公共财政框架下我国预算制度改革研究

李冬妍

(南开大学 经济学院,天津 300071)

公共财政框架下我国预算制度改革研究

李冬妍

(南开大学 经济学院,天津 300071)

从预算史演进的角度看,在我国现实背景下政府预算与公共预算具有不同内涵。就民主化取向而言,“政府预算”决定了预算是面向政府内部并直接支持政府行为的;“公共预算”决定了预算是面向公民,直接支持公民的行为与福利的。我国公共预算制度体系建设的总体目标在于打造能够内在统一民主理念和法治要求的预算制度体系;可以围绕打造统一预算和提升立法机构预算地位、完善预算监督两条主线推进改革。

公共预算;公共财政;统一预算;预算监督;预算改革

一、引言

我国1998年即正式提出构建公共财政基本框架,公共财政要求与其相适应的公共预算制度,但是即使到了今天,“公共预算”一词虽然经常在各类研究中出现,但却并没有真正进入到政策乃至实务领域,与公共财政相匹配的公共预算制度并没有真正建立起来。一个基本的思考起点在于,究竟什么是公共预算?政府预算与公共预算有无区别?中国的公共预算走向何处?

从国际研究视角来看,公共预算(public budget)基本等同于政府预算(government budget),二者经常在研究中被交替使用。公共预算是与私人(家庭、商业)预算相对的一个词汇,绝大部分文献都没有对公共预算给出一个明确的定义(当然,在国内的绝大部分研究中也同样如此),研究通常都是从公共预算是如何有别于私人预算、公共预算具有哪些特征与要素展开的。

但置于中国背景下,政府预算与公共预算是有质的区别的。正如public finance的翻译方法在中国的演进之路,由“国家财政”、“财政”、再到“公共财政”,反映我国财政模式在计划经济体制到市场经济体制的变革中的巨大转型。同样,我国对预算管理制度的称呼也经历了“国家预算”、“政府预算”、到“公共预算”的变革,词汇变化的背后,折射出30多年来我国政治、经济体制的深刻变革。关于“国家预算”与“政府预算”的关系,曾有学者给出了比较深入的分析。但到目前为止,尽管许多国内学者致力于推进预算研究中的“公共化”,但似乎没有人对“政府预算”与“公共预算”加以透彻的辨析,大多数研究都未能严格区分二者关系,基本上直接用公共预算取代政府预算。本文从预算史演进的角度入手,剖析公共预算的内涵,反思在现实背景下我国政府预算与公共预算的差距,提出公共预算改革的总体目标与路径选择。

二、现代公共预算的演进

如果将公共预算进一步划分层次,我们首先看到的是行政预算和立法预算。现代预算过程中,两个最重要的角色是立法机构与行政机构,二者的关系构成了公共预算的永恒主题。

(一)立法预算地位的确立

在19世纪以前,尽管所有的国家都有财政活动,但是,财政管理既缺乏政府内部集中的行政控制,也没有对政府的财政活动的外部监督,政府的财政活动不是对人民负责的,财政资金的征收与使用效率很差,各种贪污腐败现象层出不穷。

现代公共预算在新兴资产阶级限制王权滥用财权的斗争中诞生,其实质是以“公权”代替“私权”,以“法治”代替“人治”。19世纪,工业革命和经济发展推动了代议制民主的确立,欧洲国家的立法机构在政府预算事务中获得了支配性的地位和权力,立法机构的同意和授权成为预算实施的前提。

英国首先完成了对现代预算制度和预算过程基本结构的创设,体现在以下三个方面:(1)实现全面性预算原则和预算收支的统一。预算收入方面,实现了税收收入的制度化和常规化,王室收入范围大大缩小并受到议会严格控制;预算支出方面,拨款制度逐步形成并成为议会控制支出的主要方式。同时,在借鉴法国集中型国库管理体制的基础上,英国预算收支在形式上获得了统一。(2)建立了清晰的政府预算收支的分类体系,军事支出、民用支出、王室支出等几大主要国家公共开支的管理逐步加强,其下的分类支出体系也逐步建立和完善。(3)支出责任原则与审计体制的建立。

从法国预算发展道路来看,相对强大的行政(国王)体制使其首先建立了强大的行政预算的集中控制,实现了行政部门对公共收支的统一管理,并于1814年首次正式编制了年度预算,随后确立的君主立宪政体,实现了立法机构对预算过程的参与。

