从汽车安全标准反思国家标准体制的建立

谢 滨，吕春燕，侯晓朦

(清华大学 经济管理学院，北京 100084)

从汽车安全标准反思国家标准体制的建立

谢 滨，吕春燕，侯晓朦

(清华大学 经济管理学院，北京 100084)

汽车安全国家标准是汽车召回的依据，也是人身安全的重要保证，汽车安全国家标准的科学合理至关重要，本文通过中日对比，从编目权威性、查询便利性、制定机构和制定程序等方面，对中国目前的汽车安全国家标准体系及其建立进行了深入分析。研究发现，目前中国汽车安全标准局限在技术性范畴，而不是社会性范畴，标准制定缺少社会公正性审查，制定过程难以保证中立性，国家汽车标准体系缺少整体内在逻辑性，在研究结论基础上，本文还提出了政策建议。

国家标准制定;汽车安全标准;汽车召回

一、研究背景

改革开放30多年来，中国发生了很大的变化，经济社会的快速发展，对标准化工作的要求也越来越高，但是标准化似乎没有适应社会变化的形势。2009年全国政协十一届二次会议上，政协委员况平提出关于修订《中华人民共和国标准化法》的提案，认为现行国家标准制定程序透明度不够，监督机制不健全等等，难以适应我国社会发展的需要［1］。为了更深刻地认识中国标准及标准化工作现状，我们以中国汽车安全标准为对象，进行了系统的分析和研究。

最新数据显示，中国已经成为全球最大汽车销售和生产国，《华尔街日报》中文网2010年1月11日援引《日本经济新闻》的报道说，中国2009年生产汽车达到1，379万辆左右，超过日本成为全球汽车生产第一大国，日本国内汽车产量为793万辆，美国为570万辆，位居第三［2］。同时，中国在2009年的汽车总销量首次超过美国，达到1，360万辆，美国2009年的轻型车销量约为1，040万辆［3］。然而，中国交通安全形势严峻，汽车召回制度相对落后［4］。

中国的汽车召回制度从2004年10月1日开始实施。2004年中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局颁布的《缺陷汽车产品召回管理规定》明确规定判断汽车产品缺陷的原则之一是:“经检验机构检验，汽车安全性能存在不符合有关汽车安全的技术法规和国家标准的”［5］。由此可见，汽车安全标准是召回的依据，对于汽车召回至关重要，如果汽车安全标准体系不科学，必将影响汽车产品缺陷的正确认定，汽车召回决策就失去了有效的判定依据，从而影响汽车安全乃至人身安全和社会稳定，因此，研究中国汽车安全标准的科学性有十分重要的现实意义。

二、问题提出

我们通过国家标准化管理委员会(简称“国标委”)主页(http://www.sac.gov.cn/)，进入“国家标准目录”的“国家标准查询”检索页面，在固定选择“现行”标准条件下，在中文标准名称中，分别采用“汽车”、“机动车”、“乘用车”与汽车相关的三种关键词，在标准属性中设定“强制”或不作设置，在标准类型中设定为“安全”或不作设置，获得以下检索结果(表1):

表1 中国与汽车相关安全或强制标准检索结果统计表

从上表可以看出，仅用“汽车”、“机动车”和“乘用车”三个关键字查询，在我国汽车相关的现有标准总数多达到321个，中国此类“安全”标准56个，强制性标准为98个，强制性并是安全标准为38个，这说明中国强制性或安全标准总数为116个，令人不解的是56个安全标准中竟然有28个不是强制性的。我们对比日本的汽车安全标准则发现，日本涉及汽车相关的标准仅有一套，即《道路运送车辆的保安基准》［6］，面对这种现象我们不能不对中国汽车相关安全标准建立的科学性产生了一定忧虑。

本文从编目权威性、查询便利性、责任机构和制定程序等方面中日的汽车安全标准进行对比分析，对我国汽车安全标准体系的科学性进行评估，也希望借此对中国国家标准体系的合理性进行分析。

