利益博弈视角下的公共政策执行失灵问题研究——基于我国房价调控政策执行现状的思考

景敏婷

（上海师范大学，上海 200234）

利益博弈视角下的公共政策执行失灵问题研究
——基于我国房价调控政策执行现状的思考

景敏婷

（上海师范大学，上海 200234）

利益博弈是研究公共政策问题极为重要的视角之一。公共政策的执行过程实际上就是多元利益的博弈过程，本文以房价调控政策为例，分析公共政策执行过程中的多元影响因素，并从利益博弈的角度探讨了导致公共政策执行失灵的原因，试图研究出行之有效的解决对策。

政策执行；失灵；利益；博弈

2010年开始，中央和国务院开始将调控房价作为重要任务，“两会”上房价问题成为关注的焦点，一系列调控房价的政策相继出台。2010年4月17日国务院为了坚决遏制部分城市房价过快上涨，发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（简称“新国十条”），成为房价调控政策的新里程碑，其主要内容包括五个方面：（1）各地区、各有关部门要切实履行稳定房价和住房保障职责。（2）坚决抑制不合理住房需求。（3）增加住房有效供给。（4）加快保障性安居工程建设。（5）加强市场监管。随后，第二套房贷等调控新政策也相继出台。然而，房价却依然居高不下，北京、上海等一线城市8月份甚至出现房价开始回升的趋势。为何看似“完美”的房价调控政策却没有达到预期的效果呢？要想解决这一难题，就必须重新审视这项政策从出台到执行的各个环节，研究该政策执行中所涉及的利益关系及相互博弈的内在机理。

公共政策执行作为公共政策过程中的关键环节，本身即是一个充满利益冲突与竞争的过程，而且人们从事政策执行活动的动力也是由利益推动的［1］。我国任何一项公共政策执行过程中都涉及了复杂的利益关系——政策制定主体、执行主体（各级政府和部门）、各种类型的政策目标群体、大众传媒等均参与到政策执行过程中，为实现自身利益最大化而进行互动并展开竞争、合作或妥协。正是在这种连续的互动过程中，公共政策的执行效果才越来越体现各方利益的平衡。归根结底，公共政策执行是相关群体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程。只有理清各相关主体之间的利益关系，并研究其博弈过程，我们才能深刻理解政策执行的内在机理，从而发现政策执行问题发生的症结及对策。

一、公共政策执行失灵的基本问题

1.公共政策执行失灵的概念

所谓公共政策失灵，就是指一项公共政策的过程或结果没有实现政策的预期效果或偏离了政策制定者实际预想的目标，并对政策的标的群体造成了始料不及的负面影响。公共政策执行失灵就是指一项公共政策在实施过程中，由于执行者主观因素的影响及客观不利条件的制约，导致了政策执行过程或结果偏离政策目标，并对目标群体带来不利后果。

2.影响公共政策执行的因素分析

对于政策执行过程的影响因素，国内外学者从不同角度做出了大量的研究。但在众多阐述中，笔者认为史密斯的政策执行模型最具有代表性，可以简单明了地反映出政策执行过程的影响因素。史密斯政策执行模型认为政策执行的四大主要变量及其关系图式为［2］：

（1）政策问题特性。越复杂的问题，执行难度越大；执行中所触及的权力关系越多，涉及的机构和人员越多；政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大；规范的技术操作等级越高，政策执行的难度也越大。

（2）政策资源。无论政策制定得多么完善，如果负责执行政策的机构和人员缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源，那么，执行的结果也不能达到政策制定者实际预想的目标。廉租房政策执行所需的资源条件主要涉及经费资源、住房资源、信息资源。财政问题一直是我国政策执行中遇到的一项常见问题。廉租住房政策的执行也逃脱不了财政资金不足的宿命，住房资源短缺成为廉租房政策的又一大执行阻碍。

