地方人大预算审查监督能力建设的温岭路径

地方人大及其常委会的设立已经有30多个年头。30多年来，我们有许多经验可以总结，也有许多教训应予汲取，更有许多不足需要改进，其中之一就是如何加强地方人大及其常委会的预算审查监督能力建设，对此，浙江省温岭市人大进行了一些有益的尝试。

预算是政府管理社会经济事务、实现宏观调控的重要手段。毛泽东主席曾经对预算问题这样论述：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定了政府活动的范围和方向。”审查批准本级预决算并监督其执行，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，也是人民行使管理地方国家事务权力的具体体现。

一、温岭参与式预算的现实动因

尽管1982年宪法规定各级人大有权审查、批准政府预算和预算执行情况的报告，1994年预算法又进一步明确了人大的预算分配和监督职能，但是，由于没有在预算体制方面进行相应的改革，人大的预算监督职权实际上没有得到落实。譬如，各地的预算编制，收入和支出的项目非常粗，而且缺乏对于收入和支出项目的详细说明或通俗解读，这种粗放的预算编制方式所提供的预算信息非常简单，使得人大很难对政府预算进行审查和监督。而预算编制的工作程序一般是，财政部门拟出预算草案——政府常务会议研究——党委常委会讨论决定——政府提请人代会审议。按照这样的程序，人大很难再有审查的余地。况且人代会预算审查时间也很有限（如乡镇人代会一般不过夜），预算草案也没有提前发到代表手中，原来每次年会向大会作预算报告的安排也被取消，客观上造成不重视财政预算的影响。因此，在过去的绝大部分地方，在公民社会不够成熟、民主政治推进地区差异性很大、预算公开尚处于起步阶段等的社会背景下，人大在预算编制批准执行过程中进行的审查监督，实际上只是一种以程序性为主的审查监督，而很难说是实质性的审查监督。

政府的财政资金，是“众人之财”，预算就是政府用“众人之财”办“众人之事”。怎样才能保证“众人之财”理性地使用于办“众人之事”呢？那就必须征求“众人”的意见。政府编制预算征求“众人意见”，就是预算民主。所谓预算民主，是指建立这样的一种预算制度，在该制度下，政府的收入和支出预算必须遵循民主原则，并将政府所有的收支行为都置于人民的监督之下。在我国现有的制度框架下，实现预算民主的最佳途径就是由人民代表大会审查、批准预算。就基层而言，人大审查预算的重点是支出预算。在支出领域实现预算民主，就要公开政府预算方案，让人民的代表在政府预算支出的安排中有发言权。浙江温岭的“参与式预算”正是努力体现上述预算民主的要求，努力体现公共预算的特性，真正落实人大的审查和监督预算的权力，在实践中提升预算审查监督能力。

二、温岭参与式预算的路径历程

温岭的“参与式预算”，是指公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。

从2005年开始，温岭市在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，积极运用民主恳谈为基层人代会审查预算服务，不断强化对预算的审查和监督，形成了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”，在国内首开先河。其后，温岭市人大常委会按照“由点到面”、“由下而上”、“由表及里”、“由软变硬”的路径有序推进，将参与式预算从2个镇逐步推广至6个镇，直至2010年的全市每个乡镇（街道）；并从镇一级提升到市一级，相继推动了部门预算民主恳谈、人代会代表团“一对一”审议部门预算、预算公开等探索，进一步将参与式预算引向深入。

1.试点坚持与成熟阶段（2005年至2007年）

——新河做法。其特点主要体现在会前初审、大会审议和会后监督。一是会前初审。在人代会召开之前，由镇人大主席团领导下的人大财经小组组织召开预算初审民主恳谈会，分工业、农业、社会事业3个专门小组进行讨论，参与者除人大代表外，各协会、社会团体、各界代表和公民自愿参与，会后各小组形成预算初审报告。二是大会审议。在人代会召开期间，人大主席团组织代表进行预算报告集中审议，镇政府负责人回答代表提出的询问。随后，镇人大主席团和镇政府召开联席会议，根据代表提出的意见形成预算修改方案。联席会议之后，大会通报预算修改方案，代表进行分组审议。在这个阶段，5名以上代表联名可以提出预算修正案。最后，大会投票表决预算修正案和已经修改的预算草案，代表联名提出的修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分。三是会后监督。人代会闭会期间，由镇人大财经小组作为财经监督常设机构，对政府预算执行情况实行监督，并参与下一年的财政预算编制。