三、研究内容

(一)编目权威性分析

目前，我国现行法律法规中，直接涉及到标准和标准化的有1988年颁布的《中国人民共和国标准化法》、1990年4月颁布的《中华人民共和国标准化法实施条例》、1990年8月颁布的《国家标准管理办法》、2009年颁布的《全国专业标准化技术委员会管理规定》等。1988年，国家技术监督局批准成立全国汽车标准化技术委员会，由中国汽车工业联合会主管，委员来自与汽车产品相关的各政府部门及汽车行业骨干单位［7］。

日本的汽车安全标准工作由国土交通省(Ministry of Land，Infrastructure)统一管理。2001年日本重编中央省厅时，将建设省、北海道开发厅统一合并为现在的国土交通省，负责国土综合管理、社会基础开发，它还包括自动车交通管理部门，负责管理相关汽车与交通的项目，如汽车安全、环境保护、汽车登记等业务，还包括负责汽车安全标准《道路运送车辆的保安基准》的制定、修订、实施和管理及汽车安全标准统一编号和发布。

在问题提出中我们已经发现中国的汽车相关标准就多达321种，而日本仅有一套《道路运送车辆的保安基准》，从汽车标准的编目体系而言，日本是有权编目状态，而中国还处在无权编目状态。为了研究中国汽车标准的编目问题，我们首先定义“有权编目”和“无权编目”。

“有权编目”是指具有国家权力(包括立法权、行政权、司法权)的主体通过颁布具有法律规范性质的规范性文件所进行的具有确定性的编目或解释，它具有权威性，社会主体均有服从的义务。“无权编目”是出版社或学者等不具备公权力的主体，根据需要对国家标准按照行业等进行分类，也就是无权编目，无权编目是指学理编目，即不具有公共权力的主体(包括机构、自然人等)根据学术理论、自身的理解等进行的任意编目或解释，它不具有权威性，社会主体没有服从它的义务。

中国的国家安全标准体系由很多分立的单一标准构成。国家标准的编号由国家标准的代号、国家标准发布的顺序号(到目前已编到两万多个)和国家标准发布的年号构成，比如《汽车正面碰撞时对燃油泄漏的规定》的编号为GB 11553－1989。国家标准由国家质量监督检验检疫总局及国家标准化委员会统一编号、颁布。而从我们在国标委网站的“国家标准目录”检索页面的检索情况来看，中国的汽车安全标准之间缺乏系统性的协调，属于无权编目状态。

日本《道路运送车辆的保安基准》第二章对汽车各方面需要达到的安全标准的目录(各项的内容具体规定在《道路运送车辆的保安基准细节告示》)显示，日本的汽车安全标准详细规定了每种装置、每个部位(例:最小回转半径、转向机构、接地部位和接地压、前照灯、前雾灯等)，和四轮汽车有关的保安基准条款多达50多条。

日本汽车安全标准《道路运送车辆的保安基准》是有权编目，由国土交通省统一主持，交通局对汽车安全标准进行编目，每一条款对应汽车的每种装置、部位的标准规定，分设各个子目录，该装置、部位的技术标准全部囊括在该条款下的附录里面，十分清晰。例如，坐席的上一级目录是乘车装置，坐席的安全标准包括座椅、临时座椅、安全带、头部后倾斜抑制器和年少者辅助装置5个子目录。这些子目录下又有子目录，比如座椅分为驾驶员座椅和非驾驶员座椅，非驾驶员座椅又可以继续划分。

无权编目给标准使用者带来了相当大的不便，也极大地影响了标准的透明度，公众对于标准的制定和实施难以进行监督，难以发现其中的问题。无权编目带来的一个直接后果是造成中国汽车安全标准数量繁多。比如，中国涉及到“安全带”的现行国家标准就有三个(见表2)，分别是GB 14166－2003《机动车成年乘员用安全带和约束系统》、GB7258－2004《机动车运行安全技术条件》和GB 14167－2006《汽车安全带安装固定点》。不同年份颁布、但属于同一主题的标准之间的延续性只能靠追溯、引用来维持，而不同主题的标准之间也存在着大量的横向引用的现象。这导致标准体系的内在逻辑性较弱，给使用带来了不便。这也是中国汽车安全标准在编目方面的一个缺陷。

