城市管理——社区途径与模式建构

张成林

（苏州大学政治与公共管理学院,江苏苏州215123）

城市管理
——社区途径与模式建构

张成林

（苏州大学政治与公共管理学院,江苏苏州215123）

在治理理论的启发下，城市管理出现社区化趋势，但社区在城市管理中的作用限度和作用路径需要进一步的理论论证。复杂系统理论对城市管理问题的产生根源具有很强的解释力，系统控制论为立足社区的城市管理模式建构提供了启示。从我国社区发育的一般状况及城市管理系统的运行逻辑出发，应把社区作为城市管理系统的底层结构，并主要扮演信息收集者的角色，这种管理模式的优势在于实现留守式管理信息收集和流动式管理执行的有效耦合。

社区；治理；系统控制；城市管理模式

我国正处在一个城市化加速发展时期，城市的规模急剧扩张，城市的内涵在丰富，外延在延伸。城市内涵的扩张表现为城市结构要素丰富化、形态多变化、运动加速化；城市居民身份结构高度分化、利益取向多元化、博弈关系复杂化；城市功能多样化、城市负载加重化。城市外延的扩张主要表现为城区面积的平向延伸和城市高度的立向生长；城市人口的增加；物流、信息流量急剧加大。城市系统结构的复杂化，导致城市问题发生几率提高，问题的可治理性降低，加之我国城市管理体制改革滞后，使城市管理面临重重问题，破解城市管理难题成为学界和各地政府重要的聚焦点。近年来，随着治理理论的流行、社区研究的兴起以及政府高层对社区建设的重视，一些学者和市政当局纷纷把破解城市管理难题的视线移向社区，但由于我国城市社区建设起步较晚、社区发育不足、结构功能残缺、自组织能力差，社区能否成为破解城市管理难题的有效进路需要进一步的理论论证，社区功能的发挥需要从现状出发建构新的城市管理系统模式。

一、治理语境下社区途径成为城市管理的或然性选择

城市管理作为一种制度性公共产品，就满足城市居民对城市秩序的要求而言是不可或缺的，一旦其实际供给状况和居民的需求之间出现落差，就会导致城市管理问题的产生。现代社会，解决问题从而满足人类需求有两种主要途径，一是市场，一是政府。市场主要适合提供排他性消费的私人物品，当然在一定的制度安排下也可以提供公共物品，但由于其负外部性的存在，市场往往成为影响公共物品提供的障碍性乃至破坏性因素。当今城市管理面临的大量问题都是市场化的伴生物，市场力量往往是城市管理秩序的主要冲击性因素。就目前来看，政府是公共产品、特别是制度性公共产品最主要也是最合适的提供者，但从布坎南的公共选择理论我们又认识到：由于政府存在内部性问题，政府也不可能成为所有公共问题的终极救赎者，政府在处理公共问题，提供公共产品时也会出现“政府失灵”。上世纪90年代以来，随着治理理论的发展，特别是合作网络途径提出后，政府之外的第三部门和社区（有学者称其为第四部门[1]42）渐渐被纳入学者和政府管理者的视野，成为公共管理工具箱的新工具，进而成为弥补市场缺陷、纠正政府失灵、满足公共物品需求的两个重要途径。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆认为：社区作为不同于政府和市场的制度机制，可以在一定程度上担负起开发公共资源，提供公共产品，解决改革问题的功能。[2]社区作为一度萎缩的部门又重新受到重视。在我国，社区研究也渐渐成为社会学、政治学、公共管理学等各领域学者的研究热点，中央和地方政府开始重视社区建设。在此背景下，城市管理者和管理研究者也开始把目光投向社区，希冀社区成为解决城市管理中诸多难题的突破路径。

社区作为解决公共问题的途径确有其功用和优势。陈庆云将社区优势概括为：第一，信息优势；第二，激励充分；第三，有利于社会资本的积累；第四，具有较好的回应性；第五，对财政资金的依赖程度较小。[1]44但正如其它公共问题的解决途径一样，社区也存在固有的缺陷，社区也会失灵，加之我国社区先天不足以及强势政府的惯性作用，就较近的时期而言，社区在城市管理过程中的作用将是比较有限的，对此应有一个清醒的认识。正如俞可平所言：社区可以弥补政府和市场的缺陷，成为政府和市场的补充，但政府和市场才是普遍治理的基础。[3]

