加拿大职业健康与安全体系特点浅析

张弘

加拿大职业健康与安全体系特点浅析

张弘

陈述加拿大职业健康与安全体系中的几个要素。加拿大在漫长的工业化过程中，逐步形成并完善了以各个省为主体的职业健康与安全管理机制，其核心理念和重点与国际劳工组织的指导思想与标准保持一致。从加拿大各省职业健康与安全的立法与执法基本特征中可以看出，加拿大职业健康与安全体系不光反映了其国家政体的现状，还体现了以法律和实践规章为准绳，以人为本和三方机制的特点。

一、加拿大基本概况

加拿大是世界上第二大国家，面积为1 000km2，仅次于俄罗斯。其国土东西长度为5 514km，南北跨度为4 800km，几乎2/3以上的人口居住在和美国12个州接壤的南部300km以内的边界地带。

加拿大的人口超过3 160万，包括117万土著居民（占总人口4%）,其中原住民人数占60%，米提人（法裔土著混血族群）占33%，因纽特人占4%。 全国移民总人数高达620万，占总人口的20%。全国每年要接纳超过25万的新移民。大部分加拿大人居住在城市环境，超过80%的人为城镇和城市居民。

加拿大是由联邦、省、市三级政府组成的联邦制国家，包括1个联邦政府，10个省级政府和3个省级行政区，不同规模的市政府多达4 000个。根据加拿大宪法，省级政府和联邦分权管理。联邦政府通过制定关于移民、失业保险、商贸、国防、少数民族事务和刑法等法律，来维持整个国家的“和平、秩序和良政”。省级政府被授权管理地区和地方事务，包括：教育、卫生、社会服务、财产权、司法管理、地方公共设施和市级机构。

在有些领域中，联邦和省政府共同承担责任，如移民、农业和养老金。

作为世界上第八大贸易国，加拿大具有和美国经济相似的高新技术工业社会。其主要经济优势为：自然资源、高技能的劳工队伍和现代化的工业。

二、加拿大职业健康与安全立法体系与管理权力的划分

加拿大各省和地区在其管辖范围内都建立了各自的职业健康与安全法律和法规。联邦政府和省级政府涉及其辖区的法律和法规不尽相同，但在工作场所各方的权利、义务、角色和责任方面具有很多共通性。

图1 加拿大GDP增长(1997-2009)

表1加拿大劳动力结构

加拿大宪法规定，医疗卫生由省级或特区政府管理，无论居住在哪个地方，所有加拿大人都享有同样水平的医疗卫生服务。联邦政府的职责是提供资金，确保平等，使加拿大公共卫生法得到贯彻执行。根据加拿大劳动法典第二编 （Canadian Labour Code,Part II），联邦政府在职业健康和安全方面的职责主要针对全国10%的就业人员，涵盖主要经济部门，包括省际交通（航空、铁路、公路运输）、石油管道、银行、广电和电讯、铀矿、水运以及相关服务行业等。职业健康与安全主要由省级政府立法和执法 （涵盖超过80%的工人）。有鉴于此，加拿大三级政府在职业卫生与安全方面的职责和作用各有侧重。联邦政府负责制定劳动保障、工作条件、职业健康和安全法规（约占全国劳动立法的10%）；省级政府负责制定包括职业病和工伤补偿在内的劳工标准法规，（约占全国劳动立法的90%）；市政府则主要对弱势群体提供社保和就业帮助。在这种框架下,职业健康和安全的主要管辖权力和责任放在省一级政府，但省级和联邦机构之间在联邦人力资源及技能发展部协调下进行了大量协作，从而使得联邦政府,10个省和3个省级管辖区的有关法规尽管有部分差异，但指导思想和内容大体相似。

加拿大职业健康与安全管理体系均根据专门的立法而设定，体系比较健全。凡是涉及到上述联邦政府负责管辖的行业，由加拿大人力资源及技能发展部（HRSDC）、加拿大交通部和能源局等国家级部委管理。其主要职能是负责制定相关的法律法规，并在主要的经济地区设有办事处，与有关行业配合，对执法加以协调和监管。大多数省级政府或行政区则将执法权力放在劳动部（Labour Ministry,相当于中国的劳动厅/局）；由这些劳动部门负责对本省管辖内的工作场所进行职业危害监察和管理。各省还单独成立了工伤赔偿局(Compensation Board)，为因工作受伤的工人提供重返工作所需的救护，康复治疗，护理等服务和法定赔偿。加拿大卑诗省则把立法、执法、赔偿和预防等职能都授予劳动安全局（WorkSafe BC），建立了高效底成本的健康安全体系。

