构建机制 破解难题全面提升国土资源保障和服务经济社会发展水平——在全省国土资源系统发挥机制作用提升工作水平现场交流会上的发言（摘要）

□南阳市国土资源局局长 包建铎

构建机制 破解难题全面提升国土资源保障和服务经济社会发展水平
——在全省国土资源系统发挥机制作用提升工作水平现场交流会上的发言（摘要）

□南阳市国土资源局局长 包建铎

尊敬的张厅长，各位领导、各位同仁：

2008年以来，我们积极响应省厅的号召，围绕“保发展、保红线”，“保自己、保队伍”的目标，牢固树立“不立足保护的发展，将失去发展的基础；不利于发展的保护，将失去保护的意义”的工作理念，针对土地供需矛盾突出、矿产资源利用率低、国土资源违法违规案件难遏制、信访量高位运行这四个方面的突出问题，按照“建机制、打基础、抓改革、破难题”的基本思路, 围绕发展抓工作，发挥职能搞服务，改革创新求实效，严管厚爱带队伍，坚持解放思想，不断改革创新，着力推进由重审批向重监管、由重管理向重服务转变，努力构建保障科学发展的国土资源新机制。现在看来，机制建设已经发挥了比较明显的作用，不仅有效破解了四个方面的突出问题，而且达到了“四更加一降低”的效果。同时内部管理工作也上了一个台阶，用制度管权管事管人的格局初步形成，队伍安全系数明显提高。三年来，我局多项工作走在了全省乃至全国的前列，先后荣获全国国土资源依法行政先进单位、全国“双保行动”先进单位、全国地籍管理工作先进单位，全国测绘工作先进单位，全国地灾防治工作先进单位，全省党风廉政建设先进单位和政风行风建设优秀单位，连年被省厅和市政府评为目标管理优秀单位。

(一)构建宏观调控机制,破解土地供需矛盾难题，国土资源保障发展水平明显提升

2008年以来，面对不断增长的土地需求，我们按照“两保一高”的总要求，先后提请市政府出台了10多个加强土地宏观调控的文件，着力破解用地难题，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。这10多个政策文件，初步构建起了我市宏观调控机制的基本框架。

1.发挥规划的整体调控作用。抓住规划修编和二次土地调查的有利时机，在确保耕地红线不被突破的前提下，把中心城区环城高速400平方公里以内的基本农田全部调整出去，确保了中心城区每年有10平方公里以上的发展空间，有效解决了以前中心城区周边都是基本农田制约城市发展的问题。同时，也做到了土地规划、城市规划、产业集聚区规划的无缝对接，实现了“三规合一”，有效避免了因重复调整规划给项目建设带来的被动问题。

2.建立用地指标调控体系。针对用地指标紧的问题，我们建立健全了联席办公会议制度、土地预测制度、土地预审制度等，并确定了“三个优先”保障的工作思路：即优先保障解决民生问题项目用地；优先保障国家、省重点项目；优先保障自主创新和产业转型升级项目，坚持做到“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”。一是实行联席办公会议制度。我们提请市政府建立并实行了节约集约和严格建设用地管理联席会议制度,有关建设用地项目审核、用地指标的分配以及土地储备和闲置国有土地清查处理等重大问题均由市政府联席会议集体决策。二是实行土地预测制度。借鉴推广西峡的经验，年底前将第二年的用地预测计划做好，把用地形势给市委、市政府汇报清楚，对民生、工业、交通、城建等用地按轻重缓急排出顺序，提交市政府联席会议决定，下发会议纪要，按照纪要进行报地。三是实行内部预审制度。2009年初，率先在全省建立了内部预审制度。近两年来，共召开土地预审会议29次，预审各类建设项目1113个，通过565个，通过率50.8%；召开矿产预审会议33次，预审项目514个，通过438个，通过率85.2%。联席办公会议制度、土地预测制度和土地预审制度的建立，共同构成了用地指标调控体系的有机统一体，三者环环相扣，相辅相成。三年来，全市共报批土地8.03万亩，平均每年2.68万亩，是2006年、2007年用地水平的两倍多。

3.加大土地储备和闲置国有土地处置工作力度。2008年初，我们把土地储备作为垄断土地一级市场、调控土地供应的重要手段,探索建立了“政府牵头、部门联动、区局运作、乡村配合”的土地储备模式,并首次实行净地出让。2009年以来，学习借鉴合肥、重庆经验,成立了由市委书记任主任、市长任常务副主任、21个相关部门主要领导为成员的土地储备管理委员会，“高规格管理、多部门联动、全方位覆盖、大规模储备”的大储备工作格局成效已经显现。去年，中心城区征收储备土地17宗1953亩，供应16宗1978亩，土地纯收益翻番。2010年，在全省率先开展了闲置国有土地处置工作，对1993年至2009年期间已征已供的580宗3.12万亩土地进行了逐宗核查。目前，初审认定的102宗4759亩闲置国有土地（供而未用类20宗410亩，征而未供类82宗4349亩），已经分门别类拟定了处理意见，并报市土地清查处理工作领导小组批准，正在进行集中处置，预计9月底将完成清查处置工作。