国家标准化管理委员会是国务院授权的统一管理全国标准化工作的主管机构。其主要职责之一，是“参与起草、修订国家标准化法律、法规的工作;拟定和贯彻执行国家标准化工作的方针、政策;拟定全国标准化管理规章，制定相关制度;组织实施标准化法律、法规和规章、制度。”［8］由此可见，国标委没有执法职能，而只有行政管理职能。这制约了国标委发挥统一领导全国标准化工作的职能，使得权力分散，不便管理。

(二)查询便利性分析

我们对标准的查询便利性做进一步的研究发现，在无权编目状态下，导致我国汽车安全标准在实用性上可能出现问题，在发生案件时能否迅速、有效地被非专业用户查找出来并作为有效依据发生作用。我们选择安全带为例进行分析，表2显示中国和日本在关于安全带标准查找的过程对比。

从对比中我们可以看出，日本的标准搜索过程只需要在《使用中的汽车的保安基准详细规定》中按照部位进行查找即可，很容易判断某一具体问题是否有对应的安全标准。中国涉及到“安全带”的现行国家标准就有三个，依据难以确定，使用者只能根据标准的名字加上自己的主观判断进行查找，具体体现在:

表2 关于安全带中日汽车安全标准查询对比

表3 “安全带”三标准的责任单位列表

首先，中国标准对于非专业用户查询标准难度大，只能根据标准单行本、汇编进行标准查找，因为标准是分立的，之间没有逻辑关系，且标准查阅需具有一定的专业性，所以一般的用户难以具备查阅标准的条件。日本标准的这种有权编目极大方便了标准使用者，即使一个很不专业的普通用户也可以根据自己汽车发生问题的部位进行标准查找。

其次，中国汽车标准完善能力不足，由于中国国家标准是分立的，因此只能由出版社、学者等自行分类，而分类的标准也只能根据具体的需要，这种分类形式没有强制性、也缺乏权威性，社会主体没有服从的义务。在这种情况下，很难对标准的系统性进行规范的审查，查漏补缺，也严重影响到了标准的完备性。日本由于对汽车安全标准的方方面面进行了有权编目，所以标准制定部门在标准的完善过程中就有框架可依，便于查漏补缺。而且学术界和公众也可以方便地查询到所需要的标准，并且很容易发现标准的不完善，这就便于向标准制定部门提出完善建议，并对标准的进一步完善进行监督，制定部门也由于面临着更多的压力，将迫使自己加强标准的制定和完善工作。

(三)责任机构分析

按照日本的《道路运送车辆的保安基准》所列50多项与四轮汽车有关的规定，我们整理出50多项规定在中国汽车安全标准文件当中对应的分布。据不完全统计，这50项中至少有13项的规定分布在超过三个不同标准文件当中。即，中国的汽车安全标准体系中经常出现多个文件涉及到同一主题的现象，而且这些文件的主管单位、归口单位、起草单位各不相同，引用这些文件中的条款时就显得十分混乱。下面用中国汽车安全标准中涉及到“汽车安全带”的有关标准举例。

首先对汽车安全带标准的发展做一简介。汽车安全带用于在汽车碰撞、倾翻事故中约束乘员，防止其被甩出车外，避免或减轻乘员与方向盘、仪表板、挡风玻璃等车内物品相撞(即二次碰撞)，从而起到了保护乘员的作用。作为汽车被动安全性的一种措施，安全带已被40多个国家用法律的形式强制使用。我国1989年交通法明确规定，高速公路上行驶的驾驶员及前排乘车人应系紧安全带，以后，规定适用范围又扩大到普通公路［9］。中国最早的安全带标准是1985年制定的GB 6095－1985安全带。中国涉及“安全带”的三个标准的责任单位情况如表3。

可以看出，三个不同标准涉及到两组不同的主管单位、归口单位和起草单位。《中华人民共和国标准化法条文解释》［10］第九条规定:“制定标准应当有利于合理利用国家资源，推广科学技术成果，提高经济效益，并符合使用要求，有利于产品的通用互换，做到技术上先进，经济上合理。”具体解释是，“＇符合使用要求＇是指，标准能满足社会需要，具有广泛的适应性和可行性。”因此，标准的责任单位也应该体现出“广泛的适应性和可行性”。但从表3的标准起草单位来看，不同的标准起草单位不一，涉及科研单位、学校和企业科研部门，缺乏中立性。横向来看，同一标准的主管单位、归口单位也分属不同的部门。

