中国环境科学学会承接环境保护部环保科技成果鉴定职能转移的经验和问题

■ 中国环境科学学会秘书长助理 侯雪松

中国环境科学学会承接环境保护部环保科技成果鉴定职能转移的经验和问题

■ 中国环境科学学会秘书长助理 侯雪松

近年来，承接政府转移的科技评价职能已经成为中国科协所属全国性科技社团改革创新的重要内容。2006年下半年，中国环境科学学会（简称学会）承担了中国科协第一批全国学会专项改革试点项目——承接政府转移职能，课题的题目为《环保科技成果评价职能转化与评价办法研究》，这既是一个课题研究，也是学会在科技评价方面开展的一项实践工作。本文是对这项研究和工作的简要总结，并对实践中遇到的问题进行了一些分析思考。我们的实践和思考印证了其他学会在承接政府转移职能实践中面临的同样困难和学者们理论研究的一些结论。希望这个案例研究能对推动中国科协所属全国性科技社团承接政府转移职能的整体工作有所帮助。

开展承接环保科技成果鉴定职能转移工作情况

课题从2006年9月25日至2008年8月完成研究报告，用了两年的时间。期间，2008年6月23日环境部颁布《国家环境保护技术评价、示范管理办法》正式表明环境部不再具体开展环保科技成果的鉴定工作，为整个职能转移工作画上圆满句号。我们主要开展了四方面的工作：

一是沟通工作，即与环境部主管业务司沟通学会所能承接环保科技评价职能的具体内容。我国环境科技评价工作自1996年开始，一直由环境部（原国家环保总局）科技司负责（科技人员的职称评定由人事司负责）。最开始确定为“环保科技成果评价”职能。因此，学会在向中国科协呈报的项目申请书中将题目定为《环保科技成果评价职能转化与评价办法研究》。“环保科技成果评价”尽管比照环保科技评价的大范畴已经大大缩减了，但是在工作开始后发现，我们能够实际操作的环境部转移的职能只能是“环保科技成果的鉴定”这样一个狭窄的范畴。“成果评价”的范畴依然过大，包含当前依然属于政府行政职权范围的科研成果“验收”、“评审”等内容。为此，我们在研究中将“成果鉴定”定义为“同行专家按照一定的程序和统一的指标对成果给出一个评价意见”，属于科学同行社会评价范畴，以区别政府认可。不然，政府主管部门也不会轻易将此职能转移到学会。

二是调研工作，包括收集国内外科技评价方面的资料，拜访政府科技主管部门了解有关政策，走访科技成果持有单位调研市场需求，收集了以往包括“八五”、“九五”、“十五”计划期间的各类环境科技重大成果在内1000多项环保科技成果，建立的环保科技成果库，以确定环保科技成果鉴定的工作范围。

三是规范成果鉴定操作程序工作，包括组织专家编制《环保科技成果鉴定指标体系》，建立了15个“硬技术”类成果鉴定指标和11个“软科学”类成果鉴定指标；建立环保科技成果鉴定专家库，制定入库专家遴选条件和保密原则，录入了132位鉴定专家，组成了中国环境科学学会环保科技成果鉴定专家委员会；编制了《环保科技成果鉴定办法》，内容包括：环保科成果鉴定定义、环保科技成果鉴定范围、环保科技成果鉴定专家应具备的条件、申请环保科技成果鉴定应具备的条件、项目形式审查和技术性审查、申报程序、鉴定办法、项目鉴定申请表、项目鉴定证书样本、项目鉴定合同书样本等。

四是开展环保科技成果鉴定的试点工作。共进行了13家成果鉴定的试点工作，其中9个“软科学”类成果为免费鉴定，目的是修改完善《环保科技成果鉴定办法》，探讨鉴定工作的机制和体系，完善环保科技成果专家库的专家结构，向有关单位宣传推广学会环境科技成果鉴定工作。其余4个“硬技术”类成果属收费鉴定，目的是探讨学会进行第三方科技成果鉴定的有偿服务机制和费用的合理构成。

承接环保科技成果鉴定职能转移的成果和经验

在环境部和中国科协的大力支持下，学会承接环境部环保科技成果鉴定职能转移取得了较为显著的成果。首先是确立了学会在环境保护科技界开展科技成果鉴定的事实地位，拓展了学会社会服务职能，扩大了学会的社会影响。其次是成功地进行了科技成果鉴定有偿服务的探索，开辟学会自主创收的新渠道。截止2010年底，学会承接的有偿环保科技成果鉴定项目超过50项，为学会带来了一定的收入。三是建立一套规范化的操作体系，为兄弟学会开展其他领域的科技成果鉴定服务工作提供有价值的参考模板。总结起来，有以下三条经验值得借鉴：

一是学会在承接政府转移职能时，面临着来自同领域行业协会、研究会和政府部门直属事业单位的竞争。在承接政府转移职能时，一定要做到广泛沟通，取得相关利益方的支持。此外，要理解政府职能转变实质上是一个利益的转移过程，是一个渐进的过程，职能的转移也不能祈求一步到位。

二是学会在承接政府转移的职能时，必须建立科学的规范化操作体系，严格规章，注重程序的公正和结果的公开，突出“第三方”特性，确保职能履行的公正、公开，取信于社会。

三是学会在承接政府转移职能过程中，必须考虑到该项职能原来的政府行政渊源，要注意服务于政府管理和市场两个方面需求的平衡，满足社会多样化的需求，确保职能履行的可持续性。

