国内海洋政策的几个研究视角＊

贾宝林

(广东海洋大学海洋开发与管理研究中心 湛江 524088)

国内海洋政策的几个研究视角＊

贾宝林

(广东海洋大学海洋开发与管理研究中心 湛江 524088)

当前学界从经济学、一般管理学和公共政策学3种视角探讨海洋政策问题,3个视角各有侧重,各有特点。值得注意的是,公共政策视角的研究刚刚起步,诸多方面的研究尚需尽快开展。运用公共政策学理论和方法探研中国海洋政策学,建立包括海洋政策体系、政策过程和政策分析在内的理论框架,注重实证研究方法和技术的运用,逐步推进这一新兴学科的发展,是海洋政策研究走向科学化的基本路径。

海洋政策;公共政策;研究视角

1 国内海洋政策研究概况

海洋政策是国家机关、政党及其他政治团体维护国家海洋利益和实现海洋事业发展的行动准则和规范,是一系列有关海洋事业的战略原则、法令、措施、办法、方法和条例的总称。广义的海洋政策包括了海洋法律和法规,政府领导人的讲话精神,以及有关海洋事业的政策价值观、战略思想和原则等内容。

海洋政策与海洋事业发展紧密相关,研究海洋政策具有十分重要和突出的理论价值。中国海洋政策研究早期强调建设“海洋强国”,并以维护海洋权益,增强海防为研究的重点。这类研究至今仍然长盛不衰,主要集中在海洋权益、海洋法律和海洋政策史领域。如,《中国海防史》(上下册)便是具有代表性的著作[1]。也有一些文献关注国外海洋政策,开拓了国际比较研究的领域,期望通过国外经验的借鉴为中国海洋政策理论和实践提供有益的参考,例如《亚太地区的海洋政策》和《海洋强国兴衰史略》属于此列[2-3]。

改革开放以来,由于经济建设成为国家战略重心,国内学者纷纷转向海洋经济的研究,相关的经济政策论著、文集和教材开始大量出版发行,各种类型且涉及各方面的海洋政策文章也达到了新的水平。20世纪80年代中期开始追踪国外海洋研究动态,90年代中央政府出台了《中国21世纪议程》(1994年)和《全国海洋经济发展规划纲要》(2003年)等政策,主要目的是制定中国海洋资源开发和利用的战略规划,促进海洋经济的发展。

在相关论文的结构分布方面(图1),有如下一些特征:介绍海外政策的文献比重较高,国内海洋政策的研究成果偏少;一般理论研究和产业政策(如能源、渔业)的研究较多,海洋政策比较研究的文献较为匮乏。

图1 国内海洋政策各类文献比例结构

研究机构方面,在国家海洋局领导下,加之各地方政府、各研究机构和涉海高等院校的努力,海洋政策研究机构、学术团队和研究平台等方面均有了很大发展。当前海洋政策的主要研究机构有国家海洋局海洋发展战略研究所、中国海洋大学海洋发展研究院、厦门大学海洋政策与法律中心、辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心、广东海洋大学海洋经济研究所以及海洋开发与管理研究中心、中国南海研究院海洋法律与政策研究所和上海海洋大学海洋政策与法律研究所等。此外,中国海洋学会等在海洋政策研究和政策实践方面也发挥了重要的作用。

学术期刊方面的发展也已经步入正轨,目前的海洋政策类论文多数发表在《海洋开发与管理》《中国渔业经济》《太平洋学报》《海洋信息》和各海洋大学学报等各类学术期刊。此外,海洋出版社等单位已经出版发行诸多的海洋政策专著和文集,为海洋政策研究作出了巨大贡献。

2 当前海洋政策研究的几个学科视角

当前,学界主要从经济学、一般管理学以及公共政策学3个视角展开研究,3个视角各有侧重,各有特点。其中,前两个视角的研究成果比较丰富,而公共政策视角的研究则起步较晚,尚待进一步加强。

2.1 经济学视角

以经济学理论和方法探讨海洋政策的文献也在各类文献中占据了很高的比率。海洋经济研究的大发展促进了人们对海洋经济政策的认识,为政府制定和实施海洋经济政策提供了重要的支撑。