美国现代预算制度改革起步于19世纪90年代到20世纪20年代后期。它首先创造了一个强大的联邦议会和州议会体系,使行政权力受到极大限制。从1789年联邦政府成立之日起到1921年之前,预算权一直单独控制在国会手中。总统没有向国会提交预算的法定责任,各个行政机构准备年度收支估算并提交给财政部长,财政部长不可以做任何修改,直接提交给国会,联邦政府的岁入与支出法案都由国会独立自主地完成,以总统为首的行政机构只负责预算实施。

在这一阶段的预算是一种控制型的预算。由于大部分政府支出活动是由购买商品和服务组成的,对于立法机构而言,其目标是努力控制行政机构的具体支出,预算主要反映资源的投入状况,强调行政机构事前的合规性(comp liance),即帮助支出机构的管理者“养成按照规则进行管理的习惯和实践方法”。但行政部门对支出的使用享有很大的自由处置权,立法机关控制政府开支的能力是有限的;而且,由于缺乏强有力的行政力量来统一规范预算的执行,立法虽然控制了预算编制和审批阶段,但对预算执行中形成的极大浪费、亏空和腐败却无能为力。这些问题为行政预算的崛起埋下了伏笔。

(二)行政预算的崛起

20世纪以来,尤其受凯恩斯经济学影响下的经济政策盛行后,政府治理规模的成倍增长、官僚机构的扩张、政府活动的多样化也逐渐影响到政府预算的发展。这些趋势都使得政府在社会中的地位越来越重要,也使得行政部门在预算中具有越来越大的影响;而立法机构同直接掌握具体信息与知识的行政机构相比,并不具备能够跟得上现代预算日益增长的复杂性的专业知识,此外,立法机构职员规模小、行政部门不进行信息共享、供审议政府预算文件的时间有限,乃至预算结构中的赋权项目(entitlements)与税式支出(tax expenditures)规模的增大等问题,都使得立法机构在编制和审议、批准预算中的真实地位下降。在这一阶段,即使在立法机构有效控制行政预算的国家,其主要作用通常也被界定为检查、核实行政计划与提议。

从美国预算历史来看,美国于1921年通过《预算与会计法》,打破了之前行政机构直接向国会报送预算的惯例,赋予总统预算建议权,并设立总统预算局协助其编制预算,这是美国行政预算的真正起点。20世纪30～40年代的大萧条,使政府对宏观经济的干预加强,总统而不是国会的治国政策获得了更大的话语和执行空间,行政预算得到强化。

行政预算确立了一种以行政首长为终端的控制行政机关的权力金字塔,所有行政机构通过预算对行政首长负责,也就是现代意义上的行政首长负责制。立法机关把制定与执行预算的权力委托给行政首长,其统领下的行政机构承担预算编制和执行的角色,立法部门则承担预算审批和监督的职能。

(三)立法预算与行政预算并重

20世纪六七十年代,美国陷入越战泥潭,随着战争的旷日持久,政府与国会之间出现了严重的分歧,总统为首的共和党政府希望增加国防支出,而民主党控制的国会则不认可,这导致了总统与国会之间在预算问题上的激烈冲突。政府拒绝按国会的拨款法案支出,国会的预算权力面临前所未有的挑战。之后,国会迅速通过了《1974年国会预算和扣款控制法》,对原有预算过程进行了大量的改动。首先,国会成立了自己的预算委员会(CBO),从此国会不再依赖于总统预算局,开始自己进行收支预测并编制自己的预算。其次,设立了新的预算时间表,为相关的预算立法工作设定期限,以确保联邦预算和拨款法案能在财政会计年度开始时如期实施。立法机构重新加强了自身的预算地位。

近年来,从各国实践中可以观察到,立法机构与行政部门共同发挥作用的趋势越来越明显。出于应对现实财政问题和未来财政危机的需要,人口老龄化、绩效管理等问题都持续挑战行政与立法机构,迫使它们改变并加强自身在预算过程中的作用。许多国家立法机构在预算中的责任与地位有所恢复,立法机构的作用不再仅仅是拨款,更重要的是承担起公共预算可问责的基础地位。甚至在英国这一威斯敏斯特议会制的核心国家,在20世纪90年代,也引进了新办法支持立法机构更有效地控制公共支出。

各国近期的改革中,加强立法机构预算地位这一特征进一步凸显,具体措施包括:扩大立法机构所审查的预算内容;加强预算立法及审议过程;增强立法机构的预算能力;改变拨款结构与预算执行;加强后期预算监督;突出立法机构在设定总体财政政策目标与政府绩效方面的新作用;加强立法机构自身的信息汲取与能力建设等。

三、公共预算的改革目标定位

从现代预算制度的发展历程中,我们可以观察到,预算的发展历史不仅仅只围绕预算管理技术,其本质是一部预算立法史和宪政演进史。立法预算地位的确立、行政预算的崛起进而二者共同发挥作用,这一历史轨迹说明立法机构在政治和财政制度中的地位提升与发展是一国向民主制国家转变过程的重要部分。