三、加拿大职业健康与安全体系的核心是三方机制

加拿大通过各种立法和规章，明确工人在享受基本劳动权利的同时也要承担起相应的法律责任，以保障自己和同事在工作场所的安全与健康。在这种体系中，政府、企业和工人组成的三方机制(Tripartite)，尤其是企业内部管理责任制 (Internal Responsibility System)，是加拿大职业卫生与安全工作的核心所在。

这种三方机制的建立和工会的作用息息相关。工会与政府在人力资源管理上的关系源远流长，从1872年工会法规（1872 Trade Union Act）出台之后的漫长岁月中，工会代表工人与企业雇主或政府管理机构之间一直进行着阶段性的雇用合同谈判（Collective Bargaining又被翻译成集体工资合约协商）。这种具有法律合约地位的集体协商内容复杂，不光涉及到工资福利,也包括与工作场所安全和员工健康相关的权益。

各省的立法都体现了三方机制的原则，规定所有工作场所都必须成立经理-工人联合健康安全委员会（可译成“联合安全小组”），其中一半必须是工人；小企业则至少有一名工人代表，以确保工人直接参与安全事故和职业病的预防管理。政府鼓励劳资双方自行讨论解决工作场所的一般性职业危害问题；政府通常只在问题无法得到解决时才出面干预，起到仲裁的作用。

除了工人在涉及到工作场所的职业健康与安全时所应该享受的3大权利 (知情权,参与权和拒绝权),加拿大特有的内部责任体系是职业卫生和安全管理中行之有效的一个机制。该体系的基本原则为：工作场所的每个人都要对安全事故和职业病的预防负责。该体系不光涉及到雇主、高层管理者、主管，也同样涉及到工人。

雇主责任：提供一个安全及健康的工作环境；确保工人接受足够的安全培训；保存书面的培训记录（谁接受培训、在何时何地受训）；建立及执行一套全面的工作健康及安全计划，包括一份书面的健康及安全政策，以及事故调查的程序；支持主管、安全员及工人开展改善健康及安全的活动；当工人或主管向其报告有关潜在危害后，要立即采取行动；当意外发生后，要立即主动调查；向主管部门报告严重事故；提供足够的急救设备及服务；根据需要提供员工个人防护装备。

主管责任：指导工人遵守安全工作程序；针对工人所从事的工作提供培训，并检查他们是否安全地从事工作；要确保只有经过批准及受过足够训练的工人方可操作工具及设备，或使用危险化学品；要确保设备及物料得到妥善使用、存放及维护；执行健康及安全守则；纠正不安全的行为及状况；对有可能影响工作场所安全的工人进行甄别；必要时进行跟踪访谈或者将其转荐到能够提供专门帮助的地方；制定健康及安全规则，并对工作场所危害经常进行检查。

工人责任：了解并遵守适用于本人工作的健康及安全守则；如果不知道如何安全地完成一项工作，应在工作之前主动向主管要求得到培训；参加所有规定的健康及安全教育培训；安全地工作，同时鼓励其同事也要这样做；按规定使用所有的个人防护装备和防护服；如发现任何不安全的情况，要予以纠正，或立即向主管报告；如果受伤，或遇到任何工伤，要立即向急救员或主管报告；将任何有可能影响到安全工作的本人身体或精神上的损伤或不适告知给主管；主动参与，提出改善工作场所健康及安全的建议。

这一内部责任体系既强调工人的权利，又强调遵纪守法的责任，二者并举。同时,还对企业主管提出了相当高的要求。为了有效履行职责，工作现场主管既是一个安全管理者，又必须是一个沟通者和培训师。主管应当拥有良好的倾听技巧、口头表达技巧和动手示范的技能。加拿大普遍推行的内部责任机制确保了安全生产工作重点以事故预防为主，在源头防止事故的发生。

