保卫政府诚信

时雅娜

抢救诚信

关于诚信危机，中国已经谈了很多年，一直未见好转，反而有堕不见停之趋势。

虽然说要将诚信建设摆到突出位置，但这么多年，没有一个政府官员是因为讲诚信被提拔的，也没有一个公民是因为讲诚信获得巨额奖金的。中国社会在引导公民向善方面，不遗余力的施以说教，而这也加剧了以经济杠杆为标准的中国人的人格分裂。更多的中国人在现实的算计和奔忙中，受到的是欺骗的苦，而不是诚信的甜。

诚信生态若此，诚信建设的难度可想而知。

诚信建设成为执政党需要破解的难题，中共十七届六中全会以及随后的国务院常务会议，专门就此做了部署。

此间，政务诚信作为诚信体系建设中的一个环节，被置于重要位置。道理很简单，政府代表公共利益，对公民个体来说具有莫大的示范作用，是公民最好的教材。

正如温家宝所言，政府及其部门要坚持依法行政，推进政务公开，提高决策透明度，自觉接受社会监督，不断提升公信力。

2011年10月19日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署制订社会信用体系建设规划。各地区要对本地区各部门、各单位的信用信息进行整合，形成统一平台，实现对失信行为的协同监管。建设覆盖全国的征信系统。

新华网同步推出的诚信调查显示，公众认为“目前最需要提高哪方面的诚信”中，“政务诚信”占到59.9%，加上“司法公信”21.3%的比例，对提高整个政府诚信的比例超过八成。

就在半年前，温家宝在同国务院参事和中央文史馆研究馆馆员座谈时谈到，“近年来相继发生‘毒奶粉‘瘦肉精‘地沟油‘彩色馒头等事件，这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步”。

这种反思在10月20日的国务院常务会议上被提到一个更高的层面上来，要求“政府及其部门在社会诚信和信用体系建设中要起示范带头作用，坚持依法行政，推进政务公开，提高决策透明度，自觉接受社会监督，不断提升公信力。”

中国人民大学法律社会学研究所所长周孝正教授认为，在政务诚信、商务诚信、个人诚信中，关键还是政务诚信，或者说国家主权信用起到主导作用。这是因为政府既是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，又是公共信用的示范者，由此决定了政务诚信在社会信用体系中处于核心地位。如果政府不讲诚信，企业诚信就难以做到，个人诚信就更无从谈起。

保卫政府诚信

对政府诚信的要求并非始自今日。北京大学法学院副院长王锡锌教授告诉《中国新闻周刊》，“早在2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中，依法行政的六大基本要求就包括诚实守信。”

其核心内容是，行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

《全面推进依法行政实施纲要》作出此种描述时，在早前几个月通过的《行政许可法》中，惊人相似的规定亦被写入。

这部法律的第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”即便是多年后在行政程序立法的研讨过程中，应松年、姜明安等行政法学界知名学者谈起这个规定的确立，仍然难掩称赞之意。

这个被称为信赖保护的原则在行政立法上史无前例。普遍的解读是，政府行使权力的有效性和权威基于政府的公信力，而政府的公信力则基于其行使权力的确定力。出尔反尔的政府，政策上朝三暮四的政府，不可能具有公信力。这样的政府也就不可能很好地实施法律，推行政策，维持正常的社会秩序。

但在实际生活中，才能看到落实诚实守信有多艰难。随后而来的九江政府丽景湾项目纠纷案引发对“信赖保护”原则的思考，成为讨论政府诚信能否落实的典型案例。

2004年元月，橫店集团九江东磁房地产有限公司（以下简称“ 东磁公司”）成功竞购位于江西九江市长虹大道北侧、火车站外广场两侧商住用地， 进行房地产开发，项目命名为“丽景湾花园”。

竞购地块成功后，东磁公司依法履行项目所需各种手续，并于2006年11月11日正式动工。但此后九江市建设局突然于2007年4月20日通知东磁公司，要求暂停“丽景湾”工程施工；2007年6月20日，九江市规划局、九江市国土资源局、九江市建设局又联合下发《关于对停建“丽景湾” 建设项目及善后处理意见的告知书》；2007年6月22日， 九江市规划局作出《撤回项目选址、用地规划、工程规划许可的决定》；同日， 九江市建设局作出《撤回施工许可的决定》。至此，“丽景湾”建设工程项目被迫全面停工。

在上面的两个文件中九江市政府和主管部门给出了撤回许可证的理由：公共利益。也就是根据群众的反映和人大代表的意见，该路段不适宜建筑，必须改为大片绿地。

清华大学法学院公法研究中心主任余凌云教授在接受《中国新闻周刊》采访时认为，这个理由并不具有说服力。因为丽景湾项目所处的地界十分重要，政府对东磁公司的设计也给予了极大的重视。项目地块规划设计按照政府意见多次增删，经过六次论证方才定稿。

九江市规划局在通过有关规划许可及其建设方案之前，还专门组织召开了城市规划行政许可听证会，全面征求了政府、人大、专家、市民代表和其他有关单位的意见。说明该项目决策本身就非常审慎、严谨和科学，已经充分考虑了项目与周边环境景观的协调一致，具有合法正当性，体现了公共利益的要求。