——泽国做法。泽国镇建立了参与式预算的民众协商模式，由民众直接参与城镇建设项目资金预算安排决策过程。主要做法为：政府首先选出一批属于本级行政区域范围且事关民生问题的城建项目（譬如30个），由专业人员组成专家组对这些项目的可行性方案进行研究，同时提出每个项目的资金预算，形成预算项目民意调查问卷。采用乒乓球摇号的随机抽样方式，按照千分之二的比例，从全镇18岁以上的人群中随机产生民众代表，参与预算民主恳谈。参加恳谈活动的民意代表还要就这些项目的重要程度填写民意调查问卷，对优先投入的项目进行排序，表明自己的意见。通过数轮分大小组讨论和协商的方式不断地交流后，民意代表再次填写排序的调查问卷。之后，镇政府召开办公会议，讨论恳谈会上民意代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果，根据财力情况按顺序形成一份优先方案。在随后召开的镇人代会上，镇政府将上述方案提交大会审查讨论并票决通过。

2.稳步扩面阶段（2008年至2009年）

新河、泽国两镇的试点都坚持了3年以上，两种做法不断得到完善和成熟。在此基础上，2008年开始，温岭市将参与式预算改革进一步引向深入。一方面，从两个镇推广到6个镇，即在新河、泽国、箬横、滨海、大溪、松门等地相继开展（这些都是温岭的大镇，人口8～15万，财政收入大都在1亿以上）；另一方面，从镇一级延伸到市一级，坚持市人代会前民主恳谈与大会期间专题审议部门预算相结合，开展交通局、水利局预算民主恳谈，对建设、科技、计生3个部门预算开展人代会专题审议。

2008年年初的镇人代会上，新河、泽国、箬横、滨海、大溪相继开展了参与式预算。各个镇在开展的时候，并不是一个模式，而是各有侧重、各有创新、各有特色。如新河镇在原有基础上进一步深化，在大会最后一次全体会议票决预算修正案前，增加了大会辩论程序，让人大代表围绕两件预算修正案开展充分辩论，然后进行票决。泽国镇将以往的城建预算项目拓展为整个财政预算，第一次围绕全镇年度预算进行会前民主恳谈。为便于代表审议，泽国镇还首次编制长达48页的《泽国镇2008年财政预算支出测算表》，对泽国镇24852.3万元的财政预算列出极为详细的预算开支清单，完全透明地呈现给代表。箬横镇“三审预算”，先是在人代会召开之前，邀请人大代表和公众代表搞了两次预算初审会。第一次是以地域为单位进行分片审议；第二次是在组织代表进行财政预算审议和人大代表履职知识培训后，按功能分经济、社会、城镇建设3个专门小组进行初审民主恳谈会。两次初审间隔开来，让代表和公众有充分时间熟悉和讨论预算。最后在镇人代会上进行第三次审议，并在二次全体会议上进行集中会审。

