城镇化战略推进一年回眸

■ 文/本刊记者 喻 丹 吴文仙

城镇化战略推进一年回眸

■ 文/本刊记者 喻 丹 吴文仙

城镇化动力来源于工业化，着力点在产业化，本质在市民化。

2010年，是贵州“三化”同步的第一年。

在1978-2010年贵州与全国城镇化水平增长比较图上，可以清晰地看到，在2009-2010年区间，贵州的线段在最后那里，扬起了俏皮的尾巴，有一个明显上升的幅度。

这一年里，贵州城镇化建设处于什么态势？取得哪些进展？存在什么问题？本刊记者采访了相关部门的领导、专家、学者。

从他们的表述里，我们感受到了贵州城镇化进程中逐渐增加的温度。

贵州城镇发展现状及特征

当前贵州城镇化总体特征是城镇化水平低，速度慢，本省城镇就业吸纳能力不强，异地城镇化明显。1978年以来，全国城镇化年均增长0.96个百分点，而贵州仅为0.61个百分点。

贵州省内非农就业岗位增长速度慢、城镇就业参与率低，根本原因是城镇支撑能力不足。

贵州省住房和城乡建设厅总规划师陈维明认为，贵州城镇的支撑能力不足，表现在以下五个方面：

城镇组织模式单一，高等级城镇形态培育不足。贵州城镇动力机制缺乏多元化，城镇吸纳能力不足。贵州的工业发展主要依靠矿产资源推动，单一的产业结构在城市吸纳和农村非农化的可能性都较小，尚未形成具有针对性的城镇发展模式。比较而言，周边省区如四川、湖南、广西依靠内外多重动力发展，构建了具有较强就业吸纳能力的城市体系，通过城市化来转移农业人口。而云南则依靠内生性动力形成灵活的城镇体系，通过农村非农化来转移农业人口。

城、镇功能联动薄弱，生产服务网络尚未形成。县域经济特征突出，城镇体系内部结构松散，中心城市的带动能力不强，缺乏对区域经济的有效衔接和组织。

黔中地区城市群发育不完善，综合承载力不足。中心城市职能过度复合、功能外溢不显著；城镇二元分化显著，县镇两级功能扁平，大城市和县镇产业联动关系尚未建立。比如：贵阳第二产业类型高度复合，农副产品、造纸、橡胶等产业占全省份额高达30%以上，同时服务业以基本公共服务和消费型服务业为主，生产服务和文化服务功能相对滞后，仅在房地产和居民生活服务上相对突出。遵义和安顺二产发展以设备制造业为主，服务业发展整体滞后，产业结构与腹地关联薄弱。

西翼地区县域经济突出，大中城市未发挥引领地区多元化发展的作用。从产业分布看，贵州西翼地区各层级城镇功能雷同，地州首府、县城和乡镇均以煤炭和炼焦为主要行业，县城服务功能发挥不足，地州首府过度聚集冶炼化工环节，在专业机械等接续产业上发育不足。

东翼地区城镇化尚处于起步阶段，以农特产业和旅游业为核心的城镇网络尚未形成。东翼地区县城和地州首府存在一定程度的产业空心化问题，旅游组织和农产品深加工功能力都极其不足，缺乏生产组织节点。地州首府具备一定城市型产业基础，但门类少、规模小，后劲不足。县城在特色轻工上作用初显，但是资源利用停留在初级阶段。乡镇仍主要依靠开采冶炼，与区域整体经济板块不协调。

推进城镇化的根本动力是工业化，长期以来，贵州城镇化步履缓慢，根子在于工业发展劲头不足。贵州工业过度依赖能矿产业，主要依靠矿产资源推动，目前能矿产业占贵州规模以上工业总产值比重超过40%，产业多元化程度低。能矿产业就业容纳能力有限，就业、城镇化带动弱，对城镇化直接带动不大，单一的产业结构在城市吸纳和农村非农化的可能性都较小，由能矿主导的工业化难以促积极就业与城镇发展。

加快推进城镇化，基础在产业、关键在产业、着力点在产业。贵州城镇动力机制缺乏多元化，城镇吸纳能力不足，非农就业岗位增长速度慢、城镇就业参与率低，表现在农民工资性收入低、经营性收入不足，这与贵州省内产业路径趋同有直接关系——全省绝大部分地区工业化路径都选择了资源能源型和重化工型模式，资源型（煤炭、重化工）工业全省开花，很多不具备资源优势地区也以小规模生产方式发展，规模以下经济生产效能低、环保压力大。

“城镇化是工业化的‘温度计’和‘结晶体’。”贵州省委政策研究室副主任吴祖平这样形容工业化和城镇化的关系。工业化是城镇化的发动机，城镇化是工业化的加速器。吴祖平说，城镇化只有与产业成长相结合，与新型工业化发展相融合，带动非农产业不断做大做强，在国民经济中所占份额不断增大，才能使城镇真正成为聚集人流、物流、带动区域经济社会加快发展的增长极。除此之外，若没有产业支撑，人为地提高城镇化率，或在数字上做文章，无疑是“捏起鼻子哄眼睛”，将贻害无穷。