四、在联合国国际劳工组织标准框架下的法律分类与工作重点

加拿大人力资源及技能发展部与国际劳工组织（ILO）密切合作，积极参与了大多数与职业健康与安全有关的国际公约(Convention)、协定书(Protocol)、建议书(Recommendation)、决议（Resolution）； 操作规则（Code of practice）;行业实践规章(Regulation)的制定，并结合加拿大的具国情在全国大力推行。例如：国际劳工组织155号公约(ILO Convention 155)归纳了四大要点，对各签约国政府提出了下列明确要求：（1）对职业安全生产的风险与危害进行评估；（2）把职业安全的风险与危害消灭在生产程序的源头；（3）培育一种预防OHS事故与隐患的文化；（4）确保足够的资金与资源。这四项要求在加拿大联邦及各省的相关法律、法典和规章中得到较好的体现。加拿大劳动法典（Canadian Labour Code）1999年修改版中所涉及到了11项基本内容，集中代表了政府在涉及到工作场所健康与安全时一贯强调的重点。

雇主责任（Duties of Employers）明确规定雇主必须承担包括企业安全责任和对员工提供信息、文件、培训和指导的责任。

员工责任（Duties of Employees）明确提出员工在相关操作时必须采取合理的行为；涉及到他人安全时，要承担必要措施责任。

工作现场健康与安全委员会 （Work Place Health and Safety Committees）作为加拿大职业卫生和安全管理体系中十分重要的一环，加拿大凡是20个员工以上的企业都必须成立由资方和劳方联合组成的工作现场健康与安全委员会，负责企业的安全保障工作。其中必须有一半是职工代表。

健康与安全政策委员会 （Policy Health and Safety Committees）凡是300人以上的单位，必须成立健康与安全政策委员会，负责制定单位的相关政策。委员会人数不得少于2人。

健康与安全代表制度 （Health and Safety Representatives）在不超过20人的企业中，必须有员工选举出来的专人担任健康与安全代表，参与所有安全讨论和检查等工作。

加拿大职业卫生与安全规定细则 （COHSR）加拿大职业卫生与安全规定细则是一部对各行业进行指导的指南。这一法律文件对不同的行业的职业卫生与安全工作提出了十分具体的规定。

三大基本权利：员工的知情权、参与权和拒绝权（Three Basic Rights:Rightto Know,Rightto Participate,Right to Refuse）3项基本权利是加拿大工作场所职业卫生与安全工作的基石。

单位内部投诉解决机制 （Internal Complaint Resolution Process）这一条款规定，凡是涉及到职业卫生与安全隐患的问题，员工有权上报或反映，并不得被雇主处罚。

健康与安全专职干部（Health and Safety Officer）。即：由劳动部（厅）长委派的专职安监人员。他们有权随时进入工作现场检查、监督，或对导致严重工伤或死亡的事故展开调查。他们还有权中止该现场的部分或全部运营，有权建议行政处罚，有权提请司法起诉。显而易见，他（她）们的工作权力远远大于其中国同行。

违反规定的惩罚（Offences and Punishment）。健康与安全专职干部可以根据规定和实际情况，授权开具违规罚款单，罚金可高达10万到100万加元（约合67万到670万人民币）。

每月检查检测（Monthly Inspection）。规定雇主必须确保工作现场健康与安全委员会或员工安全代表每月对安全隐患进行检查，每年起码应该对现场所有角落仔细检查一次以上。

在各省制定的工作场所健康安全法律类别中，很多规章都直接与国际劳工组织的标准和要求相关。其中包括：建造安全 （Building Safety），工作中的安全（Safety on the job），工作场所的危害因素（Workplace Hazards），工作场所的威胁与欺辱 （Bulling in the workplace）， 针 对 紧 急 情 况 的 准 备 （Emergency Preparedness at Work），矿业与建筑行业的安全（Mining and Construction Safety）工人的权利与责任（Worker Rights and Responsibilities）等。

这些法律规定细密，程序严谨，形成比较完善的保护、调查、和上报机制。值得一提的是，尽管如果主管人或当事人的疏忽造成重大后果时，案件直接交由法庭按照刑法程序处理，在通常情况下，加拿大各省通过大量具有独立地位的类似法庭的仲裁机构（quasijudicial-adjudicative/or review tribunals）， 对相关法规负责进行解释和行政事务管理，并处理申诉。这种

体制在安全执法中起到了至关重要的作用。

五、工伤事故金字塔结构和OHS文化的培育

据加拿大职业卫生与安全研究人员统计，加拿大的工作场所在每死亡1人的同时，有34人因伤误工，900人受轻伤，1 500人侥幸脱险和20 000人有违规危险操作行为。要避免或减少工作场所伤亡事故的发生，其根本出发点在于纠正违规操作。这一研究就是著名的工伤事故金字塔结构：