率先在市交通局探索实施2008年部门预算民主恳谈，让部门预算审查监督逐步进入实质性监督轨道。民主恳谈之前，由市政府有关部门编制交通局2008年部门预算草案（总额为7.6亿），市人大常委会财经工委对此进行初审。随后在2008年1月13日，市人大常委会举行交通部门预算民主恳谈，来自社会各个层面的市人大代表、普通公民、老干部、镇（街道）人大负责人、相关部门负责人或专家、常委会有关委办负责人及财经工委议事委员会成员等七类对象共80余人参加恳谈活动。与会人员先集中听取市发改、财政、交通部门有关情况和财经工委初审情况的汇报，然后采取分组恳谈与集中恳谈相结合的方式，就交通局2008年部门预算进行深入恳谈，充分发表意见和建议。分组恳谈活动根据与会人员的身份、地域分布状况分成四组进行；集中恳谈活动先由各组组长汇报分组恳谈情况，再让部门与代表、公众进行面对面恳谈，市政府领导最后作表态发言。恳谈结束后，常委会及时跟踪督促政府部门落实恳谈意见，完善预算编制工作，并提交人代会审查批准。半年度时再举行部门（交通）预算执行民主恳谈，确保部门预算民主恳谈的质量和效果。同时，以电视专栏、报纸专版、温岭人大网专题的形式，对恳谈活动进行公开深入报道，让公众了解部门预算民主恳谈的全过程。8月28日，温岭市人大就交通部门1至7月份预算执行情况再次举行民主恳谈，跟踪监督年初部门预算民主恳谈的落实情况。

2009年2月，温岭市人大常委会在交通、水利两个部门再度举行部门预算民主恳谈，继续探索和深化民主恳谈与部门预算审查监督的结合。参加两个部门预算民主恳谈的对象类型大体与上年相同，其中交通组人员为上年原班人马，水利组还增邀了4名来自镇（街道）的分管水利负责人。较之上年，这次预算民主恳谈有四个显著特点：一是实施范围进一步扩大。在上年对交通部门举行预算民主恳谈的基础上，再增加了水利部门预算民主恳谈。二是部门预算进一步细化透明。尤其是水利部门，详细公布了2009年计划安排的50多项预算支出，并对每项预算安排的依据、落实预算所采取的措施进行了说明，使预算更加通俗易懂，便于代表和公众审议。三是代表和公众的参与进一步到位。提出意见建议更趋理性、务实，审议和恳谈的质量大为提高。四是监督长效机制进一步建立。交通预算民主恳谈已经是同一班人马举行的第3次民主恳谈，水利预算民主恳谈今后也将起用原班人马进行长期跟踪监督，预算民主恳谈的常态机制逐步形成。

2009年3月5日，首次举行人代会分组专题审议部门预算。出席温岭市十四届人大三次会议的139名市人大代表和82名列席人员分成3组，分别对建设、科技、计生3个部门预算开展专题审议。代表们对3个部门预算在认真审议的基础上，提出了大量中肯的审议意见，后经集中梳理为30多条修改意见。

2009年度市级预算得到进一步公开，对温岭市十四届人大三次会议进行专题审议或书面审查的市建设规划局、人口和计划生育局、科学技术局、教育局、交通局、卫生局、水利局、农业林业局等8个部门预算和温岭市第十四届人大常委会第十九次会议听取并审议的市政府《关于2008年全市财政决算的报告》《关于2008年政府性基金收支决算和预算外资金收支管理的情况报告》《关于温岭市2008年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》以及市人大常委会《关于温岭市2008年度预算执行和其他财政收支审计工作报告的审议意见》等在温岭人大网和温岭新闻网予以全面公布，通过《温岭日报》和温岭广播电视台发布公告，公开接受市民查阅、下载，引起了全市各界以及国内有关专家、学者、媒体的高度关注，《浙江日报》作了题为《阳光预算破冰之举》的整版报道。

3.全面推开阶段（2010年至今）

步入2010年，温岭市人大进一步全面完善、规范和创新参与式预算的做法，不断巩固和扩大参与式预算的影响力和示范效应。通过修订完善2009年1月出台的《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，将镇级预算民主恳谈正式导入规范化、制度化、法制化轨道。《指导意见》从会前初审、大会审查、会后监督三个环节对预算审查监督的程序和做法进行了规范，着重围绕组织培训、提交预算草案、召开预算初审民主恳谈会等会前初审的各个环节，分组审查预算草案、集中审查预算草案、修改预算草案、批准预算、预算公开等大会审查的各个环节以及会后监督的各个环节，提出了明确而具体的指导性意见。