(一)公共预算的内涵与特征

公共预算通过列出政府开支来描述政府行为,预算把想要完成的任务目标与达成这些任务所必需的资源联系起来。虽然制定公共预算的多数活动都是技术性的,但是公共预算在本质上是政治性的——预算决定着政府的范围、资源的配置、财富的分配以及政府对于公众的责任。预算是国家财政制度的核心,更是决定一个国家政府治理能力的基石。

立法机关代表公民,行政首长代表政府,通过预算这一中介,使公民获得了解政府活动、参与公共事务的工具以及对政府说话的权力。受历史、法律、政治制度等许多背景的影响,以及各国预算过程本身的立法和程序不同,乃至各国内部立法结构与程序因素的影响,立法机关与行政机关各自的作用与权力在不同国家是不同的,然而其基本机理都是相同的——即制衡(checks and balance system)。

对公共预算的描述性的界定可以表述为:公共预算是一种制度,主要反映政府计划做什么、正在做什么、已经做了什么;公共预算通过预算数据与预算过程,详细界定了政府的职责与活动范围,并划定公共领域与私人领域的边界;公共预算不仅是分配公共资源、控制政府的工具,更是代议制国家实现民主治理的根本途径。

经典的对公共预算的特征描述是由克利夫兰(Cleveland)给出的:(1)预算是一个关于未来政府支出的计划,而不是事后的报账;(2)预算是一个统一的计划,包括政府所有部门的开支;(3)预算是一个详尽的计划,要列举所有项目的开支,并对它们进行分类;(4)对计划中的每项开支都要说明其理由,以便对开支的轻重缓急加以区别;(5)这个计划必须对政府的行为有约束力——没有列支项目不能开销,列支的钱不得挪作他用;(6)计划必须得到权力机构(议会)的批准,并接受其监督;(7)为了便于民众监督,预算内容和预算过程必须透明[1]。这些特征要求对于今天的中国公共预算制度建设依然适用。

(二)对我国“政府预算”与“公共预算”的思考

我国立法预算观念较为淡薄,从我国的现实来看,在政府范围内,尤其越到地方政府,并没有很明晰的行政预算与立法预算的观念;虽然我们的预算每年也要经过人大的审议批准,但流于形式,谈不上预算过程中预算权力在两大部门间的分配与博弈,也难以体现出公民对预算的真实参与。

可见,在中国,是“政府预算”还是“公共预算”,就不仅仅是词汇问题了,就民主化取向而言,二者具有质的区别——“政府预算”决定了预算是面向政府内部的,直接支持政府行为的;“公共预算”决定了预算是面向公民的,直接支持公民的行为与福利的。

公共预算是一个国家公共治理的核心工具,其核心价值在于“公共性”——正如公共财政的内在属性为公共性。公共预算应向公民提供一个强有力的可靠性的工具,使得公民能够知道政府是如何进行收支活动,保证政府是遵循着公共偏好运行。而伴随着民主社会、法治社会的不断发展,公共性的价值多元性正不断凸显,公共预算的核心问题已不仅仅局限于效率与效益,而要更多考虑其民主内涵与法治要求。

(三)我国公共预算制度体系建设的总体目标

2010年10月27日《人民日报》发表的署名文章《沿着正确的政治方向积极稳妥推进政治体制改革》指出,“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标,……围绕社会主义民主与社会主义法治,我国政治体制改革的步伐从未停歇”。谢旭人于2010年4月在《坚定不移深化财税体制改革》一文中指出,“预算反映党和国家的方针政策,是体现立党为公、执政为民的重要方面。形成法治、完整、透明的预算制度体系,既是保持财权统一、统筹安排财力的客观需要,也是保障公民知情权、参与权、监督权,推进社会主义民主政治发展的重要途径。”

政治体制改革的核心价值就在于发扬民主,伴随着我国政治体制改革进程的不断推进,公共预算的民主价值不断凸显;而法治性是公共预算的基本内容和活的灵魂,公共预算制度是现代法治国家的基本要求。可见,我国公共预算改革的总体目标在于打造能够内在统一民主理念和法治要求的预算制度体系,是进一步强调公民权利平等、政治权力制衡、规范的公共选择作为决策机制的制度体系,亦即法治化、民主化目标导向下的公共预算体系。

