把流动人口管理寓于服务中——访北京市人口研究所副所长尹志刚

□ 本刊记者 赵志伟

把流动人口管理寓于服务中
——访北京市人口研究所副所长尹志刚

□ 本刊记者 赵志伟

尹志刚，男，1949年出生，研究生学历。中共北京市委党校、北京行政学院社会学教研部教授，北京市社会学学会副会长，北京市人口研究所副所长。多年来，始终关注城市社会转型中的重大社会问题、社会政策；先后主持多项国家课题、省部级课题，对相关决策提供了重要参考。图/赵志伟

今年4月，中共中央总书记、国家主席胡锦涛在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调，要充分认识我国人口问题的长期性、复杂性、艰巨性，不断增强做好人口工作的自觉性和主动性。

年初以来，“加强流动人口服务和管理”频繁见诸中央文件和领导人讲话，已经成为创新社会管理不可忽视的重要一环。然而，什么是“流动人口”？如何加强流动人口服务和管理？是“服务”多些好，还是“管理”多些好？怎样实现流动人口服务和管理的机制体制创新？为此，记者走访了北京市人口研究所副所长尹志刚教授。

人口流动现状分析

民生周刊：究竟何为“流动人口”？

尹志刚：流动人口是中国特有的一个名词，原来叫外来人口。流动人口是指离开户籍地，流动到其他地区生活或者工作的人群。现阶段的流动人口主要是由我国城乡二元结构制度造成的。

民生周刊：国内流动人口迁移有何特点或趋势？

尹志刚：流动人口是一种地区性人口迁徙进程。目前主要呈现出由收入低向收入高、发展机会少向发展机会多、经济落后向经济较发达地区流动的趋势。经济发达的地区流动人口较多，这是社会自由迁徙背景下家庭及个体选择的结果。

民生周刊：中长期来看，这种趋势是否会持续下去？

尹志刚：是的。人口流动和迁徙是经济社会发展的一个必然过程。现阶段我国城乡之间、东中西部地区之间的各种资源和发展机会都有较大差别，大城市的各种资源和发展机会有着明显的聚集优势，因此，流动人口迁移趋势还会持续。

加强服务还是管理

民生周刊：国家“十二五”规划纲要指出，“加强流动人口服务管理”，服务与管理有何区别？

尹志刚：服务和管理既有区别，又有联系。这里指的管理，是政府的公共管理，主要是制定并依据法律、法规地实施来建立公共秩序，比如就业秩序、公共交通、通讯秩序。而服务，是政府的公共服务，主要是指与保障和改善民生相关的公共服务。从这种意义上看，管理在一定程度上就是服务，要把管理寓于服务之中。

对于流动人口的管理，主要是政府各部门通过划分公共服务项目来实施管理和服务。比如，就业培训主要是由人力资源和社会保障部门来承担；而住房问题，既要通过市场的商品房来解决一部分，更多的是要靠政府提供的保障性住房，此外还有社会民间房屋出租等。总之，需要政府和社会各方的力量一起来解决。

民生周刊：针对社会流动人口，是该加强服务，还是管理？

尹志刚：我认为两者都很重要。服务和管理，主要是通过两种手段，即市场手段和行政手段来调节流动人口问题。市场手段要求利益最大化、成本最小化，行政手段用来弥补市场手段的不足。所有的资本包括人力资本、货币资本，信息都向收益最高的地方流动，政府要根据城市的资源承受力、功能区布局，调节产业结构，合理配置产业和城市的功能。

目前，各级政府缺乏城市主体功能定位意识，在增加GDP的驱动下，盲目扩大城市功能，导致城市功能过载。人口盲目流入，无口流出，长期滞留，以至形成人口流动梗阻的顽症。要诊治这一顽症，既需要管理，也需要服务。

机制体制有待创新

民生周刊：“十二五”期间，农村流动人口进城居住落户，是否会更自由些？

尹志刚：目前，在中小城市，人口流动已经比较自由，没有什么制度性障碍了。但是，在一些大城市，由于户籍问题等等，自由迁徙还会有一定的难度。

民生周刊：如何实现城乡之间流动人口基本公共服务均等化？“十二五”期间，需要进行哪些机制、体制创新？

尹志刚：公共服务均等化这一概念，首先是指由政府提供的公共服务是不排他的，是每一个公民都可以共享的。其次是指，在目前我国的国情下，这类公共服务无论项目还是水平都是基本的，不可能抬高。以目前城市基本医疗保险为例，它保障的是最基本看病、手术、住院等医疗需求，保障金也是有额度限制的。

均等化也要有一个过程，特别是城乡一体化的均等的公共服务，要等到消除我国的城乡二元结构，才可能实现。我国社会保障制度倡导的“保基本、广覆盖、多层次、可持续”的原则，将是“十二五”期间实现各项基本公共服务均等化的一个方向。

民生周刊：统筹解决流动人口问题，国际上有何经验可以借鉴？

尹志刚：流动人口是在城市化、工业化发展过程中必然存在的问题，发达国家早期也存在这类问题。解决流动人口问题，国外主要通过市场来调节。比如，大城市的收入高、物价高、住房等消费水平高，中低收入的人群难以承受，就会流向消费水平较低的中小城镇。此外，国外的观念不同，退休人员喜欢环境安静、休闲的中小城镇。当然，这也跟医院看病、购物等生活配套资源的合理配置以及政府的行政手段有关。

流动人口未来走向

民生周刊：在我国，流动人口未来走向如何？是否会融入城市而彻底消失？

尹志刚：流动人口问题，在我国一定时期内还将长期存在。多年来，流动人口承担了很多基础性工作，如城市建设、公共服务、环境卫生等。虽然流动人口给城市的管理带来了一定问题，但他们也促进了城市的发展，我们要发挥其最大的积极效用，使其积极融入城市。

民生周刊：从根本来看，“十二五”期间，怎样才能避免流动人口给城市带来的消极作用，实现社会“和谐”治理？

尹志刚：要有好的制度安排，减少人口的盲目流动，减少社会的不稳定性，同时增加流入城市人口的社会融入。特别是农村人口流入城市后，政府要引导他们实现城市化的再社会化，即学习掌握在城市生活、就业和创业的知识、技能、规范和价值观等。

当他们在城市中有了安生立命的资源，特别是人力资源，并能把这些资源变成资本，比如实现稳定的就业、进行投资创业、有稳定的住房（购房或租房）。最为重要的是子女在城市完成了学业，毕业后在城市有了比父母更高的职业和收入，流动人口这一人群也就完成了城市化，成为名副其实的城市人了。

当然最关键的还是城乡人口都能享受同等水平的教育、医疗、社会保障、住房等基本公共服务。我国城乡二元结构终结之日，也就是“流动人口”这个人群消失之时。

□ 编辑 郭 铁 □ 美编 王 迪