2010年，全市各镇（街道）全面推行参与式预算，不少地方亮点频现。如温峤镇，由镇政府召集就财政预算安排面向全镇45个村（居）和工量刃具行业协会开展了46场民主恳谈活动，直接听取收集各方的意见建议，形成预算初步方案，从而使预算安排更加贴近基层、贴近群众。之后再由镇人大主席团召集，分经济发展、城镇建设、社会事业、性别预算等四个专题进行预算初审民主恳谈，可使与会者的意见建议更具针对性。全镇45个村（居）都对财政预算有发言权，真正把政府财政预算的主导权交到了百姓的手中。从人大代表在人代会程序上审预算、“改预算”，到普通民众参与“编预算”，增强了政府预算的民主化和科学化水平。财政预算在编制前，有与之切身相关的当地民众参与，财政预算编制后，又经由人大代表审议，形成了一套比较完整的参与式公共预算模式。

2010年度市级预算民主恳谈的范围和参加人数都有了进一步的扩展。建设部门首次加入到预算恳谈行列。参加每场恳谈的对象扩充到了市人大常委会成员、相关部门负责人、镇（街道）人大和政府（办事处）负责人、市人大代表、人大财经工委议事委员会成员、老干部，以及自愿报名、组织推荐、邀请参加的中介机构、行业协会、社团组织和群众代表等，平均每场80多人，参与的代表性和广泛性进一步体现。

温岭市人大常委会首次在本市各大主流媒体上发布公告，面向社会公开邀请公民参加部门预算民主恳谈，不管是个人还是组织，本市公民还是市外人士，都可以报名参加，表达意见建议，反映利益诉求。报名参加的组织和个人，将纳入市人大常委会参与式预算监督人才库，今后共同参与部门预算跟踪监督。共有18个组织和个人报名参加了恳谈，其中包括4名“新温岭人”。另外，为了更全面地收集民众意见，进一步体现预算恳谈的效果，温岭市人大常委会还专门制发了《温岭市2010年水利建设重点项目民意调查问卷》，在水利部门预算民主恳谈前和恳谈后，分别请代表们对水利重点工程按其重要性和紧迫性打分。通过恳谈前后数据上的对比，了解大家的想法有哪些改变和调整，也为人大下一步的监督提供依据。

为进一步提高代表审查预算的深度和实效，温岭市十四届人大四次会议期间，对2009年预算执行情况和2010年预算草案的报告，从往年的书面审查恢复为大会听取并审查。全体市人大代表分入12个代表团，“一对一”专题审议市卫生局、人事劳动社会保障局、科技局、教育局、工业经济局、人口与计生局、农林局、环保局、海洋与渔业局、文化广播电视新闻出版局、民政局、残联等12个部门预算。

加上会前开展预算民主恳谈的3个部门，提请本次人代会审查实际共有15个部门预算，总额达17.64亿元，占温岭市2010年财政预算支出的70.26%。人代会闭会后，温岭市人大常委会办公室将专题审议会上代表们提出的119条意见梳理反馈给财政局。在市级部门预算民主恳谈与专题审议的基础上，市人大常委会召开主任会议，就代表与市民提出的意见落实情况，专题听取市财政部门有关调整完善情况的汇报。

2010年，温岭市人大常委会又首次在5月7日的《温岭日报》上，整版刊登温岭市建设规划局2010年部门预算（总额5.7亿）。同时，将20个部门预算在温岭人大网等网上全面公开。此外，已连续3年在网上全文公布了审计工作报告，毫无保留地将审计发现的财政预算运行中存在的问题公之于众。温岭市人大常委会还指导镇（街道）一级预算，均通过政务公开、网络上传下载等多种途径全面公开。如在温岭人大网站就可查到全市每个镇（街道）的预算，总额达17亿元。

按照温岭市人大常委会《关于政府重大投资项目监督的规定》，首次对2010年投资3000万元以上政府性重大项目进行全面审查，提出了项目重新论证、项目增减和投资规模调整意见。市政府及相关部门经过重新研究，对多个项目作出调整，额度达2亿元，有力促进了政府规范投资行为、提高投资效益。