四、推进我国公共预算制度体系建设的二条主线

近年来,我国部门预算改革、非税收入收缴改革、政府收支分类改革等都取得了极大成功,作为财政制度核心的预算管理制度在不断完善。但总体上看,预算管理制度仍是我国公共财政制度建设中最为薄弱的环节。现代公共预算管理体系不是仅仅依靠一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系就能够实现的,要提升预算的编制、审批、执行、监督审查的各个阶段的民主化、法治化水平,是包括预算法律制度规范、预算会计体系、预算权配置、预算管理的范围、预算管理模式及预算报告体系等要素在内的系统工程。在法治化、民主化目标约束下,本文认为公共预算改革可沿如下两条主线展开。

(一)打造统一预算

预算结构完整性对预算过程中立法机关的作用具有极大的影响。通常说来,综合预算使预算决策者能够最大限度地控制预算资金的分配,分割的预算注定是“不可控的”,预算之外的收支管理,束缚了立法机关在年度预算过程中的影响力。

发达国家绩效预算等改革是建立在规范、严格的投入控制型预算管理之上的。尽管我们的预算改革已推进了许多年,但强化投入控制型预算的基础仍需巩固。因此,预算管理制度改革的当务之急,首先要形成一个能够覆盖所有政府收支、不存在游离于预算管理之外的政府收支的政府预算,凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算管理,实现统一预算。从而实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具,最终使得以财政部门作为财务统领有能力对立法机构负责,进而确保整个政府活动是对公民负责的。

在20世纪后半期,由于预算外财政和硬性财政(又称赋权型预算)等现象的出现,各国的预算实践越来越偏离传统的公共预算原则。凯顿和威尔达沃斯基曾指出,当预算环境呈现出不确定性和资金紧缺的特征时,财政部门承诺划拨给支出机构的资金可能很难兑现,预算承诺的可信度就大大地降低了,在这种情况下,支出机构就会有充分的动机去建立独立的自己支配的资金,预算外财政就会出现,进而就会违反公共预算的全面性原则[2]。

中国政府的预算实践同此理,改革开放以来,预算外、制度外财政从无到有、愈演愈烈,远远偏离了传统的全面性原则,预算碎片化严重。当然,这一情况的出现有着深刻的社会经济背景,与我国的财政体制改革历程密切相关。目前来看,政府间财权与事权的划分以及因转移支付制度不完善而造成的各级政府间财力与支出责任不对称,是政府间、尤其是省以下级基层政府非规范收支活动产生的核心动因。除了加快财政体制的改革,消除预算外财政存活的内因,本文认为,还可以从如下三方面作为技术突破点推进我国的统一预算改革。

1.变通预算原则,创新预算管理模式。从预算原则角度观察,从19世纪末至20世纪中期,在深受古典经济理论影响的“小政府”传统下,预算主要花费在政府机构运行上,因而“全面性”、“一致性”、“严格性”等预算原则在技术上是可行的,公共预算通过对政府收支的严格控制使政府活动具备了可控性和可问责性。但此后,政府活动的多元化使得传统的“全面性”、“一致性”等预算原则在技术上很难涵盖大部分政府收支,因此,传统预算原则在实践中被屡屡打破。但近些年来,全面性原则重新受到重视,IM F、OECD等国际组织都在其推行的国际准则中一再强调预算的全面性综合性原则,同时指出一致性原则应予以变通。

早在1935年,桑德森(Sundelson)就指出,许多研究者常常将全面性原则与一致性原则混为一谈,他认为,只要所有的收支都放进预算中,并受预算程序的制约,它们就满足了全面性的原则;从全面性原则的角度出发,并不一定需要把它们都放进“一个预算”(a budget),在一个存在多个预算(multiple budgets)的预算体系中,预算的一致性原则可以变通[3]。所谓一致性原则,也就是对所有资金都采取单一的统收统支的管理办法。

我国在预算体系设计过程中,“全面性”原则要进一步强调,全部政府收支进入预算过程作为基本要求须严格落实。但随着政府职能、收支活动的复杂性增强,单调严格的“统收统支”已不适应现实需要。创新预算管理模式,在原本“预算内”——统收统支和基金管理二种管理模式的基础上增加“财政专户管理模式”[4],把原本介于预算内与“预算外”之间的模糊管理、模糊称呼的“预算外财政专户”真正纳入“预算内”,统一接受人大的审议和批准。

2.修正《预算法》中关于“政府公共预算”的传统习惯性用法。在我国1995年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》中,第二十条规定,“各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。可以看到,一个传统习惯是把“一般预算”和“政府性基金预算”对应的预算称为“政府公共预算”。而时至今日,我国已经向公共财政建设的成熟期迈进,这种称呼已经不准确,不利于科学划分我国的复式预算层次,应在预算法修订过程中予以更正。公共预算应是与公共财政相适应的现代预算管理制度,无论是税收抑或是其它受托管理的资金,都属于公共预算管理范畴,预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动,而要完成全部预算职能——授权和财政问责功能、总额控制功能、配置功能、运作效率——则需要以整体视野完成全部政府受托管理及使用资金的配置和监管。

