长江防护林体系工程建设可持续性评价

周立江

(四川省林业调查规划院，四川 成都 610081)

长江是中国第一大河，全长6390余km，流域面积188.33万km2，支流数以千计，面积 1万 km2以上的达49条。长江下游的南北两翼，分布着淮河与钱塘江流域，淮河流域包括泝、沐、泗等水系面积共27.82万km2，钱塘江流域面积5.43万km2，其间京杭大运河纵贯南北，连通长江、淮河与钱塘江，在长江下游形成了自然与社会经济相对一体的地理单元。上述长江、淮河、钱塘江流域，总面积达216.15万km2，范围涉及17个省(市、自治区)，人口近6亿，是中国经济、文化和社会发展极为活跃的区域，对中国经济社会的总体发展产生着举足轻重的作用与影响。

长江流域人类开发历史悠久，创造出了举世瞩目的辉煌建设与文明，但同时由于过度利用资源也留下了许多生态环境问题。中国政府自1989年起启动了覆盖前述地理范围的长江流域防护林体系工程，其目标旨为长江流域经济社会发展和人民生产生活营建结构完整、功能优良的生态屏障，改善流域的生态环境，维护流域经济社会可持续发展。长江防护林体系工程是流域内的一项永久性、公益性的基础工程，如同区域内的基本农田、交通与水利设施，对流域经济社会的建设与发展具有重要的保障作用。而该工程是建设区域的生态屏障，其持续经营与发展的水平，关系区域整体生态安全。本文通过对二十年来工程建设目标的实施总结与分析，对工程的可持续经营、可持续发展及后续建设基本思路与重点进行分析评价。

1 工程可持续经营评价

工程可持续经营反映工程建设到期后，既定的建设目标可否实现并具有持续性，功能与作用是否能够达到预期的水平。长防工程则主要体现在自身因素与外部条件两个方面。

1.1 工程自身可持续经营评价

长防工程维持自身可持续经营能力，达到工程建设投入产出的目标，其内在因素主要反映在建设规模、体系结构(林种结构)、布局配置(地域)、林分质量、经营水平和管理能力等6个方面。通过对工程建设目标完成情况的总结，分析流域防护林体系的现有状况，对其自身影响可持续经营的6大因素逐一进行分析评价(见表1)。

表1 工程可持续经营自身影响因素分析

1.1.1 建设规模

长防工程启动前，工程区林业用地总量87.12万km2，占工程区总面积的45.2%。2000年工程建设期末林业用地面积为87.97万km2，占工程区总面积的45.6%，林业用地面积增加1.0%。到2008年，退耕还林工程的广泛开展，工程区林业用地面积扩大到了100.05万km2，较2000年净增6.3%，使工程区林业用地达到了总面积的51.9%。通过长防工程建设，工程区有林地面积显著增加，由1988年的4461.01 hm2万增加到2008年的 7006.08万hm2，有林地面积净增 2545.07万 hm2，其增幅达57.05%，有林地占林业用地的比例由工程建设前的51.20%增长到70.02%。森林蓄积2008年已达399989.76万 m3，较工程建设前净增森林蓄积159879.50万 m3，增幅达66.59%。防护林体系森林面积和蓄积显著增长，体系的生态服务功能显著提升，体系提供木质及非木制产品的能力也获得明显增长。

森林资源的增长，充分体现了防护林体系建设的成果。工程区防护林面积由工程前的1117.16万hm2增加到 3006.56万 hm2，防护林净增面积1889.4万hm2，建设规模全面超额完成任务。从工程区防护林体系建设达到的生态目标评价，至2008年底工程区森林覆盖率为37.68%，但防护林占幅员面积的比重仅10.97%，总量明显处于偏低水平。因此，防护林建设规模的扩建仍是今后一个时期的重要任务。要通过加大陡坡耕地退耕、荒漠化治理以及提升重点防护区建设标准等途径，提高工程区防护林的总体水平。

1.1.2 体系结构

20 a工程建设形成的防护林体系，从整体看在结构上不断趋于完善。至2008年底，工程建成的防护林中，包括水源涵养林 1278.71万hm2，水土保持林 1540.94万hm2，防风固沙林29.00万 hm2，农田牧场防护林17.28万hm2，道路防护林34.72万hm2，江岸防护林83.03万hm2，其它防护林(含村镇防护林)22.87万hm2，各林种依次占防护林比重的42.5% 、51.3% 、1.0% 、0.6% 、1.2% 、2.8% 、0.8% 。