三年内将实现城乡规划全覆盖

从总体上看，当前贵州城镇规划水平还不够高，城镇规划覆盖率低，滞后于城镇建设，全省600多个镇、700多个乡、1万多个村，大部分都没有进入规划。

陈维明介绍，由于目前我省社会经济及城镇化发展的内外环境发生了较大变化，现行省域城镇体系规划确定的规划内容和目标已不能适应新形势下发展的需要，我省于2008年开始组织对《贵州省城镇体系规划（2001-2020年）》进行评估，并经过相关程序，于2010年2月展开省域城镇体系规划修编工作。编制单位通过多次调研及资料收集，2011年3月，完成了《贵州省省域功能定位和区域关系专题研究》、《贵州省综合交通发展专题研究》和《贵州省人口与城镇化专题研究》等四个专题研究，并提交规划纲要初步成果。此后，项目组又经过资料补充，广泛征求意见、梳理和吸纳反馈意见、修改完善等工作，于今年11月形成了《贵州省城镇体系规划纲要（2011—2030年）》（送审本），上报住房和城乡建设部。

今年12月9日至10日，由住房和城乡建设部组织的专家审查工作组在贵阳审查并原则通过了《贵州省城镇体系规划纲要（2011—2030年）》。

中国城市科学研究会副理事长李兵弟代表审查组反馈审查意见，他认为贵州的核心问题是脱贫问题，贵州没有脱贫，国家也不可能全面完成小康。如何结合城镇化、工业化来脱贫，是贵州城镇体系规划应该重点考虑的问题。

李兵弟建议，要在纲要的基础上进一步探索空间开发管制，将管制分区和分区管制相结合，明确提出实施规划办法，提出重大发展建议，落实规划要求，明确省政府和各地州市的责任。

在审查会议上，北大副教授陈耀华提出，贵州城镇规划体系要与国家大的方针政策，和国际背景、国际发展趋势结合起来，要放在大的背景和趋势中长远来考虑规划。如节能减排的问题，2016年新的空气指标的提出，对产业要求更加严格，对产业发展将有新的影响。因此贵州在城镇化和工业化，产业的选择、产业转移承接上等要提前考虑选择节能减排的问题，不要等到新标准出来之后再考虑，要先做考虑，要未雨绸缪。

1978-2010年贵州与全国城镇化水平增长比较图 来源：《贵州省城镇体系规划纲要》

城乡规划司原司长、住建部科技委委员赵士修建议，要创新用地方式，贵州最大的特点就是山多，不要把贵州的这个特点破坏掉，开山要注意资源环境保护，土地资源用地要节约用地。向山要地要有区别，要根据各个地区的特点来向山要地。

中国城市规划设计研究院院长李晓江提出，贵州过去城镇化走的是单一路线，现在走城镇化与工业化双轮驱动的路线。在双轮驱动新体系下，我们怎样对城镇体系建设进行规划，双轮又怎么驱动？两者关系怎样？他建议，在规划中既要关注宏观，又要关注微观。

陈维明介绍，今年以来，省住建厅还组织编写了《贵州省城镇体系规划》、《黔中经济区核心区空间发展战略规划》、《黔中经济区城镇协同发展规划》三个省级层面的宏观规划。制定了《贵州省城市规划全覆盖方案》和《贵州省村庄规划全覆盖实施方案》。将在2013年年末，完成城市规划全覆盖和村庄规划全覆盖。

规划是政府在城镇化建设中的“第一资源”，陈维明说：“我们的目的，是立足在贵州自然条件高度制约、城镇发展基础薄弱、缺乏动力的基础上，探索、开创贵州多民族山地省区民生型发展的新型城镇化道路，显著提升省域城镇化水平与中心城市的辐射带动能力，构建与生态、资源、文化保护与传承、城乡统筹发展格局高效匹配的特色城镇体系。”

除了规划编制，今年以来，住建厅大力推动以路网为重点的基础设施建设，以黔中经济范围内的城镇为重点，在平坝、惠水、龙里等县，一县贷款500万元人民币，由住建厅贴息，通过道路开发，带动路网周边的发展。

在污水治理方面，全省县（区）以上污水处理厂已经全部建成，下一步工作重点在于配套管网的建设。

这一年，城镇化建设在垃圾处理上有很多新的探索，除了传统的卫生填埋，贵定的盘江海螺水泥厂、兴仁水泥厂正在探索垃圾处理与水泥联产。

在供气方面，陈维明透露，中缅油气管道过境贵州，贵州燃气结构将发生重大变化，供气将更优质、高效，目前此项工程的前期工作已经启动。

贵州廉租房租售并举在全国属于首创，在安顺试点取得很好的成效，回笼资金再建再租，提高了保障力度，一定程度上解决了财力不足的问题。目前正在探索引进社会资本参与保障房建设。如何从制度层面通过制度设计和政策改革，把农民工的住房纳入保障体系？陈维明说，这是城镇化建设的难点，却是绕不开的重点。

