解决“三农”问题的根本出路在于加快城镇化进程

孙国荣

(安徽经济管理学院 金融系，安徽 合肥 230031)

解决“三农”问题的根本出路在于加快城镇化进程

孙国荣

(安徽经济管理学院 金融系，安徽 合肥 230031)

农业、农村、农民问题，一直是党和政府高度重视的重大问题。近三十年来，中央13次发布以农业、农村和农民为主的中央一号文件，但至今仍未从根本上得到有效解决。“三农”问题的现状仍然令人堪忧，农业基础仍然薄弱，农村的面貌没有得到根本的改观，农民收入增长缓慢。农民收入增长缓慢的根本原因是农民就业问题，就业问题的核心是城镇化发展的进程。加快城镇化进程必须以配套管理制度改革为保证，以推进农村小城镇建设为抓手，以大量吸纳农村剩余劳动力为途径，以农民收入增加为目的，以多元化机制筹集城镇建设资金为渠道。

“三农”问题;根本出路;城镇化

以农业、农村、农民问题为统称的“三农”问题，一直是党和政府高度重视的重大问题。党和政府在高度关注“三农”问题的同时，也将解决“三农”问题根本出路的城镇化问题列上议事日程。2002年党的十六大报告就明确提出:“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”[1]2007年党的十七大报告再次提出:“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”[2]温家宝总理也在十一届人大四次会议上强调:坚持把“三农”工作放在重中之重，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，巩固和发展农业农村好形势。

一、“三农”问题的现状仍然令人堪忧

这些年，虽然党和政府一直很重视“三农”问题，采取了一系列针对性措施，“三农”问题也得到了一些缓解，但是，由于我国“三农”问题积压过深，很多体制性、制度性问题的解决难以一蹴而就，因此，今天的“三农”问题仍然未能从根本上得到解决，有些问题和矛盾随着经济社会的快速发展反而愈显突出。

1．“三农”投入仍然不足，农业基础仍然薄弱，农业产业化水平仍然较低

“十一五”时期，从中央到地方都加大了对“三农”的投入，中央财政“三农”投入累计近3万亿元，年均增幅超过23%，但同国民经济各个部门比较而言，用于“三农”投入所占的比重还是较少的，2010年“三农”支出占中央财政支出的比重为16．96% (2010年中央财政总支出为50588．16亿元，用于“三农”的投入为8579．7亿元)，特别是农业基础设施的投入还远远不够。虽然今年中央专门以一号文件下发《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，但用于农业水利设施建设、维护、使用的投入并没有真正落到实处，水土保持不容乐观，农民靠天收的状况还没有根本改变，抵抗自然灾害的风险能力仍然较弱。农业产业化水平较低，缺乏对农产品的产前、产中、产后的服务体系。

2．新农村建设没有真正落到实处，农村规划统筹力度不够，农村的面貌没有得到根本的改观

由于城乡二元土地制度和户籍管理制度，限制了农村土地自由流转和农民的自由流动，农民只能以赖以生存的土地为根本，农民认为有了土地就有了他们生活的保障，不论土地在他手中是否产生收益，因此，农村土地流转相当困难。同时，农村居民点分布比较分散，各个村的规模相对较小，农村的道路、环境卫生相对较差，农村基础设施建设仍然比较落后，农村缺乏整体规划，农村的面貌没有得到根本的改观。

3．农民收入增长缓慢，城乡收入差距仍然较大

江泽民曾指出:“没有农业的牢固基础，就不可能有我国的自立;没有农业的积累和支持，就不可能有我国工业的发展;没有农村的全面进步，就不可能有我国社会全面进步;没有农村的稳定，就不可能有我国整个社会的稳定;没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康;没有农业的现代化，就不可能有我国整个国民经济的现代化。”[3]由此可见，农民收入问题是“三农”的关键问题。“十一五”时期我国城乡居民收入状况如图1:

图1 2006—2010年全国城乡居民收入情况

从图中的数据我们可以看出，农村居民收入增长缓慢，城乡差距仍然较大。2006年农村居民纯收入为3587元，2010年为5919元，2006年城镇居民可支配收入为11759元，2010年为19109元。从相对数看，五年间农村居民纯收入增长了65%，城镇居民可支配收入增长了62．5%，好像农村居民收入增长比城镇居民收入增长快，但从绝对数来看，五年间农村居民纯收入增加了2332元，城镇居民可支配收入增加了7350元，差距为3．1倍。与此同时，近几年农民进城务工越来越多，2010年，农民工总量为24223万人，比2009年增长了5．4%，因此农民收入的相当部分来自于外出务工的收入，从农业中获取的收入呈下降趋势。而且，农民增收的渠道还不宽，财产性收入有限，转移性收入占总收入比重仍很低。2002年至2010年，我国城乡收入差距都在3以上，2007年和2009年扩大到3．33，2010年为3．23。世界上城乡收入差距一般在1．6左右，我国成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。