表4是各标准涉及到的主管单位、归口单位的级别和上级单位。牵涉到同一主题的各标准的主管单位、归口单位不一，同一标准的制定机构也分属不同级别和部门，部门之间层级关系复杂，直属上级单位不一。这样，就造成了标准管理体制的混乱，非常不利于事故信息的顺畅传达和效率的提高，也对标准实施和监督带来不便。反观日本，主管单位就是国土交通省，标准归口到交通局负责，再报送国土交通省审核批准，保证信息能够被直接、顺畅、有效地在主管部门和归口单位之间传达。表5是中日两国汽车安全标准关于“安全带”的规定对比:由于日本汽车安全标准全部囊括在《道路运送车辆的保安基准》当中，故标准的责任单位即是交通省及其下属的交通局，责任统一、明确。而中国的标准则分散在不同的文件里，责任单位繁多，容易造成责任混乱。

表4 “安全带”三标准的主管、归口单位级别和上级单位

表5 中日涉及“安全带”的标准的分布

(四)标准的制定程序分析

1.中国国家标准制定程序概览

1990年国家技术监督局颁布的《国家标准管理办法》规定了制定中国国家标准的程序［11］，我们把涉及到“安全带”的三项标准的产生程序以流程图的形式整理如下，见图1。

可以看出，由国标委牵头，三项标准的产生程序分成了两个系统:一个系统由国标委直接管理的全国汽车标准化技术委员会及其主管的分技术委员会组成，由分技术委员会负责组织起草单位，交送全国汽车标准化技术委员会审阅，最终由国标委审核、批准和颁布，这条线路比较清晰。另一个系统则由国务院有关行政主管部门(国家发改委、公安部和交通部)及其主管下的公安部道路交通管理标准化技术委员会组成。这条线路由于涉及到的单位和部门较多，比较混乱。

图1 “安全带”标准的制定程序示意图

目前，在制定“安全带”标准时，两个系统并行，彼此缺乏联系和沟通，容易造成信息的割裂。1988年12月颁布的《中华人民共和国标准化法》第五条规定:“国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作。国务院有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门统一管理本行政区域的标准化工作。省、自治区、直辖市有关行政主管部门分工管理本行政区域内本部门、本行业的标准化工作。”由此可见，现有标准法强调分工而没有注意协调，这种分工导致了中国汽车安全标准的主管部门纷繁复杂，每个主管部门各扫门前雪，缺乏有效的协调和明确的责任，非常不利于中国汽车安全标准体系的形成和完善。

2.标准制定程序中的委托代理机制

中国汽车安全标准管理体系中存在着复杂的委托关系。下面以汽车标准化技术委员会为例进行阐述。汽车标准化技术委员会在汽车安全标准的制定过程中起到了举足轻重的作用。它是汽车安全标准的技术归口单位，对组织起草和审查的国家标准的技术内容和质量负责。

中国的技术委员会分为四个类别:(1)全国专业标准化技术委员会，由国家标准化管理委员会管理，是国标委下设的技术归口单位;(2)在国标委的委托下，一部分专业技术委员会由国务院有关行政主管部门(如发改委)主管;(3)在国标委的委托下，行业技术委员会由具有行业管理职能的行业协会、集团公司主管;(4)在国标委委托下，各地区标准化技术委员会由各省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门主管并协助国标委管理。除了纵向的委托关系，每一技术委员会与其相关的单位也存在着委托、挂靠关系。

下面就国标委主管的全国汽车标准化技术委员会作具体分析。我们将全国汽车标准化技术委员会的层级关系归纳如下，见图2。

全国汽车标准化技术委员会受国标委的管理，并主管24个分技术委员会，秘书处设置在汽车标准化研究所。汽车标准化研究所接受国标委的委托，并受国家质量检验检疫总局的监督。汽车标准化研究所按照工作组的不同，挂靠若干个单位，主要挂靠单位为中国汽车技术研究中心，其次还有交通部公路科学研究院、汽车集团公司技术中心等。而这些挂靠单位又分别有自己的主管部门。再加上国家政府行政主管部门管理的技术委员会和行业协会、集团公司管理的技术委员会，使得委托关系更为复杂。复杂的委托关系为标准的管理带来极大不便，阻碍了信息的有效流动。