（3）政策执行主体。“执行主体是政府机构中负责政策执行的组织”。无论政策如何有效规制执行机关的正式决定原则和过程，要实现政策目标、调适标的团体的行为，都要求执行机关人员必须拥有强烈的目标认同。政府作为独立的社会行为组织，由于内部成员的利益总和、利益综合和利益实现是借助于组织机构实现的，因此，成员与组织在利益取向、利益目标上不相一致的情况是存在的，而这也正是影响政策执行的一个重要因素。

（4） 政策标的团体。“标的团体范围指由政策制定而须调试新的行为模式者”，“是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体”［3］。任何公共政策的制定，其目的或在影响管制标的团体的行为，或在引导标的团体按照政府所规定的规则或目标行事。而标的团体的组织或制度化的程度，以及先前的政策经验，均影响到其对政策驯服的程度。

二、公共政策执行失灵的原因——利益博弈的非均衡性

1.政策制定主体与政策执行主体之间的利益博弈

公共政策失灵其实质是利益变异性失灵，而利益冲突则是导致公共政策执行失灵的根本原因。在利益多元化的情况下，不同的利益主体存在着不同的利益取向，而公共政策无法使社会中的各个群体的利益都得到表达和满足。其中，政策执行者与制定者的利益冲突是政策执行失灵的主要原因之一［4］。

在房价调控政策中，作为政策制定主体的中央政府和作为执行主体的各地方政府及其行政部门无疑存在着利益互动关系。二者之间的关系，从某种程度上来讲，可以看作是委托代理关系。改革以来的中央政府类似于委托方，而地方政府则类似于代理方的角色。中央政府通过分权让利，授予地方政府一定程度的决策自主和资源配置权，委托地方政府实施对所辖范围内地区的全面管理。中央政府追求总体利益产出的最大化，也希望地方政府作为代理人能够尽心尽力实现这一目标；而作为代理方的地方政府既要实现中央政府的目标，同时也会追求地方利益的最大化。

2.政策执行主体与政策标的群体的利益博弈

（1） 政商博弈。在当前住房需求狂热的情况下，廉租房建设普遍遭地方政府“冷落”，与之形成鲜明对比的是同期各地商品房价格一路飚升，商品房建设规模以惊人的速度不断扩大，地方政府在其中显示出了前所未有的“热情”。借用纳什均衡论的囚徒困境模型，分析地方政府与开发商之间的博弈互动，能够明晰地方政府此种行为的逻辑动因。

开发商与地方政府的博弈模型

地方政府握有土地出让权，开发商具有开发动机，假设出让收益与开发收益均为单位1，那么就会出现以下四种情况：当地方政府出让土地时，开发商选择投资，那他们具有共同收益（1，1），若开发商此时不开发使土地白白空置浪费，则导致了政府和开发商双方受损（-1，-1）；当地方政府不出让土地时，一方面，开发商面临着因没有得到批准而开发土地的违规问题，从而付出巨大的代价和损失（-2，0）；另一方面，选择不开发和地方政府达成零和博弈（0，0）。由此可见，在几种选择中，唯有地方政府出让土地，开发商开发土地，两者合作时，才能共赢。现实中，开发商为了实现其利益最大化，会通过多种方式包括寻租来使政府出让土地，从而从中获利。而政府出于“自利性”，主动与开发商合作，达到共赢。这就是地方政府不愿意控制房价的根本原因，也成为了房价调控政策执行失灵的主要原因之一。

（2）官民博弈。经济适用房由于其价格远远低于商品房，对于政府官员以及城镇居民都是争相抢夺的“香饽饽”。因而双方展开竞争和博弈，然而由于信息的不对称，政府官员在博弈中无疑占有很大的优势，他们利用职务之便，不择手段骗取经济适用房、廉租房的钥匙，然后出租转租牟利。据报道，在北京和深圳等一线城市，50%的经济适用房为公务员或事业单位人员所占有，与此同时，民众对于这种现象也没有置之不理，借助于大众传媒，经适房、廉租房被不合理占有的内幕不断的被揭发，迫使一些地方也开始整顿，官民博弈不断上演。