现有体系结构按防护林9大二级林种划分，以水源涵养林与水土保持林为主，两类二级林种占比高达93.8%。其它7个二级林种占比仅6.2%。现有防护林体系经营，能够较好地解决水源区地表水入渗和水源涵养的功能，有效发挥森林水土保持的功能。但农田、道路、村镇的防护林比重偏低，为薄弱环节。因此，在经营培育好山地、丘陵区水源涵养林、水土保持林同时，需要进一步提高农田、通道、村镇周边的防护林规模，使体系结构趋于合理。

1.1.3 布局配置

根据长防工程区实际情况，本着全面保护、统一规划，突出重点的原则，总体规划划分为16大工程治理区，提出以各区建设重点为核心，以提高森林防护功能为突破口，以流域、山系、湖库、交通干线为治理单元，围绕保持水土、涵养水源、减少水患的目的，采用不同的治理模式，全面保护好现有森林资源，大力调整和优化林种、树种、林分结构，片带网结合，集中连片，治理荒山，恢复和扩大林草植被。

现有形成的体系反映出，在江河源头、山地丘陵、大中型湖库周边、农田防护地带、骨干通道两侧等重点防护区域或地带逐渐形成良好的防护林布局配置，体系主体骨架初步形成。但整体评价，部分江河干流两岸、大中型水库与湖泊周边的防护林体系布局配置标准偏低，石漠化、干旱干热河谷等困难造林地带防护林的建设成效还有较大差距。需提高部分工程区的投入与建设标准，提高配置水平。

1.1.4 林分质量

现有防护林的林分质量，总体属于偏低水平。主要体现在3个方面:一是单位面积蓄积量低。工程区森林总面积 7006.08万 hm2，森林总蓄积399989.76万 m3，单位面积蓄积 57.09 m3·hm－2。扣除用材林、经济林与竹林后，防护林的单位面积蓄积为64.91 m3·hm－2，显著低于全国防护林100.48 m3·hm－2的平均水平，与国外发达国家的差距则更大。二是低效林占有较大比重，现有防护林中，低效林面积达746.68万hm2，占防护林总面积24.8%。三是现有防护林分的中、幼龄林比重大。由于大量的防护林营建于近20 a，中、幼龄防护林面积达2060.72万hm2，占防护林总面积68.53%，这对今后森林经营培育提出了艰巨的任务。

因此，在今后长防工程建设中，森林经营工作要放在首位，要加强森林经营培育工作，要积极开展森林抚育和低效林改造。

1.1.5 经营水平

工程区森林经营水平相关要素主要体现在以下方面:一是林地权属决定经营能力与水平。营建的防护林在权属上国有、集体、个体均存在，国有林主要集中在林场与林业局，森林经营基本实现了全覆盖。集体林权改革后，集体与个体的森林经营由农户自行管理;二是从行业管理与技术服务体系上看，林地资源行业管理、技术人员配备至乡镇、林场，对森林经营发挥作一定的指导作用;三是现有技术储备，县级及以上的林业主管部门或机构，基本都建立了林业科技推广站，省级以上一般都建立有林业科学研究院(所)，这些科研技术服务单位，能为森林经营活动提供支持;四是森林经营的基础条件。根据各省(市、区)上报数据统计，目前工程区森林火灾防控面积达2108.68万hm2，有害生物监测防控面积达 1417.21万 hm2，采种基地14.14万 hm2，苗木繁育基地13.32万hm2。

上述分析表明，工程区森林经营的责权基本明晰，国有林的森林经营培育活动能够正常开展。个体林的经营存在利弊两个方面，一方面集体林权的改革通过明晰产权基本达到了放活经营权、落实处置权和保障收益权的目标，调动了林农的积极性;但另一方面由于农村人口向城市转移不断增加，部分林分缺失森林经营活动。因此，森林经营水平存在区域、国有与个体差异，整体经营水平不高。此外，森林经营的基础设施需要完善，林区道路密度、森林防火及有害生物防控水平需要提高。

1.1.6 管理能力

通过长防工程的持续开展，工程区已建立了较为完善的防护林经营管理体系，较工程实施前比较，管理能力与水平大幅度提高。工程区林业生产管理机构从上至下覆盖至乡镇，林业生产、经营、管理、技术职工人数达40.17万人。其中，专、兼职从事长防工程的管理人员达6800人，为工程建设提供了人力资源保障。工程管理活动中，标准化、信息化、规范化逐渐形成，相关法规、管理制度与办法不断健全，这为工程管理提供了制度上的保障。