温岭市人大常委会在审议市人民政府提出的《关于调整温岭市医疗中心工程项目的议案》时，考虑到医疗中心建设预算投资额大，与其他医疗机构建设关系密切，社会关注度高，认为在审议议案时有必要全面了解全市医疗机构基本建设、医疗资源整合及债务偿还情况。为此，首次启动专题询问，就资金筹措、债务偿还、建设规划、资源整合等方面提出了许多具体问题，由市政府相关职能部门负责人在会上一一作出答复，并要求市政府会后根据询问情况，认真加以研究，限时作出书面答复。

温岭参与式预算成为台州市2010年度县（市、区）特色创优自选目标。在中共温岭市委出台的《2010年度镇（街道）党建工作责任制考核办法》中，首次将“参与式预算”纳入对各镇（街道）党建工作考核内容，为参与式预算的改革推进提供了有力保障。

温岭“参与式”公共预算改革曾高票入选“十大地方公共决策实验”，入选“中国改革开放30年创新案例”候选名单。2010年1月，荣获第五届“中国地方政府创新奖”提名奖。在第十九、二十届全国人大新闻奖评选中，报道温岭市“参与式”预算审查改革的通讯《公共预算改革：泽国的“N”个第一》《阳光预算破冰之举——温岭政府“账本”公开调查》和摄影作品《温岭部门预算民主恳谈》先后分获一、二、三等奖。2010年6月，浙江省委书记、省人大常委会主任赵洪祝作出重要批示，指出：“温岭市实施参与式预算的做法，是扩大公众有序政治参与、推进公共财政规范化建设的有益探索，对于加强基层民主政治建设、促进政府职能转变、构建和谐社会具有积极意义”，并对总结完善深化推广提出了明确要求。中共台州市委全会工作报告和台州市政府上半年工作通报均明确提出“总结推广温岭参与式预算做法”。

三、温岭参与式预算的路径意义

温岭参与式预算的做法，之所以得到顺利推进，并取得良好成效，最根本的就是地方党委切实加强对这项工作的领导，市人大常委会依法履行职权，切实做到党的领导、严格依法办事、人民当家作主有机统一。几年来的实践证明，参与式预算做法的实施，对扩大公民有序政治参与、促进执政方式转变、推进人大预算审查监督能力建设等产生了积极的效果。

1.让决策更符合民意。预算决策是人大依法行使职权的重要组成部分。参与式预算实际上是一个接受人大代表和公民参与决策的过程，是一个汇聚民众利益诉求的过程，是一个决策得到民众认同的过程。它在人大、政府、代表、公众之间建立起了有效的对话机制，为公民自由、广泛、直接、真切地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道，增强了民意的表达和公民在决策过程中的影响力。通过充分的讨论和比较，推动政府将有限的资金用在社会事业发展急需投入的项目上，用在人民群众密切关注需要解决的项目上，使市、镇基层政府花钱更加向民生倾斜。如箬横镇2010年有70％以上的财政用于民生；温峤镇新增了“品牌农业创建”、“幼教支出”2个预算项目，分别安排资金1O万元和5万元，另外还在“环境整治”项目中调增了50万元；泽国镇增加对小型农田水利建设的投入，从原来预算安排的50万元提高到100万元；建设规划部门根据代表和公众的反映，增加了500万元的“廉租房（新建)”项目，用于保障性住房建设；交通部门在“农村公路养护”、“老年人免费乘公交车”项目中分别调增了90万元和50万元。同时，通过协调、沟通还消除了政府、公众之间的许多隔阂，减少了矛盾和阻力，推动了相关项目的顺利实施，有利于改善政府的形象，提升政府的公信力，促进社会更加和谐稳定。