4. 提高用地保障效率。一是科室联动。二是下放权限。三是高效服务。国土部门成立重大项目服务领导小组，提前介入，对项目用地需求、开工时间做到心中有数，在规定时间内限时办结。

5.加强矿业权市场调控。将矿业权出让权交由政府统一掌握，实行矿业权出让年度计划制度，对矿业权出让的数量规模进行合理控制。同时，提高矿业权准入门槛，申请探矿权其注册资金不低于1000万元；采矿权县级办证注册资金在300万元以上，市级办证注册资金在500万元以上；已有矿权未探未开或有违法记录的不能再获取新的矿权。今年，全市共上报市政府拟出让矿业权116家，最终市政府同意47家采矿权纳入2011年度出让计划。同时，严把矿业权转让审批关，所有转让矿业权的，预审小组必须现场核实，不符合条件的不转让，有炒作矿业权倾向的不转让。通过以上措施，使我市的矿业权设置始终保持在一个合理的水平上，为全市的经济社会发展留足资源储备。

(二)构建共同责任机制，破解国土资源监督管理难题，保护资源水平明显提升

首先，强化各级政府国土资源管理主体责任。一是将国土资源管理纳入政府目标。明确各级政府是本行政区域土地管理的主要责任主体，对本行政区内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行、违法用地以及单位GDP所消耗的新增建设用地情况负总责。把耕地保护、违法用地查处、节约集约用地、信访工作、乡所建设、矿产资源整合和地质灾害防治这7项硬指标进行量化，纳入市政府对县（市、区）政府年度目标考核管理体系。市、县、乡（镇）三级政府层层签订目标责任书。市政府实行半年督察，年终考评，确保了重点工作的圆满完成。二是实施责任追究。进一步明确了县、乡两级政府在土地管理中的责任，强调街道、乡（镇）党政主要领导是辖区整治违法建设的第一责任人，凡违法用地未得到有效遏制的要严肃处理。三是建立国土资源违法案件月报告制度。

其次，强化各有关部门的国土资源管理共同责任。在强化政府国土资源管理主体责任的同时，进一步明确了各有关部门的国土资源管理共同责任。其中，发展改革部门负责在产业政策、市场准入标准、投资强度等方面把好项目审批、核准关；城乡规划部门加强城乡规划的编制和实施工作，主动与土地利用总体规划相衔接，按照集约节约用地的要求，提出规划意见；监察部门配合国土资源部门加强对贯彻土地法律法规执行情况的监督检查；所有涉及的30多个部门的责任义务均通过政府文件进行了明确，并提出了奖惩措施和责任追究办法。这些措施的实施，彻底扭转了国土资源部门在国土资源管理工作中单打独斗、被动工作和其他部门职责不清的局面，实现了“大家管、大家用”齐抓共管的良好态势。

其三，强化国土资源系统内部责任。每年我们都要将省厅对市局目标提高标准，层层分解，责任到人。

(三)构建开源节流机制,破解资源低效利用和后备资源不足难题，国土资源可持续利用水平明显提升

1. 加大耕地后备资源和土地综合整治力度。一是加强耕地后备资源开发利用。2008年以来，先后申请资金6.68亿元，实施土地开发整理项目34个，改造中低产田63万亩，新增耕地2.6万亩。实施占补平衡项目152个，新增补充耕地指标9.16万亩。2009年成功申报了南水北调渠首土地整理重大项目，建设规模152万亩，投资预算23.67亿元，项目实施后可新增耕地7.8万亩。二是大力实施土地综合整治。2008年我们随省厅主要领导赴重庆、成都考察学习回来后，按照省厅的要求，提请市政府下发了《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》，提出到2020年整理农田400万亩，新增耕地不少于40万亩，每年可为我市新农村建设、产业集聚区发展等提供3万亩的用地空间。从2008年开始，我市在邓州、新野等地率先开展了土地综合整治试点工作，将涉土资金打捆使用。其中，总建设规模5万亩，投资约1亿元，包括30个行政村的邓州桑庄、腰店两个乡镇土地综合整治试点项目示范区，2008年10月正式施工，2010年8月竣工，受到了李克强副总理的称赞。

2.深入推进节约集约用地长效机制建设。我局先后提请市政府对投资强度、容积率、开竣工时间、投入产出效益进行量化，提高标准。对投资强度，县市区由120万元/亩提高到150万元/亩继而到200万元/亩，中心城区由150万元/亩提高到180万元/亩继而到230万元/亩；对投资1亿元以下的项目不单独供地；对新开工项目发放2年临时土地使用证，确保投资建设到位；对改变土地用途的首先由政府收回，并针对投资强度不好考核界定的实际，我们延伸了考核指标，要求投入产出比前三年要分别达到70%、90%、100%；亩均税收应达到同期工业重点企业平均水平的50%、70%、100%；其亩均工业产出值（项目年度工业总产值与项目总用地面积之比）应达到同期工业重点企业平均水平的40%、50%和60%以上。通过以上措施，三年来全市共盘活存量土地3.2万亩，新建标准厂房612万平方米，拆除黏土砖瓦窑942座，复垦土地2.95万亩。其中，2010年盘活存量建设用地2.02万亩，新建标准厂房265万平方米。在邓州、新野率先开展了集体建设用地使用权流转试点工作，两年多来共流转集体土地25宗961.5亩。争取城乡建设用地增减挂钩项目18个、规模7911亩，有效地缓解了城镇建设用地压力，改善了用地结构。国土资源市场机制进一步完善，土地收益大幅增长，三年来，全市累计出让土地2.89万亩，成交价款88.65亿元，净收益43亿元。其中2010年，全市共出让土地1.01万亩，成交价款46.92亿元，净收益25.7亿元，其中市本级入库收益7.56亿元，均创历史最好水平。