3.政策标的群体之间的利益博弈

作为政策目标群体的开发商、炒房者、银行和普通民众等目标群体之间也存在着利益的冲突和互动。目前在中国房地产行业中存在一个普遍现象，那就是开发商的名义开发成本往往是实际开发成本的三倍以上，而名义开发成本和实际开发成本之间的这个差额就是开发商不得不承担的交易成本，开发商支付巨大的交易成本也必然会期望得到更大的利润回报。而这一切都必须体现在价格之中，这就导致了住房供给价格的高企具有较强的刚性。

作为第二个关键利益集团，银行扮演着核心的角色。如果没有银行的参与，开发商和炒房者追求不当谋利所需要的资金都将成为无源之水。银行之所以要为高房价积极提供资金支持的原因就在于，第一，住房贷款是银行所有信贷业务中风险最低，收益最稳定的业务，银行有足够的动力去尽可能扩大这项业务；第二，房价下跌有可能导致贷款购房者的断供，从而给银行造成呆坏账，所以银行绝对不希望房价下跌。

最后一个关键利益集团就是炒房者。同所有二级交易市场的投机客一样，炒房者也靠“博杀”来实现高风险高收益，加上银行按揭贷款的杠杆效应，炒房者会有更大的激励来从事炒房投机业务。但是，任何一个炒房者在买入房产之后，都会期望把它以更高的价格卖给下一个购房者。

三、公共政策执行失灵的规制对策——利益关系的协调与整合

1.规范和健全多元利益表达机制

首先，让不同利益主体将各自的利益诉求明确地表达出来，是利益视角下的政策过程分析最为重要的启示。“民主治理下的社会必然是一个利益多样化的社会，政府和社会应当为不同的公民提供畅通的利益表达机制，使他们通过制度化的利益表达渠道来提出自己的利益需求和愿望。”近年来，我国正在逐渐充实和完善公民的利益表达机制，现行的利益表达机制主要包括：公开听政制度、信访制度、民意调查、大众传媒“窗口”、政府首长接待日、热线电话等。此外，还可以充分利用信息社会中的技术网络拓展利益表达的途径。

其次，要规范利益团体的利益表达机制。在市场经济条件下，各个利益群体之间力量的不平衡状态凸显着潜在的社会矛盾。强势利益团体可能过度损害其他利益团体的利益和公共利益，特别是弱势群体的利益诉求的表达和实现，影响公共政策的公共利益“内核”和“灵魂”。因此，在拓展利益群体利益表达途径的同时，基于利益均衡和利益和谐的考虑，必须规范利益团体的利益表达：打击非法利益团体，保护合法利益团体，扶持公共利益团体；限制和规范强势特殊利益团体；更重要的是关注弱势群体。

2.构建利益协调和整合机制

所谓利益整合机制，是通过政策的调节作用，协调不同领域、不同层次、不同取向的利益主体之间的矛盾冲突，使之成为一个统一的具有明确的一致利益追求的整体的机制。利益整合机制不是强行拉平各个利益群体的差距，而是一种认同性、互补性整合，即承认各种利益群体存在的合理性，充分发挥公权力的调控职能，妥善处理社会各阶层的利益关系，保证各个利益主体能共享改革发展的成果。市场经济条件下，公共政策过程在本质上是多元利益主体之间的利益博弈过程，这种利益博弈既表现在公民与政府之间，也表现在利益诉求不尽相同的公民团体之间［5］。利益冲突、利益矛盾将是市场经济中的常态，各种不同的利益诉求“在政策层面反映的利益矛盾有三个：（1）利益的利他性与利己性矛盾；（2） 整体利益与局部利益矛盾；（3） 眼前利益与长远利益的矛盾。”协调以上利益矛盾，使得这些不同甚至相互冲突的利益实现整合，不仅是公共政策的职责，也是实施政策所期望得到的效果。

