银行机构设立，农民资金互助社存贷活动只能在当地会员之间进行、小额贷款公司必须得有地方政府承担风险责任等，使得大量有意愿进入农村金融市场的产业资本和社会资本，或因商业银行缺乏到农村地区设立新机構的积极性，或因地方政府害怕承担风险责任不愿支持，或因当地监管部门担心难以有效监管不敢推动，而徘徊在农村金融市场之外，使得新型农村金融组织发展速度较慢，数量较少，不能形成规模，难以发挥更大作用。对此，一定要正确处理金融创新与防范风险的关系，对农村新型金融组织，在“低门槛、严监管”原则下，进一步降低门槛，放宽条件，吸引各类资本开设新型农村金融机构，并根据新型农村金融组织机构网点分散、管理层次多元、区域发展水平不一的实际，因地制宜、区别对待，创新监管手段，实施分类监管，防范和控制金融风险。抓住国家出台《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，鼓励河南研究设立农村金融改革试验区，开展农村金融综合改革创新试点的新契机，采取有效措施，大力加以推进。成立农村金融创新领导小组，对农村金融创新和新型农村金融组织发展进行指导和推动。建立由金融、监管、财政、税务及其他产业政策部门组成的政策协商机制，对新型农村金融组织运行中的困难，协商给予监管、补贴、税收等方面政策优惠，切实推进我省新型农村金融组织快速稳健发展。

二、鼓励支持农村资金互助社发展

目前，我国农村现代金融体系之所以没有有效建立起来，是因为银行与分散的农户一对一的交易存在市场瓶颈，这是制约我国农村经济发展的基本矛盾，即“小生产”与“大市场”的矛盾在金融领域的表现。在我国小规模家庭经营将长期存在的条件下，在推进传统农业向现代农业转变的过程中，解决农村金融不足的难题，必须要从解决市场瓶颈着手，首先解决“小农户”与“大银行”难以对接的问题，才能根本上解决农村金融改革和发展问题。农村资金互助社是农户生产与信用合作组织，是链接商业银行和分散农户的纽带和桥梁。大力发展农村资金互助社，将分散、小规模的农村金融需求整合为一定规模的有效需求，能够改善农户面对银行机构市场交易地位低和银行面对分散农户市场交易成本高的问题，实现小农户与大银行的顺利对接。要把支持农村资金互助社作为河南省农村金融创新的一个重要方面加以推进，研究出台政策，争取财政或中央银行支农贷款向农村资金互助社提供融资支持，鼓励支持商业银行或农村信用社委托农村资金互助社向农户贷款，形成商业银行向合作金融组织批发资金经营，合作金融组织向社区农户和小企业零售服务的新的经营体制和机制，使农村资金互助社成为商业银行回归农村的中介传导组织，从而形成农村政策性银行、商业性银行、合作性金融组织有机结合、运转规范的农村金融市场体系和运行机制。

三、完善农业发展银行的政策性功能

农村经济的低利性，要求农业发展银行的政策性功能不仅不能削弱，更要进一步加强。目前，农业发展银行要进一步明确市场定位和所要承担的社会责任，按照专业化农业政策银行方向加快改革，全面承担起农业开发和农村基础设施建设等长期、微利甚至无收益“三农”项目的政策性信贷支持。除继续承担农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款外，还应适应现代农业发展和新农村建设的要求，将农、林、水利基本建设、农村经济发展、教育、文化、科技、物流等方面的项目融资、重点农业产业化龙头企业等项目纳入支持范围，使农业发展银行由单纯的粮食银行转变为支持农业综合开发、农村基础设施建设、农业结构调整的综合性银行。

四、深化农信社体制机制改革

通过创新体制，盘活农信社这一支农村金融最大的存量。近年来，农村信用社多次进行恢复“三性”改革，取得了初步成效，但总的看，法人治理结构改革还未到位，管理制度尚不健全，还没有形成有效的决策、执行、监督相互制衡的机制，不良贷款余额大、占比例高、历史包袱重的局面还没有根本上得到改善，改革发展的任务仍十分艰巨。必须按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能”的总体要求，深化农村信用社改革，从根本上解决制约农村信用社发展的体制性问题。探索既强化行业管理又符合市场化发展趋势的管理模式，解决省联社职责定位模糊、边界不清的问题；按照市场化、商业化取向，加快推进“社改行”工作；加大政策扶持力度，积极化解历史包袱；建立激励机制，引导农信社提高支农水平；建立风险统筹金，增强农信社抵御风险能力，切实使农信社成为适应“三农”和地方经济发展的现代金融企业。

五、加大对农村金融政策扶持力度

涉农金融业务成本高、风险大、收益低，在农村开展金融业务与其商业化运作之间客观上存在矛盾，需要借鉴国际上成功有效的经验和做法，针对农村金融出台相应的政策扶持措施，并将其制度化、长期化。按照“多予、少取、放活”的原则，建立以财政、税收、货币和监管政策为主要内容的长期化、制度化的农村金融支农政策体系，加大对农村金融机构的政策扶持，健全合理的支农贷款项目的财政配套机制、农业贷款的保障机制和农村金融的利益补偿机制，调动投资主体的积极性，保证农业投资的连续性、有效性，降低投资的风险，吸引金融机构对农业加大投入。一是制定财政扶持政策，以建立农业贷款贴息政策为重点，发挥“财政小补贴撬动信贷大资金”的政策效应。二是实施税收优惠政策，明确农村地区银行业金融机构享受免征所得税和减免营业税的优惠政策，减轻农村金融机构负担。三是出台货币支持政策。根据银行业金融机构涉农贷款占全部贷款的比重，实行有差别的法定存款准备金制度，增加农村金融机构可用资金规模，提高农村金融机构筹措资金能力，加大对“三农”的贷款投放。

六、加快建立农业政策性保险体系

目前，农业政策性保险严重缺乏，农业贷款风险集中在银行金融机构，农村金融组织的资金安全难以切实保障，必须健全政策性农业保险制度，加快建立全国范围的政策性农业保险网络和农业保险基金，提高农业保险覆盖面。国外发展农业保险的经验表明，提高投保人的参保率是农业保险成功的最重要的因素之一。提高参保率的通常做法就是国家给予保费补贴，国外的补贴水平一般达到保费的50%左右。我国农业保险的投保人多是收入较低的农户，承担高额保费有较大困难，需要国家的政策支持尤其是财政的支持。一是加大财政对农业保险补贴力度和政策扶持，扩大保险范围和保险对象，提高中央财政对农业保险保费补贴比例。二是支持专业性、商业性保险机构的发展，鼓励引导商业性保险机构到农村地区设立机构、开展业务、开发适合农村需求的各类保险产品，探索建立多层次、多主体的农业保险网络。三是采取财政补贴、税收优惠等有力措施，鼓励各类商业性保险公司为农业保险提供再保险支持，建立有效的巨灾风险分散机制。只有建立与农业信贷制度相配套、相适应的农业保险制度，才能有效改善农户信贷融资的条件，提高其信贷市场融资能力，实现农业保险与农村金融的良好互动，为农村金融组织服务“三农”资金的安全提供保障。

（作者单位：河南人民省政府发展研究中心）