均等化牵动收入分配全局

本刊记者 王新玲

均等化牵动收入分配全局

本刊记者 王新玲

专访中国（海南）改革发展研究院院长迟福林

2010年5月，湖南邵阳，一位农村留守小孩正在从窗外透射的阳光下看书

一场金融危机倒逼我们思考出口导向型发展模式的功过，更带来关于社会转型与改革的全民讨论，而收入差距过大、初次分配不公、再分配调整无力等交织在一起的分配话题，成为这场讨论的核心。三十多年的经济发展，为我们带来了GDP世界第二的荣耀，也伴生了诸如“第二代农民工”、城市贫民窟“、白领”只剩领子白的困惑。旨在实现公平的收入分配改革正在酝酿，其中争议最少的，是再分配环节中基本公共服务均等化的努力，长三角、珠三角等地区已在积极推动。基本公共服务均等化，这一看似学术和官方的用语，关系着每个国民的切身利益，以及他们能否平等地享有社会发展成果。为了将它更生动地带至公众面前，本刊对话中国（海南）改革发展研究院院长迟福林。

“选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。”——《礼记·礼运》

“政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务”，这是“十一五”规划（辅导读本）》对公共服务均等化作出的官方定义。

中国报道：是否可以说，基本公共服务的不均等加剧了收入差距？

迟福林：实现基本公共服务均等化是确保底线公平和制度公平的重要基础。基本公共服务差距对城乡收入差距的影响权重达30%～40%。这些年来，基本公共服务供给的差距已成为城乡、地区、不同社会群体实际收入差距形成的重要因素。以城乡差距为例，如果加上义务教育、基本医疗和公共卫生、社会保障等方面的公共服务差距，城乡居民实际收入差距估计达到5倍左右。

中国报道：实现医疗、教育、社会保障等基本公共服务均等化，需要大量投入，钱从哪儿来？

迟福林：钱是最基本的条件，没有钱搞不了基本公共服务均等化。基本公共服务均等化的前提和基础是财政的均等化，要加大中央到地方、发达地区到不发达地区、城市到农村的一般性转移支付，减少专项转移支付。

我们为广东省做了公共服务均等化实施规划，最初的方案中，广东省最多能保证资金8000亿元，后来升至2.48万亿元，广东省的财政收入总量并没增加，只是对支出结构做了大幅度调整。目前，社会对均等化有共识，而且通过均等化，可以实现财政支出结构的大变化，既解决了公平问题，也解决了消费预期问题，对中国由投资出口转向消费大国也有重要意义。

中国报道：推动基本公共服务均等化，对收入分配改革来说意味着什么？

迟福林：基本公共服务均等化恐怕是收入分配改革十分重要的突破口，现在也最容易推动，应该高度重视均等化在收入分配改革中牵动全局的作用。但均等化进行到一定程度后，也会面临很大矛盾，财税制度要改，至少财政支出结构要改。

中国报道：许多人期待通过开征房产税、遗产税等来缩小收入差距，您如何看？

迟福林：房产税、遗产税和车船税是很复杂的问题。以车船税为例，中等收入者将是最主要的交税群体，因为高收入阶层所使用的大排量汽车的税很多会被计入企业成本或行政成本，国有企业哪个老板坐的不是3.0以上的大排量汽车？真正开自己车的是白领阶层。征税这件事情要做，但需要创造条件。财税改革任务繁多，我的想法是一步步地解决，先做容易的事情，调整财政支出结构是最容易做的，各方也有很大需求。

“民为邦本，本固邦宁。”——《尚书·五子之歌》

因为贫穷，所以得不到好的教育，找不到好的工作，过不了好的生活，于是，他们的孩子也得不到好的教育，找不到好的工作……当贫穷成为贫穷的原因，“明天会更好”也成为奢望。