二、复杂系统理论及系统控制论为社区途径提供了应然性论证

现代治理理论为解决公共问题重新找回了社区，但这似乎是在实践证明了政府失灵、市场失灵、志愿失灵（指第三部门）后的无奈选择，其治理的有效性存在很大的疑问。具体到城市管理，在我国社区普遍发育不足以及现行城市管理体制和宏观的社会政治环境所提供的制度约束下，社区的补充作用能发挥到何种程度、如何发挥等问题需要其他学科理论的进一步论证和建构可操作性的模式。系统科学作为一门新兴学科，具有普遍的方法论意义，作为系统科学分支的系统控制理论更是具有操作层面的指引作用，为解决各类社会问题提供了实践性的指导。现代管理学是深受系统科学影响的应用性学科。在系统理论、系统控制论和管理学的视野里，为社区寻找城市管理中的定位，并谋划出路应是可行的理论路径。

复杂性系统理论作为当今揭示世界复杂性的最有生命力的理论之一，对解释城市系统和城市管理的复杂性根源具有工具意义。现代城市是典型的复杂巨系统，其复杂性根源有：第一，城市系统规模巨大，结构复杂。以我国城市人口保有规模看，少则几十万，多则几百万、上千万。从城市面积看少则几十平方公里，多则几百平方公里，无论从人口规模还是地域面积观之都足够大。此外，城市的结构要素和要素结构方式异常复杂，人流与物流混杂其中，动物与静物并存，是一个集多样异质要素的聚合体。第二，城市系统包含众多子系统，且层次繁多，相互关系复杂，呈现明显的非线性特征。组分的多样化、差异化是系统复杂性的根源之一。现代城市系统即包含功能、形态各异的众多子系统，如：政治系统、经济系统、文化系统、教育系统、卫生系统、交通系统等，进一步细分，每个子系统又包括多个二级子系统，以致可以层层分解。层次越多越容易产生复杂性，而且各层子系统之间往往是无限次复杂博弈关系，在不同的时间、空间、社会背景下，其运动方向呈明显的非线性，结果呈现多样化且存在模糊性、不确定性，这进一步增加了城市系统的复杂性。第三，城市系统具有明显的开放性特征。系统论认为，封闭系统不会产生复杂性，开放系统才会产生复杂性，开放性是系统复杂性的根源之一。市场环境下的城市，是具有明显耗散结构特征的系统，为了维持城市系统的活力和有序运行，其始终要与周围环境进行信息、物质和能量的交换，具体表现为巨大的信息流、人流、物流。第四，城市主体的人构性。系统论认为，高智能组分的参与是产生复杂性的重要根源之一，人是典型的高智能生物体，城市中人的行为既受控于理性因素，又受非理性因素影响，对城市环境可以不断调整，进行适应性的变化，人的行为难以准确地加以描述、预测和把握。城市系统的复杂性无疑增加了城市管理的难度，控制复杂的城市系统是高复杂性工作，具有很大的挑战性。

沿着系统论的理论路线，我们会发现系统控制论为破解城市管理的复杂性难题提供了指引，并为目前城市管理的社区途径提供了理论依据。城市的控制系统之一就是城市管理部门，城市管理系统的结构方式对管理过程和结果有极大的影响。系统控制论依据控制系统的结构方式把其分为三种类型：集中控制型、分散控制型、递阶控制型。目前我国城市管理系统重心偏高，多属集中控制型，集中控制型比较适合规模较少、结构简单、组分不太复杂的系统，很难适应大型复杂系统的控制要求。比如很多中等城市，市级城市管理局下设直属管理大队，负责全市的巡查、监督及具体问题处置实施，由于管理对象众多且分散较广，又处于流动状态，致使管理过程中出现大量盲点。对于复杂的城市系统宜采用阶梯分层控制模式。分层控制首先把大系统分解为若干个相对独立而又相互关联的子系统，并设置第一级局部控制器，进行局部优化，然后在第一级局部控制器之上设置第二级控制器，对第一级各局部进行总体协调，称之为协调控制器，其目的是为了完成大系统全局控制的总目标，实现总体的最佳。[4]125依此方式，系统的层级可以根据最优控制的需要进行增减，由此形成递阶控制的三种基本形式：多级递阶控制、多层递阶控制、分段递阶控制。其中多级递阶控制模式比较适合我国目前城市系统的管理需要，可以提高城市管理控制系统的运行效率和运行效果。其结构模式如图1所示。[4]126多级递阶控制模式对城市管理系统模式建构的启示在于：在把握城市管理整体性、系统性的前提下，通过增加管理层级，降低管理系统运行的重心，特别是下移具体执行层的重心，缩小管理操作层的管理幅度，缩短管理者和管理对象之间的距离，可以减少管理盲点，缩短信息反馈回路，从而实现对问题的快速反应、处置。而要构建低重心的多级递阶城市管理控制系统，实现管理距离最小化，必须把系统建构在最基本的城市社会单元之上。城市管理社区化就是此种理论分析的必然结论，因为社区是城市中最基本的社会单元，是城市个体—管理目标和城市管理机构的连接中介。