图2 全国汽车标准化技术委员会层级关系

3.标准制定程序的审核机构分析

2000年3月第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》［12］(以下简称《立法法》)第四章“规章”规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。按照这个定义，由于国家标准化管理委员会是国务院授权的履行行政管理职能的标准化主管机构，其主管下制定的各项“国家标准”应该属于行政法规和规章的范畴。标准的制定程序应该遵守《立法法》及其他上位法的相关规定。

同时，2001年国务院公布的《规章制定程序条例》［13］第四项“规章的审查”规定，“规章送审稿由法制机构负责统一审查。”“法制机构应当将规章送审稿或规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。”这表明，规章的审核工作应当有统一的审核机构组织专家、学者、机关等组成审核小组统一进行。根据《规章制定程序条例》，我们整理出了规章制定的程序，见图3。

这里可以很清晰地看出，规章制定程序必须有统一的立法机构，它负责规章制定前期的立项汇总和制定过程中的审核，是非常重要的机构，在规章的制定过程中起到了举足轻重的作用。然而，我们研究1988年颁布的《中华人民共和国标准化法》和1990年颁布的《国家标准管理办法》后发现，其中国家标准的制定程序没有明确说明要有统一的标准审核机关。《国家标准管理办法》第三章第十九条规定，负责起草单位应将国家标准送审稿“送负责该项目的技术委员会秘书处或技术归口单位审阅”，“国家标准送审稿的审查，凡已成立技术委员会的，由技术委员会按《全国专业标准化技术委员会章程》组织进行。”“国家标准送审稿的审查，凡已成立技术委员会的，由项目主管部门或其委托的技术归口单位组织进行。”

图3 规章制定程序图

由此可见，依照现行《标准化法》，国家标准的审核单位是各级技术委员会。这样带来的问题有:(1)技术委员会本身是标准的技术归口单位，不是“法制机构”，其意见无法律效力。从上述“安全带”三标准的责任单位来看，无论是主管单位(国家发改委、公安部、交通部)还是归口单位(全国汽车标准化技术委员会、公安部道路交通管理标准化技术委员会)，或者起草单位(东风汽车工程研究院、公安部交通管理科学研究所等)，均未体现出“法制机构”的存在和作用;(2)从标准制定依据的法律法规来看，无论是《标准化法》、《标准化法条文解释》还是规定了标准制定程序的《国家标准管理办法》，其内容均未涉及到“法制机构”。(3)作为标准审核机构和技术归口单位的的标准化技术委员会存在着复杂的委托和层级关系，容易造成审核工作的无效率。(4)标准化技术委员会仅对标准的技术要求进行审查，而不涉及标准所体现的公权力等法律层面的审核，中国的标准体系从其制定过程及责任机构来看，过分注重于“技术性”，没有上升到“法律规章”的高度，没有纳入“社会性”的范畴。

现有的标准建立机制，还是沿用30年前计划经济体制下的模式，当时在单一的国有体制制度下，这种标准建立模式具有一定的可行性，各个单位都是国有单位，利益比较一致;但是当前社会主义市场经济体制下，多种所有体制并存，国家标准的制定需要有很强的客观性和中立性，继续沿用旧的体制，客观性和中立性难以保证，制定单位有自己的立场与利益，负责单位繁杂，存在多重的委托关系，难以确定责任。

四、研究结论与建议

(1)中国汽车安全标准不应该局限在技术性范畴，而实际上应该是社会性范畴。从目前的国家标准的制定程序来看，主要由技术委员会进行审查，缺少法律依据和社会公正性等审查;事实上国家汽车安全标准作为部门规章，其制定过程应该遵照《立法法》要求。因此建议:鉴于《标准化法》及其相关法规是在《立法法》颁布之前制定和颁布的，现在这些法规应该依据《立法法》的规定进行相应修改，关键应该保证立法机构对汽车国家标准进行统一审核，确保国家标准建立的科学、合理、公正。