中国报道：在您看来，“十二五”期间要推动基本公共服务均等化，重点要从哪几个问题入手？

迟福林：农民工市民化是在城镇化加快发展中实现基本公共服务均等化的关键。这一问题长期不解决，会造成相当大的社会问题。总的判断是，“十二五”时期全面解决农民工问题的条件已经初步具备，关键在于加快相关的制度变革。因此，需要把农民工市民化作为“十二五”规划的约束性指标之一。其次是解决城镇中低收入群体的基本住房保障。“十二五”时期，在保持房地产市场健康平稳发展的基础上，应严格地将保障性住房供给从一般商品房供给中区分开来，加大基本住房保障供给力度。此外，还要重视流动人口的公共就业服务，加快建立和完善从中央到地方统一的、有保障的公共就业服务体系；完善人口老龄化的制度和政策，高度关注农村家庭养老和土地保障功能弱化，农村老年人口的贫困等问题。

中国报道：您期望在“十二五”期间让农民工成为历史，判断这一目标能实现的依据是什么？

迟福林：第一，历史条件发生了变化。第二，农民工市民化具有迫切性。如果拖十年二十年，由此引发的社会问题将反作用于经济。第三，农民工的结构发生了重大变化，现在“80后” 的农民工至少占农民工总数的50%～60%，是农民工的主要组成部分。所以，“十二五”时期，完全有可能使“有条件的农民工”实现市民化。“有条件的农民工”，主要指有相对稳定的工作（半年到一年），有相对固定的居所，包括租住房或单位宿舍，有留在城市的意愿的人群。

中国报道：各地区不可能也难以同步实现基本公共服务分布均等化，您如何看这一过程？

迟福林：大城市应走在全国前列。从总体趋势看，我国流动人口向发达地区集中的趋势在相当长时期内不会改变。在城市转型、服务业快速发展的时期，流动人口转移将呈现加快的趋势。在这个背景下，大城市有条件在这方面做得更好，走在全国前列。

“故当今之时，能去私曲就公法者，民安而国治。”——《韩非子·有度》

政府应提高低收入人群的收入水平，应积极治理灰色收入，应调整财政支出结构，使之更加倾向民生……和以往任何一次改革相同，正在酝酿的收入分配改革中，政府被寄予厚望。

中国报道：政府的角色是什么？

迟福林: 收入分配制度改革的关键是政府转型。收入分配有市场的因素，但重要的是政府因素。理顺初次分配关系，重要的是通过政府转型，以民富优先为目标，调整国家、企业、居民的分配格局；建立再分配体系，重要的是通过政府转型，划分中央和地方在收入分配调节中的分工与责任；建立公平分配的基础制度，重要的是通过政府转型，规划行政支出，杜绝与公权力相关的腐败和不合理的收入。

中国报道：为推动均等化实现，政府应做哪些努力？

迟福林：政府应确定财政支出的民生原则，增加基本公共服务供给。例如，制定全国基本公共服务均等化规划，实现基本公共服务在城乡、地区之间的制度对接,重点保障农民工基本公共服务。还要建立中央和地方在收入分配中的职责分工体系，使各级政府基本公共服务职责法定化、可问责。按照基本公共服务均等化的要求，调整中央和地方财税关系，实现各级政府事权与财力的平衡。同时，调整财政支出结构，建立与基本公共服务均等化要求相适应的转移支付制度，确保基本公共服务支出增长不低于GDP增长速度。

中国报道：如何发挥社会机构对均等化的推动作用？

迟福林：国际经验表明，社会组织、社区在基本公共服务供给方面发挥着政府不可替代的作用。仅仅由政府或公益机构作为基本公共服务供给主体，往往不计成本，并容易形成垄断性，可以通过招标采购、合约出租等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。还可以考虑开放经营性公共服务市场，以及政府购买服务等方式，引导和鼓励民间机构广泛参与基本公共服务，尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非营利民间组织。

中国报道：您认为，“十二五”期间，基本公共服务均等化会有怎样的成果？

迟福林：按照中央原有的规划，2020年我国初步实现城乡基本公共服务均等化。“十一五”期间，中央政府在财政投入方面采取的一系列重要举措，奠定了实现基本公共服务均等化的基础。现在看来，“十二五”期间，有很大可能初步实现城乡基本公共服务均等化。2012年，教育投入将达到GDP的4%，政府至少投入9万亿元。三年内，医疗预定投入的8500亿元也会到位，还可能远远超过这个数字。

中国报道：初步实现的标准是什么？

迟福林：我认为，初步实现有两个标准，一是制度统一，二是底线公平。实现这一目标，涉及到财力问题，但更重要的是制度安排。