另一方面，余凌云也质疑，丽景湾项目实际投入项目资金已达约1.35亿元。如果撤回许可证，意味着政府要付出一大笔补偿金，并且还有其他损失。这些补偿金都是纳税人的钱，无疑也是公共利益之所在。难道政府要付出双倍的公共利益去换取所谓的绿地所体现的公共利益？

2008年9月，丽景湾项目纠纷案以政府失败告终，开发商复工，九江市政府向开发商赔款两亿元。

在余凌云看来，这个案件留下的一个重要思考是：《行政许可法》信赖保护原则并不完美。优点在于对实质性保护的规定，不足则在于没有对政府的诚信保护做出程序性的规定，而补偿的规定也失之于抽象。

首防政府故意失信

这几年，余凌云的一个重要研究领域就是，寻找更好的政府诚信制度设计。

“世界不同国家解决政府诚信这一问题共分为四种方式：将民法上的诚实信用原则引入到公法上来，要求行政机关诚实信用；适用于德国，后传入日本与中国台湾地区，在中国借鉴到《行政许可法》中的政府信赖保护；以英国为代表的，包括受英国影响的加拿大、新西兰和澳大利亚等国家，采用的是合法预期保护，现在欧盟用的也是合法预期；再就是美国人所采用的禁止反言制度。”

余凌云认为，把民法上诚实信用的原则纳入到公法上来会把问题搞得更复杂，因为从宽泛上要求政府诚实信用是没有意义的。

他亦认为，德国的政府信赖保护制度范围较窄，相比较而言英国人的合法预期保护视角更为宽广，不仅仅关注于行政领域的信赖问题，还关注行政指导、政府政策变化和政府的长期行政等。意思是指，要保护当事人对政府未来行为的一种信仰，如果政府的一种行为，包括行政执法、行政承诺以及政府的政策和行政行为，只要能产生一种合法预期，都应该受到保护。

余凌云介绍说，“英国对合法预期的保护有多种方式，最基本的一种是程序性保护。比如政策要发生变化，首先要事先通知，向人们广而告之；其次在变化中听取受影响人的意见，对是否有必要进行政策改变进行听证；第二种保护是实质性保护，如果没有压倒一切的公共利益的需要就不能变动这项政策；第三种保护是赔偿性保护，如果有压倒一切的公共利益的需要，对公共造成的损失要给予赔偿。”

正是在九江政府丽景湾项目纠纷案中，余凌云坚信此种制度设计才能真正保护政府诚信。

不过，在王锡锌看来，“无论是信赖保护还是合法预期保护，使用起来都要依据严密的法律推理，中国的政府诚信保护还远未达到这样的层面。我们现在要防范的首先是政府恶意失信的问题。”

“政府的恶意失信主要包括两类。一类是合法的不讲诚信，比如《政府信息公开条例》要求政府部门发布信息公开年报，我们做过专门的统计，有些政府部门确实发了，但他说的是假话，因为两年的年报几乎完全相似，只是改了一下时间。说假话，这肯定是不诚信的行为。”

第二类则是误导、操纵、毁约。比如操纵听证会，导致政府公信力丧失。有些地方政府招商引资做出种种承诺，然后不予兑现，或者毁约。还包括政府部门瞒报安全事故，这样的案例经常能够看到，比如湖南金浩茶油的质量问题，湖南省质量监督部门早就知道了，却不做处理，也没有发布信息。

王锡锌认为，政府不讲诚信，本质是因为权力太大和权力的反复无常，作出的行政行为随便改，又无法提供足够的监督与司法救济。

此外，行政诉讼将“行政规范性文件”排除在受案范围之外。余凌云认为，“行政法规范，尤其是低层次的行政规范性文件具有较大的不稳定性是行政法的基本特点之一，在这种情况下，假如行政机关出尔反尔，行政相对人的权益即使受到损害也无法得到救济。”

王锡锌回忆，“《立法法》制定的时候，我就提了建议，目前规范性文件从起草的程序到其后的适用都不受制约，公众也无法参与进去，而实际上这些文件在地方就是实际发挥作用的‘法”。我当时建议，能否接受现实，将行政规范性文件也写进去，现在来看，规范性文件带来的政府失信问题很多。

王锡锌认为，要解决政府诚信问题，首先要反思的是，在整个权力系统的运行中，是否将政府诚信看成是执政的最重要的资源。

“如果结论是肯定的，才能设计更为系统的获取这种资源的制度。包括对外建立起高效的政务公开制度，讲究政务公开的质量，解决‘公开却不透明的现实怪状。”

2010年的国家机关“三公”经费公开引来阵阵质疑，王锡锌认为，正是因为公开的质量不够，诚信度不够，“如果真的要让人相信，就应当给一个更细的具体数目。”

此外，鼓励更多的监督和互动，媒体和社会能否进入到这个监督的过程中来以及问责与责任的落实，在王锡锌看来，都是解决政府诚信所不能缺少的。