(2)中国现行汽车安全标准制定过程难以维持国家标准的客观性和中立性，参与单位各有自己的立场与利益，负责单位繁杂，存在多重的委托关系，难以确定责任。建议单个国家标准只列单一负责部门，不应该出现委托关系，维护国家标准制定的严肃性，加强国家标准制定的责任感。

(3)国家汽车标准体系缺少整体内在逻辑性，中国现行汽车安全标准数量过多，汽车国家标准体系缺少有权编目，导致国家标准的实用性差，查询不便，容易造成标准冲突、模糊甚至真空。建议应该针对所有汽车安全国家标准由同一部门负责系统编目、协调与完善。

［1］况平.全国政协十一届二次会议提案第0545号，“关于修订《中华人民共和国标准化法》的提案”［EB/OL］．2009－07－10，人民网 －中国政协新闻网，http://cppcc.people.com.cn/GB/34961/161082/9633154.html．

［2］华尔街日报中文网.中国取代日本成全球最大汽车生产国［EB/OL］.2010－02－01，http://cn.wsj.com/gb/20100201/bch110640.asp?source=whatnews3．

［3］华尔街日报 .Patricia Jiayi Ho，China Overtakes US To Become Largest Auto Market In.2009［EB/OL］.2010 －01 －11，Dow JonesNewswires，http://online.wsj.com/article/BT－CO－20100111－702953.html．

［4］谢滨，吕春燕.日美英交通事故信息搜集、汽车召回制度及对中国的启示［J］.中国软科学，2010，(4):10－18，105.

［5］中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中华人民共和国国家发展和改革委员会，中华人民共和国商务部、中华人民共和国海关总署.汽车缺陷产品召回管理办法［S］.第二章“缺陷汽车召回的管理”第八条第1款，2004－10－01．

［6］国土交通省告示第六百十九号.道路運送車両の保安基準の細目を定める告示［S］.平成十四年七月十五日.

［7］“全国汽车标准化技术委员会”网站［EB/OL］.http://www.catarc.org.cn/．

［8］国家标准化管理委员会网站［EB/OL］.“标准委介绍”http://www.sac.gov.cn/templet/default/ShowArticle.jsp?id=2303＆id=bwjs＆root_id=．

［9］梁红玉，李春成.浅谈汽车安全带的技术性能及其使用［J］.汽车实用技术，2003，(12):49.

［10］国家技术监督局，中华人民共和国标准化法条文解释［S］.1990－07－09．

［11］国家技术监督局．国家标准管理办法［S］.第三章“国家标准的制定”第十六条、第十九条，1990－08－14．

［12］中华人民共和国立法法［S］.第四章“地方性法规、自治条例和单行条例”第二节“规章”第七十一条，2000－03－15．

［13］国务院.规章制定程序条例［S］.第四章“审查”第十八条，2001－11－16．

Reflections on Establishment of National Standard System from Auto Safety Standards

XIE Bin，LU Chun－yan，HOU Xiao－meng
(School of Economics and Management，Tsinghua University，Beijing100084，China)

The national standards of auto safety are the basis to auto recalls．It is critical to auto－related personal safety．The establishment of national standards for automotive safety should be scientific and reasonable．Based on the comparison between China and Japan，the paper has studied deeply the establishment of national standards of auto safety in China system in terms of authoritative catalog，query convenience，establishment institutions and procedures．Our study found that China＇s auto safety standards currently limited to technical aspects rather than social aspects，standard settings lack of social justice examination，the development process is hard to ensure neutrality and the whole auto safety standards lack of inherent logic．The policy recommendations have presented based on the research findings．

establishment of national standards;auto safety standards;auto recall

D922.11

A

1002－9753(2011)08－0033－08

2010－10－29

2011－03－14

北京市科委软科学课题(课题编号:Z07020600290793);国家自然科学基金重点项目(项目编号:70831003)。

谢滨(1964－)，男，江西永新人，清华大学经济管理学院副教授，博士，研究方向:质量与安全、运营与供应链管理。

(本文责编:润 泽)