图1 多级递阶控制结构示意图

三、基于一般社区发育状况的可行性城市管理模式建构

城市管理体制的建构逻辑应建立在理论的科学性和现实的可行性基础上，依据上面的结论，把社区作为城市管理体系的底层结构，结合我国城市社区发育的一般状况以及现行的城市管理体制，可以建构一个如图2所示的城市管理控制系统。

图2 城市管理控制系统结构示意图

上图所构建的城市管理系统，降低了管理重心，缩短了管理距离，其要求将当今普遍由市级管理局乃至区级管理部门承担的一些直接管理职能剥离出来下移到街道层面，在建立、充实、实化街道管理机构职能基础上，结构性、程序性的问题全部交由街道层管理，上级管理部门主要负责协调、监督、业务指导或是处理非结构性、非程序性的复杂、突发问题。在这种模式中街道层面的管理机构是管理执行的主要力量。当然，街道层面管理执行的有效性，一方面需要上层机构的协调、监督、指导，更重要的是应构建必要的社会根基，形成立足社会底层的管理运行机制，由此，社区就成了应然的选择。

然而，审视我国目前社区发育的一般状况，无论是半行政化的居委会，还是其它的所谓新生自治组织，都很难在城市管理中担负实质性的问题处理职能。而且，城市管理过程中会产生大量的执法行为，社区是非法律授权的执法主体，导致社区的任何个人和组织都不具备执法所需的法定权威和资源。此外，目前社区参与城市治理的合作网络途径还会遭遇合法性问题，“许多公众认为由政府部门和非政府部门联合提供公共物品和服务是不合法的，提供公共物品是且只能是政府的职责。”[5]现实的选择是，应把社区定位为城市管理的协同参与者，其主要职能是作为整个管理系统末梢的触角担负起管理对象信息实时收集的工作，并把收集的信息及时传输到街道管理执行层。由于管理半径短，执行人员在获得信息后可以迅速、准确实现和管理对象的连接，这样就可以把相对静止状态的“留守式”信息收集和处于流动状态的管理执行有效耦合。社区层面协管作用的发挥可以有效减少管理中的信息盲点，提高执行的准确性，提高效率，降低成本。且社区在担负自下而上的信息收集的同时，又可以承担自上而下的信息宣传，向管理目标群体传达、宣传、解释政策、措施，加速管理政策、措施社会化过程，减少执法阻力，降低管理摩擦发生可能性。

四、小结

城市发展过程中产生了大量结构复杂的问题，任何一种解决途径都有其局限性，构建多元主体参加的合作网络是目前很有前景的治理途径。建设社区并发挥其在解决城市管理问题中的作用已得到政府和学界的重视。在系统控制论的指导下，可以构建可操作性的、政府和社区共同参与的城市管理新体制。以社区为底层结构的城市管理模式，可以发挥社区组织的信息优势，实现城市管理主体和客体之间更及时、准确的互动。当然，依治理理念的本意，社区在城市管理中的远景功能定位应是作为自组织系统分担部分城市公共产品和服务的提供以及社区公共事务的自我管理任务。但基于目前我国社区的发育状况，从城市管理运行的现实可能性出发，当前城市管理社区化的操作路径是各种管理机构下沉到社区，把根扎在社区。

[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.

[2][美]埃利斯·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余迅达,陈旭东,译.上海：三联书店，2000：10.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：7.

[4]杨博文.社会系统工程概论[M].北京：石油工业出版社，2008.

[5]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005：96.

C912.83

A

1002-7408（2011）03-0028-03

国家社会科学基金项目“信息化在新农村建设中的地位与作用研究”(09DSH008)的研究成果之一。

张成林（1970-），男，河北武强人，衡水学院法政学院副教授，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：公共政策与公共管理。

[责任编辑：张亚茹]