3.完善利益分配和利益补偿机制

我国当前社会中存在着严重的利益失衡。社会学家一致认为，由于社会强势群体掌握了各种社会资源，因此在与自己利益相关的制度设计、政策安排和措施实施上占有一定的优势，能够有效地保护自己的利益。相比较而言，弱势群体由于其在经济、政治、社会各个领域中的地位较低，所能掌握的社会资源相对较少，因而缺少与强势群体利益博弈的能力。在这样的现实条件下，即使保证机会平等，也无法保证不同的利益主体通过政策过程实现自身的利益预期。因此，还必须构建公平、公正的利益分配与有效的利益补偿机制。实现社会机会均等与人们的禀赋和发展能力的不平等二者之间的和谐关系，构成了社会运动的永恒动力。因此，公共政策首先应该以维护并实现社会公正、充分保证其公共性为己任［6］。

具体而言，公平、公正的利益分配和补偿机制需要遵循以下原则：多数满足原则——只要利益群体的利益需求合理，且其利益诉求不损害社会公共利益就应当尽力满足；无损原则——利益主体在追求利益时，不应损害其他主体的利益，损害了应给予利益补偿。在此基础上，还应构建有效的利益补偿机制。利益格局的调整导致部分社会成员和利益群体利益受损是经济、社会变革过程中难以避免的问题。通过建立合理的利益补偿机制，向正当利益受损者提供一定的补偿，是化解利益矛盾、促进社会和谐的必然要求。

4.健全利益受损的救济制度

目前我国普通民众，特别是弱势群体的利益受损之后很难得到法律救济，虽然我国民法和行政诉讼法都对公民权益受损之后有救济安排，但由于弱势群体自我权益捍卫意识薄弱，申请救济的能力缺失，以及司法救济的滞后性等问题，都使得我国在弱势群体利益救济方面存在严重的问题。因此，建立和健全普通民众，特别是弱势群体的行政和司法救济制度极为重要。一方面，要加强对弱势群体的指导和帮助，提高他们捍卫权益，通过法律途径申请救济的能力。另一方面，不断完善行政复议、行政诉讼的法律体系，改进和完善救济程序。

综上所述，公共政策执行失灵问题的本质是相关利益群体博弈的结果，只有深入分析公共政策执行过程中的利益关系及其博弈过程，才能找出问题的症结所在，进而得出具有针对性、可行性的对策方案。

［1］丁煌.政策执行阻滞及其防治对策——一项基于行为和制度的分析［M］.北京：人民出版社，2002.

［2］王维.中国住房政策执行的障碍因素分析——史密斯模型的一个解释［J］.中国行政管理，1998，（12）.

［3］陈振明.政策科学——公共政策分析导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［4］张骏生.公共政策的有效执行［M］.北京：清华大学出版社，2006.184.

［5］王洛忠.我国转型时期公共政策过程中的公民参与研究——一种利益分析的视角［J］.中国行政管理，2005，（8）.

［6］李玲玲.试论公共政策的社会总体利益取向［J］.中国行政管理，2006，（3）.

On Public Policy Implementation Failure from the Perspective of Interest Games——Baseon the imple mentation ofhouse price controlpolicy in China

JINGMin-ting
（ShanghaiNormalUniversity，Shanghai 200234）

The interestgame isone of the extremely important perspectives to study the issuesof public policy.Implementation ofpublic policy isactually themultiple interestsof the game process.Thispaper mainly focuson the multiple factorshow to affect the execution ofpublic policy by the example ofHouse price controlpolicy and analysis of the reasons lead to the failure of the Implementation of public policy from the perspective of the interest game，trying towork outeffective counter measures.

policy implementation；policy failure；interest；game

D630.1

A

1009-6566（2011）01-0016-04

2010-11-15

景敏婷（1986—），女，陕西渭南人，上海师范大学行政管理专业硕士研究生。