2.让预算编制更加科学合理。参与式预算改革前，市、镇两级粗放式的预算草案仅列出十几个没有具体内容的支出项目，没有将支出项目细化和具体化，只是预算数字的汇总或堆砌，“外行人看不懂，内行人搞不清”。推行这项改革后，市、镇两级政府制定预算时必须详细，为人大代表和公众代表提供更清晰、更明了的预算草案，与会者方能理解并提出意见。这样就促使基层政府投入更多的时间和精力去编制预算，进一步提高预算编制水平。如泽国镇为便于代表审议，每年编制的《财政预算支出测算表》，大多在40页以上。另外，通过代表和民众参与监督，约束了政府的行政行为与财政资金的投向，促进了政府及部门依法理财、科学理财和民主理财，达到控制和削减财政赤字的目的，有效化解了政府性债务风险，促进了节约型政府的建设。如新河镇2004年财政赤字达5800万元，实施参与式预算以来，共修改、调整和新增了40个预算项目，增减和调整预算资金990万元，财政赤字每年以800到1000万元的幅度削减，至2009年年底已降至1500万元；泽国镇在无赤字的情况下，账面结余从2004年的2935.3万元，增加到2009年的6814.5万元。

3.让财政资金使用更有效。作为公众参与下的公开透明的预算编制、审查和监督，参与式预算使财政资金安排更加科学合理、使用更加有效。据统计，2010年温岭市人代会各代表团专题审议12个部门预算提出的119条意见，促进政府调整了42个预算项目(其中教育部门就调整了16个项目)。通过交通、城建、水利3个部门预算民主恳谈，调整了2亿余元的预算资金。在建设规划部门预算民主恳谈中，梳理后代表和公众提出的19条意见，通过温岭市人大常委会两次听取财政局、建设规划局关于意见研究处理情况汇报，最终这19条意见有16条意见得到了落实。如建设规划部门原计划要安排1.516亿元的“移山工程三期”项目、1000万元的“湖心公园至锦屏公园沿河两侧征地及绿化亮化工程”项目等被取消或重新论证，增加了东月河防洪老街拆迁预算资金665万元、镇规划区范围内村级污水管网建设补助预算资金500万元等。水利部门也取消了3500万元的温岭市防灾避灾教育中心建设项目和总投资约9.35亿元的大港洋围垦前期工程项目。

4.让基层干部干净干事。参与式预算的实施，促进了基层干部执政理念的转变，提升了基层干部依法执政的本领，有效克服了基层政府随意性花钱和预算“软约束”问题。基层政府认真考虑与对待代表和公众提出的合理意见建议，一定程度上改善了领导干部的工作作风，消除了滋生腐败的部分体制根源，推动了政府职能的转变和服务型政府建设，促使政府树立服务意识，提供让民众满意、认同的公共产品和服务。另外，它也为政府集中精力办事奠定了良好基础。通过参与式预算，使得基层政府及部门的预算法制观念不断提高，也使全社会的预算意识进一步增强。在预算执行中，政府、部门的行为更具合法性、正当性与规范性，更加严格按照预算排定的项目实施，把人代会通过的决议作为平时支付的依据，这样就减少了工作干扰，可以集中精力办事情，提高了工作效率。

5.让基层人大和代表的活力得到激发。从制度设计上看，乡镇人民代表大会是基层国家权力机关，基层人大代表是基层国家权力机关的组成人员。但长期以来，人大作为国家权力机关的职能和基层人大代表的作用发挥都不够。参与式预算做法，要求基层人大在扩大和夯实民意基础上，提高人代会审议深度和质量，真正将法律赋予的重大事项决定权和监督权落到实处。要求基层人大代表广泛收集人民群众的意见，及时了解人民群众的意愿，依法提出事关本区域内涉及公共利益的重大事项或人民群众反映强烈的热点难点问题的建议和意见，有利于发挥基层人大在基层民主政治生活中的主渠道作用，有利于激发基层人大代表履职热情和活力。