二、“三农”问题与城镇化紧密相联

解决“三农”问题的根本点，一是加速城镇化进程，二是加快新农村建设。“三农”与城镇化之间的关系是呈正相关的，根据有关统计，城镇化水平每提高一个百分点，就相当于有一千万人口从农村转移到了城镇。

1．“三农”发展将推进城镇化发展进程

“三农”发展会刺激城镇化发展。一方面农业发展将会为城镇提供更多的粮食、副食品和工业原料，充当着物质基础作用，尤其是农业产业化的发展将极大地提高农业生产率，使得一部分农村劳动力产生了剩余，这部分剩余劳动力需要寻找新的就业岗位，这样会为城镇化发展提供劳动力资源。另一方面新农村建设有助于繁荣农村经济，增强农民的经济实力，可为城镇化发展打下坚实的物质基础。

2．城镇化的发展进程会促进“三农”的发展

城镇化的最大特点是聚集经济效应。随着城镇化的发展，人口的聚集不仅可以带来土地的节约，而且农村人口的转移还有利于土地在农民手中适度集中，实行农业规模经营和集约经营，促进农业产业化的发展。城镇化发展进程的加速，可以优化农村产业结构，推动农村经济发展方式的根本转变;可以大量吸收农村剩余劳动力，增加农民收入;可以缩小城乡差别，促进城乡协调发展。

三、加快发展城镇化进程是“三农”问题解决的根本途径

“十二五”时期我国城镇化水平的目标是要达到50%左右，即中国13多亿人口将有一半进入城镇居住、就业和生活。2010年我国城镇化水平为47．5%，国际规律表明，城镇化水平处于30%－70%之间是加速发展阶段，我国正处于加速发展阶段。但同发达国家相比，我国城镇化水平仍然落后，已经成为影响农民收入增长的一个重要制约因素。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是收入问题，收入问题的核心是就业问题，就业问题的核心是城镇化发展的进程。可见，解决好“三农”问题，不能就“三农”论“三农”，关键是要构建以工促农、以城带乡的长效机制。因此，加快城镇化进程是解决“三农”问题的关键和根本所在。

1．加快城镇化发展，以配套管理制度改革为保证

制度性障碍是阻碍城镇化发展进程的重要因素。因此，必须改革户籍管理制度、土地二元的管理制度。户籍管理制度的改革不仅仅是农村人变成城镇人的身份转变，更重要的是改革同户籍制度相关联的各种社会福利保障制度，因此必须建立城乡统一的户籍制度和社会保障制度，便于人口自由流动和就业的选择，让大多数农民也共同享受改革发展成果，提高农民的幸福指数。正如今年春天温家宝总理在十一届人大四次会议上所说的:“改革农村土地流转制度，建立城乡一致的土地市场体系，打破用农村土地的权力体系限制农民，致使农村土地利用效率低下。”可见，破除制度性体制机制，进行制度性改革是加快城镇化发展进程的外生力量。

2．加快城镇化发展，以推进农村小城镇建设为抓手

当今社会，衡量人们的幸福指数，不仅仅是物质生活的富裕程度，更重要的是人们的精神家园和所承载的压力状况。城镇化不是解决已在城市生活的人群的问题，而是解决农村人群的生活状态，所以，城镇化的重点和难点在农村。由于大中城市生活成本高，按照我国农民目前的收入水平、文化程度，很难在大中城市过上有尊严的生活。相反，小城镇一般地处城乡之间，是联系农村和城市的纽带，不仅进入的门槛低，而且生活成本也大大低于大中城市，农民进入小城镇比到大中城市落户更容易适应生活环境的变化。可见，农村的小城镇不仅是推动新农村建设的重要基地，也是我国城镇化建设的“塔基”和中国特色的城镇化发展的重要路径。[4]以新农村建设为抓手，将农村小城镇建设纳入城镇化建设体系，是加快我国城镇化进程、解决“三农”问题的必然择决。