图1 公共预算体系

3.科学设计预算体系。笔者认为,本质而言,复式预算与单式预算并没有根本上的冲突,预算实践中,二者有融合的趋势,是实现统一预算的基本工具。复式预算的核心灵魂在于清晰对政府收支内容加以分类,并在此基础上有针对性地实施不同的管理和控制,鉴于此,应科学设计符合我国财政管理需要的预算体系,重实质应胜于重形式,基本构架如图1所示。应在政府一般预算、基金预算、财政专户预算、社会保障预算、与国有资本经营预算、债务预算间应形成统一与平衡,也可能还需建立其他的特别或专门的分预算,打造一个完整的预算体系,并完整地受到人大的审批与监督。每类预算应该根据其所管理的收支的特点,交由最合适的编制者去主导预算编制并执行,建立规范透明的资金往来渠道。为此,建议财政部预算司下设一个专门的部门对各分预算的情况进行汇总、协调与监督控制。

(二)提升立法机构预算地位,完善预算监督

立法机构的预算作用在于,通过预算过程、代表社会公众对政府行政活动进行参与、制衡、监督检查和问责。根据立法权威性的大小,Wehner将立法机构对预算的影响分为三类:一是“预算决定型”立法机构,有能力修改或否决行政预算建议,并能够用自己的预算取代之,如瑞典、美国;二是“预算影响型”立法机构能够修订或否决行政预算建议,但没有能力以自己独立的预算取代之,如意大利、荷兰,而且这种修订权通常受到种种限制;三是“无预算作用型”立法机构,几乎没有实质性的修订或否决行政预算建议的能力,主要是为了避免带来政府的垮台,如英国[5]。

加强我国立法机构在预算过程中的实质性作用,是提升预算法治化与民主化的重要的手段。我国预算法定性不足、预算透明度不高、立法机构对预算编制、执行以及对决算进行参与、评议、批准、审查监督等活动都有较大空间需要完善,并辅以制度与程序建设。

没有统一预算,预算监督无从着力;而如果没有预算监督,在统一预算的情况下,只会令权力的滥用更加便利。完善的预算监督是一个包含了公民与立法机构从事前介入预算编制、事中过程控制到事后审计监督的系统工程。通过预算制度改革,使政府及时了解公共意愿并把公共政策制定纳入民主的公共选择过程,不仅有助于实现更加有效的政府治理和资源配置,而且可以通过广泛的民主监督避免公共部门滥用职权、实现廉政建设;推进预算公开又是实现有效预算监督的重要基础工作。在统一预算的平台上,完善预算过程与程序,实现社会公众与立法机构对财政收支活动的全程预算监督。

[1]王绍光,马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设[J].公共行政评论,2008,(1):1—37.

[2]Caiden,Naomi,Wildavsky,Aaron B.Planning and Budgeting in Poor Countries[M].New Yo rk:Wiley,John&Sons,Inc,1974.

[3]Sundelson,Wilner.Budgetary Princip les[J].Political Science Quarterly,1935,1(2):236—263.

[4]李冬妍.打造公共财政框架下全口径预算管理体系[J].财政研究,2010,(3):19—22.

[5]Paul Posner,Chung-Keun Park.Role of the Legislature in the Budget Process:Recent Trends and Innovations[J].OECD Journal on Budgeting,2007,7(3):1—26.

(责任编辑:肖加元)

The Reform of Budget System in China within the Framework of Public Finance

LIDongyan
(School of Economics,Nankai University,Tianjin 300071,China)

Through reviewing modern budget development history,this article p robes into the different connotation of government budget and public budget in china’s social context.From the perspective ofdemocratization value,government budgetmeans that the budget isoriented to inner government and supports governmental affairs;however,public budgetmeans the budget isoriented to the citizen and supports civil activities and welfare.This paper p roposes the chief objective for establishing our public budget system that could consolidate democratization idea and nomocracy requirement into the unification;and also suggests the chief clues to advance the budget refo rm,w hich are building the unified budget and upgrading the legislature budget and perfecting budget oversight.

Public budget;Democratization;Nomocracy;Unified Budget;Budget Oversight

F810

A

1003-5230(2011)02-0042-06

2010-11-27

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“法治化、民主化目标约束下的公共预算体系研究”(NKZXB10030)

李冬妍(1978—),女,辽宁沈阳人,南开大学经济学院副教授,博士。