环保科技成果鉴定职能转移存在的问题和延伸思考

环保科技成果鉴定职能转移到学会后也出现了不少问题。一是市场的需求急剧萎缩，从原来环境部每年鉴定百十项锐减到学会每年鉴定十几项的水平；二是国家层面的环保科技成果鉴定职能转移到学会后，“权威”性大打折扣；三是学会开展环保科技成果鉴定工作与国家现行的科技管理体制脱节，这种带有第三方性质的科学同行认可结果缺乏出口。而且，随着职能转移的时间越长，这种现象越严重，似乎在政府的行政体制内又派生出了替代的成果评价职能，学会承接的这个鉴定职能变得可有可无了。

稍加分析不难发现，产生问题的原因是多方面的。有些原因是学会自身的，可以通过学会努力得以改善。但一些关键性的因素涉及的问题已经超出了科技社团自身改革创新的具体实践操作层面，而事关国家相关制度体系建设的大局。

首先， 就中国科协所属全国性学会的科学共同体的属性而言，开展科技评价工作无疑是学会承接政府转移职能最为重要的内容。近年来，中央领导的有关讲话和理论界对此都给予了充分的肯定。但是，几乎所有学会实践面临的相同困境表明，单靠学会自身的努力和中国科协的支持可能已无济于事，坐等政府职能转变改革顶层设计和制度安排方面的重大突破，或许是最好的出路。在此框架下，有许多问题亟需解决。比如，尽快改变学会承接政府科技评价职能相关的配套法规、政策严重“缺失的局面”，加快消除科技评价中政府“错位”或“越位”的现象，还科学共同体本来面目。再比如，在社会层面创新文化环境，克服行政文化的影响，等等。但最为重要的还是先要从改革的顶层设计开始，在制度安排层面确立第三方评估的价值观，在立法上明确科学共同体第三方的地位，加快推进科技评估的体系化、专业化和规范化的制度建设。这种制度建设应考虑通过政府购买公共服务的方式来扶持学会社会职能的发挥。这也许是学会走出困境的根本出路。因为在现行体制下，顶层设计和制度安排先行这种自上而下的改革方式更为有效。当然，这个过程必须同国家科技管理体制改革同步。从2003年五部委联合发布的《关于改进科学技术评价工作的决定》，到2008年的新修订的《科学技术进步法》，从十七大二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》到2008年胡锦涛总书记《在中国科协成立50周年大会上的讲话》，我们认为，从顶层设计和制度安排入手解决科学共同体学会组织承接政府转移职能问题的时机已然成熟了。

其次，不是所有政府转移出来的职能学会都能承接。学会应该对所承接政府转移职能有一个准确的定位，否则费了很大力气，动用了很大资源才到手的职能很可能成为鸡肋。学会应该从自身的属性和学会发展的实际需要出发，区分两类不同性质的职能转移。一类是行政性服务职能的转移。按照国家现行的管理和财税体制，承接这类职能只会消耗学会宝贵的人力和物力资源，不能直接增加学会自主性收入。但借助政府的“权威”可扩大学会在业界的影响力，或有助于学会职能服务的创收。然而，长此以往可能有损害学会的社会公信力的风险。另一类则是社会性服务职能的转移。承接这类职能会给学会创新发展带来真正的活力，是学会努力的正道。但是，这类职能一旦脱离政府将很快失去行政的影响力，一切要由市场说了算，运营的要求和风险很高。学会在承接政府转移职能时一定要事先做好多种目标的平衡和运营风险的评估。

最后，学会自身能力弱是众多研究普遍提及的话题，也是政府不愿将相关职能转移给学会的最好借口。学会人也常常因此底气不足。这实际上是一个悖论。就如“贫困”的恶性循环一样。在现行体制下，学会的发展环境不是一个完全竞争的市场，大部分生存和发展的空间实际上被政府和相关事业单位挤占了。如果制度安排真正实现了十七大二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出的“从制度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥公民和社会组织在公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”，没有人怀疑人才和资金会按照市场的调节自然地流向学会，能力的增强就是水到渠成的事情了。反过来，要想获得持久健康的发展，学会又必须要遵循市场发展的规律去履行其承接的职能，要以获得市场的认可，取得社会的承认为目标，而不是靠在政府的行政“权威”上求发展。

①《环保科技成果评价职能转化与评价办法研究项目总结报告》，中国环境科学学会，2008年6月。

②《学会接受政府职能转移专题调研报告》，中国科学技术协会“学会接受政府职能转移专题调研组”，2004年2月。

③《中国特色科技评价体系建设研究总报告》，“中国特科技评价体系建设研究课题组”，2009年11月。

④周建国，《政策评估中独立第三方的逻辑、困境与出路》，《江海学报》2009年6月刊。

⑤詹国彬，陈露泉《第三部门的发展与整改革的互动》，《上海城市管理职业技术学报》，2006年第6期。

⑥郝永勤，陈鑫峰《我国政府科技管理职能转变与科技社团发展问题探究》，《学会》，2009年第6期。

⑦方勇，王明明等《政府职能转变与科技计划项目管理的第三方评估咨询》，《中国科技论坛》，2010年第8期。

⑧阮孟源《社团承担社会职能是机遇也是挑战》，《学会》，2005年第4期。

⑨吉林省科协《推动学会承担社会职能工作的主要做法和体会》，《学会》，2002年第1期。