四、温岭参与式预算的路径条件

温岭参与式预算之所以能够在没有上级的要求和考核的情况下一直坚持下来，除了地方党委的开明以外，更重要的是要具备下列条件，才能保障这一路径的顺利实施。

1.要有坚定的意志。作为人大的一把手，不仅要统一人大常委会班子一班人的思想，而且还担负着向市委、市政府主要领导人汇报、沟通的责任，要不断得到党委的支持、政府的理解和社会各界的广泛参与，从而使地方人大预算审查监督能力建设不断有所进展，因而，只有坚定的意志，才能在根本政治制度的坚持和完善中发现问题、解决问题。在温岭参与式预算的推进过程中，首先碰到的就是试点的坚持与推广问题。这是因为参与式预算的推进过程就是还权于民的自我革命，加上乡镇领导更换频繁，各个主要领导的想法却有所不同。有的还认为，这个试点经验是你们镇创新的，我们为什么不能搞新的？另外，只有坚定的意志，才能敢于承担责任，打破常规。搞参与式预算上级没有要求，市委对乡镇也没有考核，搞好了大家都好交代，搞不好人大常委会首先要承担责任，试点就会被终止，更谈不上推广。有一些还需要打破常规，比如，在温岭中断了5年的财政局长代表政府向大会作预算报告的恢复，市人代会前对代表进行了两年的预算审查监督知识培训，以及市级部门和乡镇预算的公开等。再次，只有坚定的意志，才能不断统一起人大机关一班人的思想。一项制度的创新，需要历史经验的总结；一项制度的坚持和完善，更需要实践的不断探索和深化，在推进的过程中，会有各种问题反映出来，需要不断地统一思想。

2.要有创新的团队。大家知道，人大个人无权，集体有权，每一项大的行动都是集体研究决定的，有的还要投票表决。因而光有主任副主任几个人思想统一还不行，还需要建设一个创新的团队，我们一直坚持“工作着，思考着，快乐着”的理念，这是地方人大预算审查监督能力建设的一个关键。

3.要有良好的环境。首先，党的十七大提出了“社会主义民主是社会主义的生命”这一重要论断，是我们开展预算民主的大背景、大前提。其次，国际、国内、省内、市内的政治经济形势不断在变化，要善于根据形势的变化，营造良好氛围，寻找合适的机会积极推进。上级党委和人大的密切关注，专家学者的高度关切，新闻媒体的不断追踪支持，都为参与式预算的改革推进创造了良好的环境。再次，结合实际，因地制宜，在解决实际问题上见实效是参与式预算不断发展的重要一环。

4.要有坚实的基础。温岭是民主恳谈的原创地，已经有10年的民主恳谈的基础。无论是党员干部还是一般群众，对本行政区域内的政治、经济、文化、社会发展方面实行民主协商恳谈的习惯已经形成，这为开展参与式预算打下了良好的基础。同时，温岭十分重视普法教育，一直是浙江省普法先进单位，并在民主法治村建设上一直走在前面。特别是基层干部的学法用法意识，不断得到加强，例如行政首长应诉出庭率，从过去的很少到现在达到90%以上。另外，还需要制度的及时跟进。在稳步推开阶段，市人大就及时制订出《指导意见》，使面上的工作有章可循，但又允许各地大胆实践探索，不断积累经验。并坚持每年召开一次人大工作研讨会，对相关问题及时进行总结引导，以形成共识。

五、地方人大预算审查监督能力建设的路径指向

温岭的参与式公共预算，是将民主恳谈这一体制外的制度创新与现行制度相融合，把民主恳谈引入人大的预算审查监督过程，从预算民主切入，以民主恳谈“激活”地方人大，促进地方人大和人大代表依法履行自己的权力，使人民代表大会制度回归人民民主的本来意义，对于加强地方人大预算审查监督能力建设具有一定的标本意义和路径指向。

1.不断提高人大预算审查监督能力建设的主动性。管好“钱袋子”是人大工作应有的题中之义。人大要有坚持完善人民代表大会制度的决心和信心，做到在坚持中完善，在完善中创新，发挥人大应有的职责，并在体制内发力。在参与式预算的改革当中，人大要有积极性、主动性和坚定性，做到勇于探索、精心设计、对策周全、指导到位、有序推进。要积极寻求参与式预算与法律、法规和现行人大制度的有效对接，由人大常委会制定出台具体的办法意见，用制度形式将参与式预算固定下来，让参与式预算成为人大预算审查监督的常态。同时，要注重统一性与灵活性的有效结合，对各地的一些创新性做法，制度中可以不作硬性规定，保留各个地方的特色，或者待时机成熟后再予以统一。对诸如会前适当增加初审次数、拉长初审时间，会中增加辩论、询问环节，预算实行票决，会后设立人大财经小组等行之有效的做法，必须在制度中作出硬性规定并予以统一。另外，还要对参与式预算的改革走向作出规划，保证参与式预算稳步向前推进。

