财政“省管县”疾进之痒

◎文/郑猛

财政“省管县”疾进之痒

◎文/郑猛

一场涉及中国行政层级的重大财政体制改革，在全国绝大部分省份正迅速推进。

这也意味着，延续逾数十年的省、地（市）、县、乡四级财政管理体制将迎来全面变化。

一场涉及中国行政层级的重大财政体制改革正在全国绝大部分省份迅速推进。记者获悉，按照财政部掌握的时间表，到2012年底前，全国除民族自治地区外将全面推进省直接管理县级财政改革。这也意味着，延续逾数十年的省、地（市）、县、乡四级财政管理体制将迎来全面变化。

这项意义重大的财政体制改革，目前在全国的推进进度如何？新旧体制运行当中有无难以消弭的摩擦？到明年底预期目标能否实现？

记者通过多个省份的调查走访，寻找出了如下答案。

来自省里的“好处”

按照现行行政区划，如果全国全面实行省直管县，平均一个省级单位面对的管理单元仅为68.2个。而目前河北省有11个地级市，136个县市，意味着其管理单元将达到147个，约为江苏省的两倍、浙江省的三倍。

作为辖县较多的省份，河北省在省直管县财政改革中的举动，屡屡引发全国范围的高度关注。而河北省直管县财政改革的进退得失，也将在一定程度上影响着该项改革在全国推行的进度。2005年3月，河北省在22个试点县启动扩权强县改革。2009年2月，河北省进一步扩容，将43个产粮大县（市）纳入省直管县财政改革范围。

当时河北省规定，将扩权县和纳入省财政直接管理的产粮大县，统一为“省财政直管县”，实行统一的省财政直接管理体制。目前，该省财政直接管理的县级行政区已达92个，占全省136个同类行政区的68%。

河北省省会石家庄市辖6区17县（市），辛集市是其中之一。2005年，辛集被确定为该省首批扩权县市之一。

在辛集市发改局副局长崔忠良看来，扩权强县以来，“权力扩大了，效率提高了，省级财力支持更多了。”

其实，随着时代的变迁和交通、印刷业、传媒业的迅猛发展，再加上跨地域之间的艺术交流的日趋频繁，早年以地域为特征的所谓“南宗”“北宗”乃至“海派”“浙派”，其地域特征和艺术分野正在慢慢消弭，如果溯本求源，有些流派本来就是同源同宗，一些流派之间不过是同干异枝或是同源异流的关系。

扩权改革共涉及该市26个部门，包括11个方面62项管理权限。权力下放到位后，辛集市的社会管理和经济管理的权限扩大了不少。

在效率方面，最能感受到办事效率提高的是招商引资领域。比如项目审批，之前辛集投资千万元以上的项目都必须经过石家庄市审批，时间一般需要15天。而扩权后亿元以上的项目直接报省里审批，亿元以下项目辛集市可自行审批，缩短了审批时间。

扩权后一个最重要变化是财政直接结算。按照规定，设区市不再分享扩权县的收入，扩权县收入除按现行财政体制上缴中央、省部分，其余全部缴入本级金库。

同时，扩权县的财政体制直接对省、市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限被取消。而扩权县体制上解或补助基数、体制改革收支基数的核定，税收返还，转移支付，财政补助，资金调度等事项，由省财政直接对扩权县市办理。

辛集市财政局局长张国勋对记者表示，扩权后一般性转移支付和专项转移支付直接到县，省级财政的资金拨付大幅增加。

2010年，辛集市财政收入超过11亿元，留成5.28亿元。而去年的上级财政拨付的专项资金和转移支付等各类资金，总计达到7.7亿元。留成收入与之相加，总额超过去年的财政收入。

来自市里的“冷落”

记者在采访过程中也了解到，省直管县财政改革和现行市管县行政体制并存，体制性摩擦时有发生。

崔忠良表示，扩权之后中央和本省出台的优惠政策，作为扩权县，辛集市都能充分享受，但享受不到设区市出台的地方性优惠政策。比如，2005年辛集市农村中小学远程教育工程投资699.8万元，中央和省承担投资总额的55%，拨付了385万元。

