中央清理强拆“土政策”

赵杰

根治强拆痼疾，取决于中央的决心和主管部门的问责力度，既要加大执法监督，也要改变固有的唯GDP政绩考核标准，加大民生指标，引导地方政府把发展注意力转移到探索有效社会管理模式上去

新拆迁条例实施半年后，中央开始清除执行层面的种种障碍。

近日，国务院法制办、住建部和国土资源部联合下发《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，要求地方查找今年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定相抵触、不一致的问题，依照规定程序进行处理，并“限期于今年10月1日前完成全部清理工作”。

此举引发公众普遍关注，国家行政学院法学部教授杨伟东在接受《中国新闻周刊》采访时认为，专项清理是新条例顺利实施的一个重要前提，但由于一些地方的土地财政将受挑战，“执行层面的博弈仍将持续”。

清理是前提

“新拆迁条例”是相对于1991年6月1日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》而称的，后者贯穿了整个上世纪90年代，2001年局部修改后又继续实施至今年初。

过去二十年里，《城市房屋拆迁管理条例》助推了中国城市化进程和地方经济飞速发展，也催生了各类征地拆迁地方性法规，在唯GDP政绩考核的背景下，为执行条例而制定的地方性规定成为强拆“保护伞”，征地拆迁引发的社会矛盾日益增多。

据住建部稽查办公室去年8月公开的资料，该部在稽查过程中发现，一些地方在制定法规、规章过程中擅自修改相关法律法规规定，导致征地拆迁、城市规划等问题突出，并收到多封群众举报信。

随后，在2009年“北大五学者”公开上书废止拆迁条例的情况下，国务院启动了对《城市房屋拆迁管理条例》最引人关注的一次修订，并在两次公开征求民意后颁布实施最新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

新条例实施，原先的地方性法规何去何从？杨伟东认为，由于多年形成的地方性法规和执法体系，很多地方的做法与新规会有冲突，比如以往的补偿强调政府行为，市场作用被弱化，现在则引入评估公司等发挥作用；曾经的拆迁许可证被取消；政府指令城管等拆迁行为转而被法院程序取代，等等。

据《法制日报》社主办的法制网资料，由于补偿标准等与上位法冲突，在新条例实施以来，“至少有上百部与新条例存在巨大差异的地方性法规、规章，仍未被废止或修改。”

“专项清理是新条例顺利实施的一个重要前提。”杨伟东说。全国各地的征地拆迁需要形成全新的制度安排。而中央和地方的相应工作已经启动，据国务院法制办《2011年6月报送国务院备案的法规规章情况》，有重庆、本溪等多个省市废止或新备案的地方法规涉及征地拆迁。

据《中国新闻周刊》了解，近期有诸多省市启动了清理工作，包括湖南的长沙、株洲，山东的青岛、菏泽，黑龙江的哈尔滨、佳木斯，以及北京、河北、广东等，内容涉及针对征收拆迁过程中的社会稳定风险评估办法，也有新的拆迁补偿安置办法等。其中，新疆法制办甚至以“存在明显越权行政、与上位法相抵触、限制民事權利、管理方式不当等问题”为由，连续撤销《乌鲁木齐市房屋拆迁补偿价格规范》等多份“红头文件”。

不过，“北大五学者”之一的北大法学院副院长沈岿在接受《中国新闻周刊》采访时认为，此次清理应该着重于地方法规与新条例直接违背的地方，但是“清理并不意味着对不一致的做法一概撤销，对于一些合理、有益的探索还是会保留，从而为下一步立法工作做铺垫”。

多重博弈

如同法律制定、修改往往经历多方博弈一样，对地方法规的清理也概莫能外。

此前浙江省绍兴市发改委一位官员在接受《中国新闻周刊》采访时提出，新拆迁条例实施后，如果政绩考核方法不变，地方政府还是会选择新的渠道进行土地征收，拆迁问题暂时无法回避。因为“这是最直接有效的财政来源”。

地方政府非法干预司法拆迁的冲动，核心还在于“土地财政”之下的利益驱动。而素有“第二财政”之称的土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权收入来维持地方财政支出。

中国国务院发展研究中心发布的一份调研报告显示，一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

“新条例实施后，一些地方在发展压力下，会有意、无意规避一些规定”，杨伟东认为，地方政府在新规框架下的抱怨主要集中于两点：“土地财政”受到挑战；政绩考核仍显单一，未来发展乏力。

在杨伟东看来，新条例的条文背后隐含着经济发展路径与全国性法律规制之间的矛盾，贯穿其中的是“公民权利与地方政府权力、中央政府和地方政府的双重博弈”，当然，还有各个利益相关方的博弈。所以，清理工作不仅是避免违法强拆的前提，也是执行层面博弈的开始。

今年6月，中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任杨建顺专门发表文章《司法裁判、裁执分离与征收补偿——〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的权力博弈论》，认为新条例对征地补偿中的行政权力进行了设定和配置，使得法院审理涉及房屋征收与补偿的行政诉讼案件面临着许多新情况、新问题。

杨建顺认为，“权力配置模式实际上是改行政强拆和司法强拆并行的机制为司法强制的搬迁强制执行制度，给征收补偿领域的非诉行政执行案件的审查和执行提出了更加艰巨的课题”，由此产生的行政权力与司法权力的配置和界定问题亟待解决。

上述两位法学家均认为，在博弈过程中为防止损害，必须伴随强有力的落实举措、配套法律的进一步完善等外部条件。

“执法审查不可少”

由于近年来征地拆迁问题引发的社会矛盾过于激烈，加之新条例背后的多重博弈，使得杨伟东对于这部刚刚“试水”的新条例的下一步实施效果持“审慎地乐观态度”。

在他看来，纵然新条例的文本很不错，又有三部委的强力推进，但此类清理工作仅仅是统一法律规范的开始，“只是中央为要求地方遵行条例提出一个前提”，执行层面的工作仍旧任重道远。

“关键要看新条例的每一条规定能否都被落实”，杨伟东告诉记者，“上有政策，下有对策”是中国诸多法律在执行层面成为一纸空文的共同原因，为此，中央层面在做完专项清理后的执法审查尤其重要。

他认为，值得期待的是随着新条例的实施，公民权益由于可以在文本中找到更明确的支持而更易获得保障，“他们可以选择法律程序与政府叫板”。

鉴于地方政府缺乏自觉遵行新规的动力，杨伟东认为，中央层面的清理、审查与基层民众的维权形成合力，才能保证其有效实施。

“根治征地拆迁痼疾，取决于中央的决心和主管部门的推行力度，一方面要加大执法监督，同时要改变固有的唯GDP政绩考核标准，加大民生等方面的指标，引导地方政府的发展注意力转移到探索有效社会管理模式上去；还有就是进一步推进相关土地基本法律制度的完善。”

近日监管部门的举动似乎印证了杨伟东所说的“决心”，7月13日，监察部网站通报了处理有关地方违反土地管理法律法规的责任人员名单，给予44名地方政府负责人、29名国土资源管理部门负责人纪律处分。

对此，海南大学法学院副教授王琳认为，对于此类违法要有更多问责手段，“除了足够严厉外，还要做到违法必究，杜绝选择性执法”。

（实习生娄艳雪对本文亦有贡献）