从理论框架看,海洋经济视角的研究往往以产业部类为主,其他标准为辅,对海洋政策进行领域划分,然后构建起海洋政策的内容体系。例如,较为常见的是把海洋政策分为:海洋资源政策、海洋环境政策、海洋渔业政策、海洋交通运输政策、海洋旅游政策、海洋科技政策、海洋环境保护政策和海洋权益维护政策等。

从研究方法上看,经济学视角的研究有两个特点:一是偏重综合战略分析;二是经常使用“对策研究模式”。具有综合战略研究特点的代表性文献有:《海洋开发战略研究》《21世纪中国海洋经济发展战略》《中国海洋经济发展战略研究》和《中国海洋事业发展政策研究》等[4-7]。此外,还有一些以“海洋经济强省”为关键词的文献实际上属于区域海洋经济政策比较,大致上也属于宏观战略政策的研究,相关文献有:《福建省实施海洋强省战略研究》《关于建设“海洋强省”的战略构想》《中国海洋经济省际空间差异与海洋经济强省建设》和《广东海洋强省战略与粤西城镇群建设——以湛江为例》,等[8-11]。而对策研究模式一般遵循“现状描述—问题分析—对策建议”的结构形式,其讨论重点是某一海洋经济领域状况与面临的问题,并且提出解决这些问题的政策建议。

2.2 管理学视角

管理学视角主要从海洋综合管理角度进行研究,而海洋综合管理对象的复杂性又决定了相关研究所涉及政策在类型和内容上的多样性。

从研究重心看,海洋综合管理比较注重海洋法律法规和政策文本,既包括法律法规方面的介绍,也根据管理层次和对象差异进行政策分析(例如,各级海洋行政管理部门的政策等)。虽然海洋综合管理下的政策研究也为管理提供建议和措施方面的支持,但更为侧重于组织体制、管理手段、管理对象行为规范、监督管理等方面的政策依据和措施。

从研究内容看,一般管理视角的海洋政策研究是服务于海洋综合管理的,并未涉及海洋政策过程及其内在规律、海洋政策分析方法等领域。这方面的著作和论文目前已经成为海洋政策研究的重要组成部分,相关文献有:《海洋管理通论》《海洋管理概论》《海洋管理从理念到制度》《海洋综合管理概论》和《海洋综合管理与政策》等[12-16]。

2.3 公共政策学视角

公共政策学是在借鉴经济学、管理学以及政治学等诸多学科理论和方法基础上发展而来的综合性、应用性较强的学科,并且逐步形成了包括政策系统、政策过程和政策分析等几大方面的理论体系。

公共政策学视角的海洋政策研究主要关注三方面内容:①海洋政策体系的构建,尤其是以各种涉及海洋政策的主体(如,行政管理部门、企业、社会组织、大众媒体等)为要素,建立各主体之间相互关系的系统;②从政策过程的动态视角探究关于海洋政策制定、执行和评估等过程环节的规则特征,以期揭示中国海洋政策过程和变迁的规律;③以解决海洋政策问题为出发点,以应用性为特色,注重分析方法和技术。

当前国内学界已经开始从公共政策学的角度研究海洋政策。例如,前面提到的《海洋管理从理念到制度》一书,运用政策网络理论论述了海洋政策体系及其优化机制问题。又如,《政府海洋管理研究》一书是从行政学、政治学的视角,分析了政府海洋管理的主要职能和角色问题,构建了政府海洋管理的理论框架[17]。《海洋公共政策研究》一书则介绍了海洋政策的历史沿革,在海洋政策公共论一章中探讨了政府海洋管理理念、海洋管理的公共性、海洋公共政策的制定、公民海洋政策参与的问题[18]。但是,公共政策视角的海洋政策探索尚显稀缺,有待进一步开掘。不少以海洋政策为题目的文献实际上没有真正建立在公共政策理论和方法的基础之上。

3 科学运用公共政策理论和方法,研究中国海洋政策

如前所述,经济学、一般管理学和公共政策学3个学科视角各有侧重,各有特点,都为海洋政策理论的丰富和发展作出了重要贡献。海洋经济及其政策的文献和海洋综合管理视角的探讨,为公共政策视角的研究提供了素材,奠定了基础,而公共政策视角的研究则为解决海洋经济和管理问题提供了重要支撑。