从2005年加拿大工作场所（作业点）死亡原因统计数字发现:工人由于工作中接触有害物质或环境致死者为512人（接触石棉是最主要的原因），因工作有关的交通事故死亡229人,上班时身体接触物体及操作设备致死142人,因身体不适及操作时用力过度致死30人,因工作现场火灾或爆炸致死19人,同事之间因暴力行为导致死亡21人,其它类 （事故或接触，情况不详或统计不具体）死亡67人。 统计数字还表明，受职业病或安全风险因素危害比例最大的是那些刚参加工作不久的年轻工人。他们因为没有受到良好的职业卫生和安全教育，缺乏安全操作经验和熟练的技能，很容易违规操作，成为职业病或安全隐患的受害者，也造成了与时间损失有关的最高的事故发生率。这一结论为加拿大各级机构和企业强化职业卫生和安全培训，推行以预防为主的策略，提供了依据。由于大多数事故和职业病是由工人的不安全行为所导致的，常态化和规范化的安全健康检查、监督，有效的工作场所安全教育和培训就成为了职业健康与安全工作不可缺少的组成部分。各省政府的卫生官员和安全事故调查官员在工作场所展开检查或调查时，要了解的一项重要内容就是该企业是否按照政府规定，对所有员工进行了有效安全教育和培训，工人在上岗前是否具备必要的知识和技能。

加拿大政府采取各种方法推行多样化安全培训和服务。各级政府资助或支持的各类专业职业卫生与安全机构在提供专业和权威的安全信息、执法宣传、咨询、应用研究、培训、提供应用服务和交流中发挥了不可或缺的作用:例如圣玛丽大学职业健康安全中心（CN Center of OHS/SMU），卑诗省安全局(WorkSafe BC),加拿大职业卫生与安全中心（CCOHS）；加拿大职业卫生与安全标准管理协会 —（Canadian Standards Association for the Management of OHS）；工业事故预防协会（IAPA/OSSA）；加拿大安全工程学会（CSSE）等。

加拿大各级政府，各类行业机构和专业团体组织利用各种资源和有效手段，开发出了大量浅析易懂（图文并茂）、实用工具型（针对真实问题，以应用手册、表格为主）、无费或低费的职业卫生与安全信息和培训资源。其中包括根据实际需要开发的‘用者友好型’网站和培训材料。例如：网络学习资源 （elearning），丰富的视频资料，政府出资提供各种语言版本的宣教材料，指导工人的安全操作行为。安全科研机构对安全生产的研究范围不断扩大，延伸到探讨工人操作行为产生的社会心理原因等新领域，力图从安全文化上寻求突破。

加拿大省、市级政府还持久开展‘公众知识运动’（PKC），把普及职业卫生安全常识与预防工作场所安全事故的经验交流相结合,提升全民安全与职业卫生意识。 从1990年开始，加拿大的“工人悼念日法”规定每年的4月28日为全国工伤纪念日，为在工作中因伤亡和职业病死去的工人降半旗，以表达加拿大全社会对职业安全与健康的关注。从1997年开始的“职业安全与健康周”则由政府和各媒体、社会团体和企业密切合作，每年6月联合组织相关社区活动，采用举办学生知识有奖竞赛、安全展示、演讲、展览、宣教海报和栏目等方法和手段，加深民众对职业健康和安全生产原理和概念以及风险的了解。

加拿大各级政府还注意与行业协会合作，将以扩大社会正面影响为主的奖励机制和执法中的罚款机制同步进行。例如：原加拿大工业事故预防协会（IAPA/OSSA现改名为安省安全服务联盟）为了激励企业参与，提高企业安全意识，促进安全文化建设，建立了安全与健康三级奖励机制。该奖分三个级别：成就奖、安全奖和享有最高荣誉的行业奖。以此促使47 000成员单位在职业卫生与安全方面加强预防，督促指导工作场所安全生产。获得IAPA安全与健康奖，在加拿大已经成为企业在安全与健康管理方面成绩斐然，成为本行业安全与健康楷模的标志。

为了在各省推动以预防为主的工作场所健康与安全，省级政府还与相关机构合作，与企业分享职业病预防知识和行业信息，向雇主和行业协会发布预防信，对遵纪守法情况进行监督，对严重事故展开调查，教育和咨询等。

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1673-1999（2011）10-0063-04

张弘（1956-），男，加拿大华侨，中国-加拿大农民工职业卫生与安全项目加方项目主任，从事工作场所职业安全卫生方面的研究和项目推广工作。

2011-05-03