对此，曾多次到河北省调研的财政部财科所副研究员于长革表示，设区市出台的一些涉及财政支出的政策，对于市管县肯定是有效的，但对于省直管县，的确存在一定问题。

从财政体制上讲，直管县目前本不应再接受设区市的一纸规定。但矛盾之处就在于，直管县在行政体制上还是归设区市管理，而有时设区市出台的一些政令可能是全覆盖的，“行政上合理，但在财政上就没有约束力了，这也是一种体制性摩擦。”

从收入规模较大的税种来看，增值税中央分享75%，省分享10%，直管县分享15%；营业税方面，中农工建等国有银行和政策性银行的地方金融业务营业税，仍作为省级固定收入，除此之外，直管县分享100%；企业所得税方面，除中央收入和省级收入外的企业所得税，为中央、省、直管县共享收入，中央分享60%，省分享20%，直管县分享20%。其余则为个税、资源税等小税种，另外非税收入也进行了划分。

辛集市财政部门有关人士表示，表面看来省以下收入进行了重新划分，但多年以来感觉分成比例并没有显著增加，一般性转移支付和专项资金有所增加倒是事实。

队伍大了不好带

由于县级政府个体规模偏小、数量较多，在省直管县财政改革过程中，河北更出现了辖县大省的一些特殊矛盾。

新体制下，行政成本的增加就在所难免。直管之后，县财政部门一个月到省厅办事的次数，几乎相当于过去一年跑省厅的次数。对于省会城市石家庄所辖的县市来说，现在到省里和过去到市里的距离是一个概念，但对于河北北部张家口、承德等地远离省会的直管县来说，舟车劳顿可想而知，也带来行政成本的增加。

以人员培训为例，直管之前是省厅先培训市局，市局再培训县局。尽管培训多，但由于范围较小，县局人员都不用跑太远的路。省直管县之后，省局可直接培训到县，对于县局来说尽管可直接倾听省厅培训，但交通食宿费用也自然提升。

对此，辛集市财政部门有关人士说，全省的直管县工作人员都往省厅跑，省厅的相关处室编制又没有增加，已经明显感受到管理范围扩大所带来的压力，有“忙不过来”之感。对众多直管县“跑厅”公务人员的接待交谈，也难以像原来对待设区市那样细致周全。

为平衡全局发展，省级财政对市县管理对象不得不采用批量的处理方法，执行粗线条的分类指导原则，导致对一些直管县新出台的区域分类指导政策，适用性反而不如直管之前。

河南省某设区市财政局负责人也对记者表示，省直管后共有100多个单位直接对省，如果省厅召开一个全省工作会，每个单位平均派三个人参加，与会人数就多达四五百人，“说实话，容纳这么多人的大会场都很难找。”

有研究认为，中国省级行政管理幅度以1∶50为宜，即一个省管50个县市。但据统计，目前全国所辖市县超过100个的有24个省，49个以下的只有9个省。省直管县改革后许多省级财政的管理单元，由原来的15个左右，迅速增加到100个上下。如果处理不好，财政管理难免鞭长莫及。

据此，河北省财政厅目前正在研究制定新的管理办法，拟将一些管理县市级财政的事务性工作，再次移交给设区市代管。

另外，尽管财政方面实行了三级体制，但人事任免等重要权力还是原来的四级体制，这样的改革并不彻底，由此也带来不少过渡性问题。

河北、河南并非“省直管县”疾进之痒的孤例。

记者从四川省财政部门了解到，被省直管之后，各直管县开始由原来面对一个“婆婆”，变成要面对两个，两家都不敢得罪。改革之后，直管县与原来的设区市大部分业务脱钩，但也催生了矛盾，为争取更好的发展环境，直管县往往处于“两头跑”的两难境地，既要积极主动地在省厅拥有话语权，又要维系与设区市的关系，由此增加了大量协调工作。