对工程管理能力的总体评价，体系机构比较健全，工程管理能力基本具备，能够有效维护防护林建设与资源管理，管理的规章、制度、办法比较健全。但针对社会发展对生态需求的提高，需要加强管理体系与能力的建设与更新，完善管理能力与制度建设。

1.2 工程外部条件可持续经营评价

工程建设项目的外部条件主要来自于国家定位与决策导向、森林经营培育投入以及外来干扰因素等三个方面，这些对防护林体系的持续经营均产生重要的作用与影响。

1.2.1 国家定位

(1)国家领导层面:长防工程启动至今，党和国家高度重视林业生态建设。进入新世纪以上，生态建设在国家领导层面上升到一个新的高度，党和国家领导人对林业建设赋予重任，指出“林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位”。

(2)国家法规层面:在国家相关法规政策，对防护林的经营管理方面也有明确规定。《森林法》明确了防护林的性质，并规定“只准进行抚育和更新性质的采伐”。在《森林法实施条例》中，明确了防护林的界定与审批，规定“国家重点防护林和特种用途林，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布;地方重点防护林和特种用途林，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报本级人民政府批准公布…。省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的百分之三十”。

(3)国家技术层面:在国家标准《生态公益林建设技术规程》中，界定了防护林的特殊、重点保护区，明确了防护林营造、经营、培育、保护及利用的技术要求。国家林业局发布了《长江、珠江流域防护林体系工程建设技术规程》，明确了工程建设的指导思想、建设区域、防护林体系、建设内容、营建技术要求等。这些技术规程对防护林体系工程建设发挥了有力的支撑作用。

防护林体系建设与可持续经营，上述三个层面形成了有力支撑，是工程经营最重要的外部条件。

1.2.2 经营投入

防护林是生态公益林的一种，属公共资源，其营建培育成林后，产生的主要产品为服务于全社会的生态产品，工程建设应以国家投入为主体。但要使其生态产品产出达到预期目标，要保障防护林体系工程的正常运行，需要按照森林的生长发育规律和林分经营确定的主要功能与方向，长期持续开展经营培育和管护工作，故经营运行投入理应早做安排。

在长防工程的建设中，前期国家财力不足，投入建设资金较少。据工程区各地上报统计，长防工程总投资222.16亿元，其中中央投资26.30万元，仅占总投资的11.83%;地方配套投资49亿元，占总投资的22.41%;而群众投工投劳折资达122.63亿元，占总投资的55.20%。统计表明，长防工程的建设期投入以群众投劳折资为主，而在工程建设规划中，由于林业工程建设期、经营期长，对防护林抚育管理在资金、计划上的未作安排，导致造林后的中、幼龄林的森林抚育与管护措施严重滞后，并形成大量的低效林分，不但严重地影响工程建设的效益发挥，同时也制约了防护林体系的可持续经营。

目前，工程区防护林体系营建的林分，大多纳入国家重点公益林或地方公益林，中央财政每年对重点公益林给予了生态补偿，但缺乏林分经营培育的投入。从2007年以来，通过行业渠道在部分地方试点开展森林抚育工作，每亩给予100元的中央财政补贴，但仍处于试点阶段，实施规模小。

防护林体系工程是国家的一项永久性、公益性的基础工程，要确保其长期正常发挥功效，除工程建设外，经营投入必不可少。还需要进一步落实中央在生态建设中赋予林业的责任与权利，给予森林经营抚育方面的投入。

1.2.3 外来干扰

工程营建的防护林理应纳入国家森林资源体系，按照有关法规进行管理。但在经济社会发展过程中，营建的林分受到外界方面的干扰与破坏。这主要反映在以下方面:一是随着我国经济建设的快速发展，水利、交通、矿山等方面的建设与开发大量占用林地。如四川省2009年其它工程占用林地达7000多hm2。部分营建成林的防护林地逆转为其它建设用地，虽然按照相关规定，其它工程占用林地给予了补偿，也实施了异地植被恢复，但影响了防护林整体的质量和功能;二是自然灾害对林分造成的破坏。如1998年特大洪灾、2008的雨雪冰冻灾害、汶川特大地震等。其中，汶川特大地震造成严重受灾区森林覆盖率降低了1.87百分点，不少为近十余年来营造的防护林;三是盗伐、滥伐林木资源。此外，由于森林资源分布的特点，管护工作难度较大，虽然建立了林政、森林公安机构，但工程区盗伐、滥伐林木的事件时有发生。