“这一年，我们做了不少工作，但是感觉成效不显。城镇化是一项复杂的系统工程，是一个牵涉方方面面的漫长的过程，不能毕其功于一役，但在每一个阶段，都要扎扎实实为下一个阶段奠定好基础。”陈维明说。

城镇化建设既要“赶”更要“转”

“贵州城镇化既要‘赶’更要‘转’。”这是贵州省社科院城市经济研究所所长胡晓登对当前全省城镇化态势的评价。

为何要赶？

“贵州城镇化的规模、速度、质量，多年来在全国都是挂末的，与全国平均水准至少有10年的差距。”事实正是如此，第六次人口普查，2010贵州城镇化水平33.81%，低于全国水平（49.68%）近16个百分点，仅高于西藏。

转在何处？

转内涵，转实质。城镇化的本质是减少农民、富裕农民。加快城镇化进程的核心任务，是促进农民变成市民。

2011年8月25日，贵阳市委办公厅、贵阳市人民政府办公厅出台了《关于加强和创新流动人口服务管理工作的实施意见》，从11月16日起，凡在贵阳居住了一个月以上并准备长期居住的外来人口，可以办理贵阳市居住证。办理人需要带上本人身份证或其他有效证明的原件和复印件以及2张身份证照片，育龄妇女还需要带上户籍地出具的已审验婚育证明资料，就可到所在街道（社区）流动人口办理办公室一站式办理。

外来人口办理贵阳市居住证后，可以享受诸多基本公共服务，如拥有平等的公共就业服务、子女在义务教育阶段的收费和管理方面享受与本地学生同等的待遇。若符合条件，还可申请公共租赁住房或贷款购买住房，可参加城镇职工基本社会保险，同时在传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健等方面享受与贵阳户籍人口同等的服务。

贵阳市力争到今年12月底使全市50%的外来人口持有贵阳居住证。

这是贵州城镇化建设的历史性拐点，胡晓登认为，这是“2011年贵州城镇化建设最大的亮点”。和中东部外来人口集聚的大城市相比，乃至与周边其他西部城市相比，“贵阳绿卡”有这样两个特点：

一是门槛最低，低到几乎不设门槛，居住一个月以上即可办理居住证；二是手续简便，一站式免费办理。

“这是贵阳在城镇化建设方面迈出的最实质性的、历史性的步伐。”胡晓登评价，贵阳同城化举措堪称城镇化建设以转带赶的典范。

11月22日，省委常委、贵阳市委书记李军来到乌当区和金阳新区流动人口综合服务大厅，了解外来人口办理贵阳市居住证情况，强调要努力提供均等的公共服务，让外来人口融入城市，成为真正的贵阳人。

贵州工业产业结构与发展目标匹配程度示意图 来源：《贵州省城镇体系规划纲要》

贵阳市目前共有外来人口125万，是贵州流动人口主要流入地之一。近10年来，贵阳市流动人口连续8年以每年10万人左右的速度增长。第六次人口普查数据显示，贵阳市常住人口432万，流动人口125万，约占全市人口的28.9%。这125万流动人口以农民工为主体，他们为贵阳市的经济社会做出很大的贡献，同时其权益问题、管理问题日趋突出。

而“贵阳绿卡”正是针对这一现实问题的破冰之举。

“暂住证”和“居住证”相比，前者凸显差别，后者强调融合；前者强调管理，后者则增加了社会服务和保障功能。“居住证”既体现了城市对外来人口的包容，也实现了户籍改革的科学过渡，是贵阳城镇化建设的一大举措。

“‘转’字当头，以转带赶，贵阳的做法，对全省其他地区、乃至对于全国的城镇化建设，都是有借鉴性和示范性的。”胡晓登认为贵阳同城化这一制定、执行、落实并举的案例，值得肯定、提倡和推广。

“我认为贵阳还可以往前走一步，设立标准和分层管理，逐渐让外来人口入籍。”贵州省社科院区域经济研究所所长宋明已经开始思考贵阳城镇化建设的下一步举措。

宋明预测，未来几年内贵州户籍人口总量仍会增加，将会出现务工人员养老返乡潮，人口向城市集聚趋向明显。他建议，创新户籍制度，建立农民进城居家就业的土地处置机制和健全农民进城基本保障制度，提高农民进城居家乐业能力和抗风险能力。他认为，缩小城乡差距，需要采取“三条”腿走路：一条是要做大分子，加快经济发展；一条是要完备财政转移支付机制，缩小公共服务、生活条件和生活水平的差距；还有一条就是缩小分母，减少农村人口，加快农村人口城镇化进程。“加快城镇化进程，关键是要加快农村人口城镇化进程。如果我省农村人口不减少，城乡间的差距将是永远无法缩小的。”宋明说。

（责任编辑/ 蒋叶俊）