3.扎实推进矿产资源开源节流，强力推进矿产资源整顿整合。针对矿业秩序混乱局面，2008年初，经省厅和市政府批准, 我们抓住暂停探、采矿权申报审批的大好时机，强力推进矿业治理整顿和整合工作，全市采矿权由近千家削减为371家，探矿权由301家减少到185家，镇平钼矿、淅川钒矿、独山玉矿等重点矿种矿区秩序明显好转,为我市矿业经济的集约化、规模化、现代化发展奠定了基础。积极推进矿产资源整装勘查。通过争取，我市矿产资源整装勘查列入全省三个试点市之一，成立了以市长为组长的高规格领导机构，成功注册了金土矿业开发有限公司，市财政注资5000万元，确定了16个优势勘查区域，成为国家“358”地质找矿和全省“6139”找矿行动计划的重要组成部分，为地质找矿实现重大突破创造了良好外部环境。

(四)构建激励约束机制,确保“两保一高”总要求落到实处，国土资源干部队伍素质明显提升

1. 实行“两保一高”年度考核评价和激励约束。将“两保一高”绩效与各县（市、区）政府年度责任目标考核挂钩。

2. 实行矿产资源开发利用激励约束。在政府文件中明确规定，各级政府要对在矿产资源管理、地质勘查等方面取得优秀成果的单位和有功人员予以奖励，所需资金从收取的补偿费、采矿权价款中列支。在这方面，我市桐柏县走在了全市的前列。桐柏兴源矿业有限公司等5家企业，投资4450万元实施矿产资源节约与综合利用技术改造，实现效益7亿元，获得省奖励资金2900万元，为我市矿产资源节约与综合利用起到了积极的示范带动作用。

3. 强化内部管理。一是以抓制度建设为根本，着力用制度管权管事管人。先后出台了局领导周例会制度、局领导联系县（市、区）局制度、工作办事规则、工作运行程序、公文处理规定、请销假制度等50多个内部管理制度和办法，从制度上解决了职责不清、责任不明、程序混乱、政令不畅的问题。二是以抓绩效考评为载体，着力营造正确的用人导向。每年年初,我局依据各科室职能，把年度责任目标细化到月，分解到项，落实到人。月督察，季度通报，半年初评，年终总评，以考评定优劣，以政绩论英雄。年终目标管理奖和文明单位奖按绩效考评排名档次发放，对绩效考评处于末位的通报批评，连续两年处于末位的科室，其主要负责人自动免职。科室人员实行双向选择，对平时工作不努力，组织帮助仍落岗的，作待岗处理。同时，在市局机关开展了优秀科长、优秀科室、优秀公文“三优”选评活动。优秀科长从优秀科室中产生, 后备干部从优秀科长中产生。三是以抓效能建设为措施，着力提升部门形象。通过抓政风促行风，国土资源部门的办事效率和工作作风得到了社会各界的广泛认可，系统形象明显好转，政风行风民主评议名次逐年前移，由2006年的倒数第一，2007年的第30位，上升到2008年的第11位、2009年的第4位。四是以抓学习培训为基础，着力增强精业能力。

回顾总结三年来的工作，我们感受比较深的有三点：一是坚持政府主导，落实共同责任，是提升国土资源工作水平的保证。三年的工作实践，我们深深体会到，做好国土资源工作涉及方方面面，单靠国土部门很难完成，必须依靠市委、市政府的大力支持和坚强领导，必须依靠各部门的密切配合。作为国土部门，必须以服务和保障当地经济社会发展为第一要务，必须做到主动汇报，主动协调，主动参与，建立起汇报、协调和联合办公机制，变“一家管、大家用”为“大家管、大家用”，这样才能完成好国土资源繁重而又艰巨的任务。如基层所规范化建设工作，以前10多年我市才建了58个乡所，但纳入政府目标管理以后，我市利用2009、2010两年时间就新建乡所150个，投入资金上亿元，使全市208个基层所规范化建设全部达标，由全省落后跃升为全省先进，经验在全省推广交流，省厅奖励500多万元，并受到了中组部等六部委通报表彰。二是坚持改革创新，强化机制建设，是提升国土资源工作水平的动力。三是坚持强本固基，提高队伍素质，是提升国土资源工作水平的基础。实践证明，只要有一支政治上强、业务上精、作风上硬的高素质干部队伍，就一定能够攻坚克难，不断开创国土资源工作新局面。