对于外来干扰造成防护林的损失与破坏，除需要严格执行现有法规制度外，还需要通过及时开展恢复重建、资源更新等工作，以保证防护林体系工程的可持续经营。

2 工程可持续发展评价

2.1 工程内部因素可持续发展评价

长防工程的持续发展，重点体现在两个方面，一是扩大工程建设规模的能力，二是提升工程的建设质量与水平。而这两方面的发展，均受制于防护林体系建设林地资源与林分资源的影响。

2.1.1 林地资源

据工程区现有林地资源统计，目前可用于防护林体系建设的宜林地尚有484.48万hm2，可为工程区进一步开展防护林体系建设提供一定的地理空间。但历经20年的长防工程建设以及其它林业生态建设，立地条件较好、造林作业条件容易的地方基本上都已完成造林，现有宜林地资源中，大部分是立地条件差、难度大的林地，如石漠化、荒漠化、沙化的“三化”土地，以及紫色岩、钙质岩和石灰岩形成的“三难地”等。这些地方不但造林难度大，而且造林成本投入较高。

在长江流域的边远山区，尚存在大面积的陡坡耕地，如金沙江、雅砻江流域的干、支流山地。这些地方虽然实施退耕还林工程，但轮耕开荒形成的弃耕地还留存不少，也是目前水土流失严重的区域。此外，随着城镇化进程的快速推进，一些山丘区大量农民进入城镇，一些土层浅薄、耕作条件差的耕被大量遗弃荒芜。

因此，防护林体系工程地建设规模上可持续发展，其土地资源重点在困难造林地和弃荒地，但也需要在政策、投入、技术三个方面给予支持。

2.1.2 林分资源

长防一、二期工程建设，由于受到当时造林投入、种植材料以及后期经营管理等因素的影响，总体质量不高，影响到生态功能的正常发挥。这不仅是目前防护林可持续经营的重要课题，也是防护林在后期可持续发展中面临的重要问题。据二期工程建设总体规划时统计，至2000年工程区低效林面积达780万hm2。之后，二期工程完成低效林改造16.69万hm2，其它林业生态工程也相继完成改造16.63万hm2，但目前仍保存低效林746.68万hm2，这些林分的存在，制约了防护林体系的整体效能，亟待改造。

因此，提高林分质量和林地利用率水平，推进防护林体系工程稳固运行并发挥正常功能，也是今后工程建设可持续发展的重要任务。

2.2 工程外部因素可持续发展评价

2.2.1 发展战略需求

进入20世纪以来，针对气候变暖，国际社会对发展低碳经济形成共识。中国作为一个负责任的发展中大国，已经把低碳经济纳入总体发展战略。在2009年9月的联合国气候变化峰会上，胡锦涛主席向世界作出承诺，到2020年我国森林面积比2005年增加4000万hm2，森林蓄积量增加13亿m3。近年的中央一号文件中，每年都要强调重点林业生态工程建设，2010年中央一号文件对这一问题的表述，将着力点放在了构筑牢固的生态安全屏障上。这一新的变化充分体现了党和国家把生态建设与林业发展放在更突出位置的坚定决心。

长江防护林体系工程是一个巨大的生态屏障，也是工程区森林资源的主要组成部分，构筑牢固的生态安全屏障是长江流域乃至国家总体发展战略的必然要求，也成为对工程建设持续发展的必然要求。

2.2.2 社会生态需求

从铝股在最大应力状态下的塑性情况判断，3个仿真方案的铝股塑性区比例与对比项接近。研究证明1 660 mm2导线过张力机后塑性区比例小于13.7%为可接受值[15]。同时，方案3中进入塑性区的铝股数量较方案1，2增加较多，所以从减小夹嘴长度来减重及保护导线考虑，夹嘴长度应不小于325 mm。