2.不断提高人大代表参与的实效性。一般而言，人大代表对预算方面的知识相对比较缺乏，理解和掌握预算草案、政府财政收支报告等有一定的困难，这就需要我们加强对人大代表的预算知识培训，以提高参与式预算的质量和效果。特别要采取有效的方法措施，加强对人大代表如何撰写预算修正案、怎样合理争取自己所代表的民众利益等方面的培训引导。通过预算培训，使人大代表能掌握基本技能，有效解决看不懂预算草案、听不懂财政报告、监督无从下手等问题，通过实践实战，使人大代表在学中干、在干中学，通过积极发挥骨干代表作用，激发监督热情，提升监督水平，并努力引导人大代表能立足本地、放眼全局，从全市大局来把握预算。

3.不断扩大公众参与的广泛性。要继续探索有效的途径和方法，提供更多的机会和渠道，吸纳更多的公众参与到预算改革过程中来，进一步扩大公众的参与面，激发公众的民主参与热情。可以设计一定的程序，引导社会中介组织、行业协会、社会团体等一些非政府组织参与，或者通过组建公民志愿参与预算监督人才库等办法，邀请社会各界中对政府预算感兴趣、懂预算的人参与，以备预算民主恳谈参加对象的随机抽选、科学抽样，表达意见建议，反映利益诉求，使人大预算审查监督能力建设具有更加坚实广泛的民意基础，逐步形成参与式公共预算的常态机制。

4.不断提高预算审查监督的专业性。在当前县市一级人大常委会没有预算专门工作机构的情况下，探索一些方式和方法，弥补预算监督工作专业水平的不足。如在市一级建立人大财经工委议事委员会的基础上，聘请熟悉预算审查监督业务的有关专家或专业人士，专门从事人大预算审查监督工作。在镇一级，探索建立人大财经监督小组，进一步加强力量，优化人员结构，使其真正担负起预算监督的责任。

5.不断强化预算审查监督的刚性。通过强化刚性监督措施，真正发挥人大监督预算的有效作用。如督促政府改革预算编制，细化预算项目和深化部门预算；及时掌握财政运行情况，建立政府重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，增强预算的约束力。适时启动询问、质询等法定监督手段，全面盘活人大监督。建立财政预算执行人大在线监督系统，加强对预算执行的动态监督，促进部门预算编制科学和执行到位。

6.不断推进预算的公开性。公开透明是公共财政的本质要求，也是预算改革的必由之路。当前从面上看，预算透明度还十分不足，无论是乡镇一级还是县市一级以及更高层级的，都存在公开的范围、程度上的不足，这就严重削弱了公众对预算的监督。因此要使公共财政不断走向科学合理，就必须大力推进预算的公开透明，让民众在第一时间了解预算、关心预算、监督预算。要按照“取之于民、用之于民、告之于民”的要求，最终实现地方预算全部公开。

参考文献：

[1]马骏 李黎明：《为人民看好“钱袋子”》，黑龙江出版社。

[2]慕毅飞：《民主恳谈——温岭人的创造》，中央编译出版社。

[3]全国人大常委会预算工作委员会办公室：《预算审查监督手册》，中国民主法制出版社。

[4]温岭市人大常委会：《民主恳谈与基层人大》。

[5]张学明：《参与式预算的温岭“试水”》，载《中国人大》2009年第23期。

[6]张学明：《从政府预算到公共预算》，载《人大研究》2010第2期。

[7]温岭市人大常委会参与式预算有关文件和材料（2005~2010）。

[8]温岭市泽国镇、新河镇的预算民主恳谈有关文件和材料（2005~2010）。

（作者系浙江省温岭市人大常委会主任）