我们认为,应该把海洋政策研究视为公共政策学的一个分支学科,科学运用公共政策学的理论和分析方法研究我国海洋政策问题,努力建构包括海洋政策体系、海洋政策过程理论、海洋政策分析方法与技术三大组成部分的理论框架。在理论构建和方法引入的过程中,一方面应避免政策过程理论的生搬硬套;另一方面也要借鉴海洋经济、海洋综合管理等学科研究成果,融会贯通,保障理论和方法的科学性。

在建构海洋政策系统方面,当前文献主要关注的是官方政策主体——党和政府,未来应加强对非官方政策主体——海洋研究机构、海洋经济利益集团以及公民参与等行为的探讨,同时要关注相应的海洋政策决策和执行体制的研究。

在海洋政策过程方面,今后可考虑深入探讨以下几个方面的问题:①海洋政策问题界定的主体、行为特征及其相互关系;②具体海洋经济政策目标确定的过程和基本机制;③海洋事务决策过程中的方案筛选以及抉择依据和特征;④海洋政策执行问题、监控机制及其方法;⑤海洋政策绩效的评估原则、依据和方法;⑥新中国成立后中国海洋政策变迁和调整的特征、规律及未来趋势等。

此外,应科学运用现代政策分析方法与技术,增强海洋政策研究的科学性。①要大力提倡调查研究方法,从经验研究起步收集相关的海洋信息,通过案例研究等方法探究具体领域的政策。②应当运用统计分析方法和技术关注海洋政策的比较研究。为此,需要加强国内海洋政策信息的工作,高度注意周边国家海洋政策的动态。③要逐步累积数据、案例、调查问卷等实证研究素材,经过一段时间的努力,建立中国海洋政策信息资源数据库。④高度关注多学科协作研究,尤其要吸引公共行政学下的公共政策学家参与海洋政策研究,逐步组建一个融合多学科专家的研究共同体。

综上所述,海洋政策研究走向科学化的路径应该是:通过运用公共政策学理论和方法,探索研究中国海洋政策学,建立包括海洋政策体系、政策过程和政策分析在内的理论框架,高度注重实证研究方法和技术的运用,逐步推进这一新兴学科的发展与兴旺。

[1] 杨金森,范中义.中国海防史(上、下册)[M].北京:海洋出版社,2005:1-54.

[2] 杨金森,高之国.亚太地区的海洋政策[M].北京:海洋出版社,1990:38-50.

[3] 杨金森.海洋强国兴衰史略[M].北京:海洋出版社,2006:1-24.

[4] 王曙光.海洋开发战略研究[M].北京:海洋出版社,2004:3-28.

[5] 李珠江,朱坚真.21世纪中国海洋经济发展战略[M].北京:经济科学出版社,2007:13-20.

[6] 徐质斌.中国海洋经济发展战略研究[M].广州:广东经济出版社,2007:28-54.

[7] 于宜法,王殿昌.中国海洋事业发展政策研究[M].青岛:中国海洋大学出版社,2008:1-15.

[8] 福建省委政研室课题组.福建省实施海洋强省战略研究[J].福建论坛:经济社会版,1996(5):35-38.

[9] 王诗成.关于建设“海洋强省”的战略构想[J].中国海洋大学学报,2004(4):1-7.

[10]张耀光,魏东岚,王国力,等.中国海洋经济省际空间差异与海洋经济强省建设[J].地理研究,2005(1):46.

[11]巩建华.广东海洋强省战略与粤西城镇群建设[J].广东海洋大学学报,2008(2):9-11.

[12]鹿守本.海洋管理通论[M].北京:海洋出版社,1997:1-12.

[13]管华诗,王曙光.海洋管理概论[M].北京:海洋出版社,2003:5-20.

[14]王琪.海洋管理从理念到制度[M].北京:海洋出版社,2007:177-206.

[15]帅学明,朱坚真.海洋综合管理概论[M].北京:经济科学出版社,2009:93-110.

[16]宁凌.海洋综合管理与政策[M].北京:经济科学出版社,2009:239-359.

[17]崔旺来.政府海洋管理研究[M].北京:海洋出版社,2009:112-155.

[18]周达军,崔旺来.海洋公共政策研究[M].北京:海洋出版社,2009:17-213.

广东省高校优秀青年创新人才培育项目(人文社科)(WYM 08013);广东海洋大学人文社科校选项目(1012228).