与20 a前相比，长江流域今天已经发生了巨大变化，以三峡为首的大型水利工程在长江中上游一座连接一座，以上海、南京、武汉、重庆、成都等特大城市串联起一个又一个工业园区或经济开发区，公路、铁路交通网络相互交织，经济社会的不断发展也使流域内生活质量不断改善的人们有了更高的生态需求，建设国家、省级森林城市数量不断增加。与长防工程启动之初相比，如今不仅流域的农田与农业生产需要生态庇护，不仅水利枢纽工程、灌溉设施需要森林这座绿色水库发挥涵养调节水源的功能，城镇、通道、人居环境都需要和谐的生态安全与环境，流域经济社会可持续发展需要森林形成流域稳固的生态屏障。

森林资源的增长依然不能满足社会对林业多样化需求的不断增加，生态产品依然是当今社会最短缺的产品之一，生态差距依然是我国与发达国家之间的最主要差距之一。社会发展对生态需求的提高已成必然，这将有力地推进长防工程的不断发展与提高，同时也对长防工程的建设提出了更高的标准和要求。由此，国家林业局要求，长江防护林工程要按照建设生态屏障的要求，落实规划、优化结构、完善体系、提升功能。

3 工程后续建设基本思路与重点

通过20年的建设，长江防护林体系的雏形基本形成，一、二期工程建设目标已基本实现。但同时也要看到，长江防护林体系目前的构架，与长江流域经济社会发展的生态安全要求尚存在较大的差距，生态治理与修复的任务仍然艰巨，森林质量的巩固与提高是一项长期而繁重的工作，社会进步呼唤生态文明的跟进，长江防护林体系建设需要长期而持续的开展。

3.1 基本思路

通过对长防工程可持续经营与发展自身及外部的评价与分析，基本掌握了工程经营与发展的基础条件与空间。对工程后续建设与发展，其基本思路归纳为16字，即明确地位，巩固完善，提高质量，扩展规模。

3.1.1 明确地位

长江防护林体系工程是流域内的一项永久性、公益性的基础工程，如同流域内的基本农田、交通与水利设施，对流域经济社会的建设与发展具有重要的生态保障作用。应将3000多万hm2的防护林固定下来，分别重点与一般，明确经营权利与责任。

3.1.2 巩固完善

管理培育好现有规模的防护林是工程后续的建设重点之一，针对不同区域、地带、地块，确定防护林的经营方向与主导功能，加强中、幼龄林抚育，加强林分培育，加强防护林区的基础设施建设，加强管理能力的补充与提高。

3.1.3 提高质量

积极开展防护林区的森林经营活动，以既定的防护功能为主要目标，因林施策，定向培育，改造完善，提高防护林的整体质量与经营管理水平。

3.1.4 扩展规模

加大生态脆弱区的治理力度，完善防护林体系的基本骨架，调整防护林体系的内部结构，提高重点区域防护林建设标准和林分比重，提高人居环境的防护林建设标准与水平。

3.2 建设重点

3.2.1 加大治理力度，提高总体规模

根据体系现状与经济社会发展需求，分别区域进行发展布局，提高体系建设的总体规模。在下一步的发展中，新建任务应主要集中在以下方面:①沿江干、支流两侧的山地;②石漠化、沙漠化、干热干旱河谷等造林困难地带;③坡度大于25度的陡坡耕地;④重点湖泊、水库周边;⑤以城市为中心的重点经济区域及通道。通过对上述区域的治理，提高防护林总体规模，完善体系结构，完善布局配置，消除薄弱环节，提高整体功能。

3.2.2 加强森林培育，重视抚育改造

现有防护林过去的建设由于受到资金投入不足、技术措施不当、种植材料不良、后期经营缺失等多方面的影响，部分林分质量不高，功能不强，未能发挥林地的自然潜力，制约了防护林体系整体效能的发挥。因此，加强培育、重视抚育、合理改造是防护林体系建设今后面临的重要任务。对现有林的经营培育主要为两个方面:①中幼龄林抚育;②低效林改造。

3.2.3 完善基础设施，增强经营能力

需从防护林体系长期经营的角度，进一步落实中央在生态建设中赋予林业的责任与权利，系统解决好防护林区在经营、管护及基础设施等方面存在的不足。基础设施与经营能力着重体现在以下方面:①国家投入建设的森林防火与有害生物防控体系应全面覆盖防护林区;②林区道路密度应达到行业标准要求;③国有与集体林区管护站点的设置应从森林经营的实际进行安排布设。

3.2.4 强化管理体系，提高建设水平

加强管理体系与能力的建设与更新，探索市场经济条件下防护林经营管理的途径与配套政策，探索城市化进程中防护林体系建设新的思路与方法，逐步完善防护林体系的管理能力与政策制度。

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