3．加快城镇化发展，以大量吸纳农村剩余劳动力为途径

据2010年第六次全国人口普查结果统计，我国总人口为13亿7000万，乡村人口为7亿1288万，占全国总人口52%以上，也就是说，我国有一半以上的人口在农村，他们大多从事第一产业。但随着科学技术的发展，农业的生产率也在不断提高，这样会产生大量农村劳动力剩余。这些剩余劳动力要寻找新的就业岗位，主要是向城镇转移就业，通过有关统计，40岁以上农业劳动力主要向小城镇二、三产业转移，而新生代农业劳动力主要向大中城市集中，寻找就业岗位。下表是2005年至2009我国三大产业的就业情况。

表1 2005年至2009我国三大产业的就业情况

从表中的数据，我们不难看出，在第一产业就业的人员5年间从44．8%下降到38．1%，降低了6．7个百分点;而在第二产业就业人员人员从 23．8%上升到27．8%;在第三产业就业人员从31．4%上升到34．1%。由此可知，在我国人口缓慢增加和国家计划生育政策的约束下，第一产业就业人员的减少实际上是转移到第二、三产业就业，而这种就业转移主要是农村剩余劳动力。因此，加快城镇化发展，可以吸纳大量的农村剩余劳动力。

4．加快城镇化发展，以农民收入增加为目的

农民问题是我国农村改革的核心问题。农民的收入水平是由居民的消费水平决定的，根据边际收益递减规律，农民从土地中获得的收益在一定的空间内会呈递减趋势。随着居民消费水平的提高，农民从第一产业中的收入在一定程度上很难满足基本的生活需求，因此农民要想增加收入，就必须向城镇的二、三产业转移就业。

根据2010年《中国统计年鉴》整理计算，1990年农村居民家庭平均每人纯收入构成中第一产业收入占总纯收入比重将近 68%，而工资性收入占总纯收入比重为20%，到了2009年第一产业收入占总纯收入比重为39%，而工资性收入占总纯收入比重为40%。20年间农村居民家庭平均每人纯收入构成中第一产业收入平均下降1．45%，而工资性收入占总纯收入平均上升1%，尤其可见，农民的收入来源由原来的以第一产业收入为主逐步转向工资性收入。

由于城镇的集聚功能和公共基础设施完备，能够吸引更多的企业在城镇投资兴业，尤其是服务业的发展，需要大量的从业人员。因此要增加农民收入，就必须加快城镇化发展进程。

5．加快城镇化发展，以多元化机制筹集城镇建设资金为渠道

一是大力推进城镇化建设投资主体多元化。城镇化建设所需的大量资金完全依靠政府投资势单力薄，应按照统一规划、特许经营、有序竞争、加快发展的要求，深化城镇市政公用事业投融资体制改革，大力推进城镇投资主体多元化。要打破公共设施建设上的各种垄断，充分利用市场机制，鼓励吸引更多的社会资本、民间资本和境外资本投入到城镇基础设施和公共设施的建设、经营和管理上来。

二是积极寻求金融部门的信贷支持。对城镇的公共基础设施建设，如供排水、交通、能源、信息、防灾减灾等所需的建设资金，应该寻求商业银行的资金支持，政府给予所得税上的政策倾斜;对于农业产业化、农产品结构调整、农产品深加工、运输、储存等以及面向城镇社区服务的各类服务机构，应该寻求农村商业银行的资金支持，政府给予政策上的扶持;对于需求潜力和就业容量大的服务业，如装修、农产品交易、家政服务、环境绿化、教育培训等城镇第三产业的发展，应该寻求小额贷款公司等的资金支持。

三是探索发行城镇化建设债券。可以探索发行城镇化建设债券筹集资金，缓解当前城镇化过程中的资金压力，把地方政府的短期行为化长远来推进城镇化，并缓解土地财政带来的土地利用不合理、高房价等问题。

[1]本书编写组．十六大报告辅导读本[M]．北京:人民出版社，2002:21．

[2]本书编写组．中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[M]．北京:人民出版社，2007:24．

[3]江泽民文选:第1卷[M]．北京:人民出版社，2006:259．

[4]李佐军，刘英奎．社会主义新农村建设与“三农”问题干部学习读本[M]．北京:中共中央党校出版社，2007:35．

F124

A

2095－0683(2011)06－0082－03

2011－06－30

安徽行政学院、安徽经济管理学院2009－2010年重点课题(YJKT0910ZD01)

孙国荣(1965－)，女，安徽庐江人，安徽经济管理学院、安徽行政学院金融系副教授。

责任编校 边之