参与库与人才库

朱圣明

温岭的民主恳谈从1999年至今持续了12年之久，自2005年开始与预算相结合也到了第7个年头，期间经历了试点和推广两个阶段，从2011年开始进入到完善提高阶段。这一阶段是沿着广度和深度两条路径展开的，从广度的要求出发，需要扩大参与的范围；而从深度的要求出发，又需要提高政策的质量，但在很多情况下两者似乎难以兼得。在2011年温岭市级部门预算民主恳谈中，通过注入新元素，在参与库和人才库中随机抽选公民代表和专家的办法，将这两者有机地联系起来，从而将预算民主恳谈提高到一个新的阶段。

预算形式上记载的是政府的收支，实质上反映了政府的施政方针，这既是重大的经济事项，又是重要的政治课题。从政治课题来衡量，预算最主要的在于它的民主性，本文着重围绕预算的民主性展开论述。全文由以下几个部分组成：首先借用诺思的制度变迁理论，阐述民主恳谈可持续发展的原因；接着探究预算民主恳谈的过程与逻辑，试点、推广和完善提高的过程；然后在参与范围的扩大中，分析公民代表从何而来，随后是专家在政策质量提高中所起的作用，以及对存在的几个问题的进一步思考；最后，给出本文的结论。

一、民主恳谈与路径依赖

在中国地方政府制度创新的可持续发展中，温岭民主恳谈无疑是一道亮丽的风景线。人们在不断地关注和探究：温岭的制度创新为什么自始至终坚持下来？其稀有的特质是什么？借用道格拉斯·诺思的制度变迁理论，本文认为：温岭的制度创新之所以可持续，是因为在自身不断发展过程中，不断注入新的元素，形成了“路径依赖”（path dependence）。

“路径依赖”指的是：“一些微小事件的结果以及机会环境能决定结局，并且，结局一旦出现，便会产生特定的路径。” [1]人们初始的选择会决定现在的选择，过去和现在的选择会决定将来的选择。当人们初始选择之后，可能会带来某种利益，使制度安排具有“报酬递增”的效果。报酬递增过程也可以称为自我强化或正反馈过程。由于人们从中受益，便不断地学习它，主动地适应它，结果又创造出一些制度与初始的制度安排相匹配，于是就形成制度的“自我强化机制”（self-reinforce）。“自我强化机制”具有“正反馈功能”，即事物在成长过程中簇群的不断衍生，数量的不断增多。

“路径依赖”认为：微小的偶然的事件如果发生在关键时刻，会对历史的进程产生重大影响。民主恳谈萌生于世纪之交的1999年，非常切题地契合了“政治文明”新理念问世的时代背景。1998年我国正式实施村民自治，在村级民主选举基本完成之后，设计什么样的制度平台参与民主决策、民主管理和民主监督，就成了促进基层民主政治建设的关键因素，而民主恳谈正好回答了这一问题。中国政治需要有这样的例证，而温岭的鲜活经验此时此刻又恰好被中国政治所选中。

民主恳谈是温岭市松门镇干部群众，通过论坛的形式面对面沟通交流中创生的，是在传统思想政治工作“边际效用递减”中，为了寻求新的政策范式去弥合社会转型中干群之间“缝隙”的产物。这一中国特色的基层民主政治创新以相似的对话形式，千差万别的议题，解决了不少老百姓身边的“难事”。干部最初与老百姓面对面地坐到一起进行恳谈时，可能是出于无奈，因为传统思想政治工作的“低锁效应”已经很难取得实际的效果，老百姓叫了不一定来，来了不一定听，听了不一定信，于是谋求一种新的解决之道就成为必然。经过研究发现，症结在于干群之间有隔阂，彼此有距离，缺乏应有的沟通，于是就尝试群众提问题，干部作解答的新形式，让干部群众坐在一起，通过对话交流解决一些实际的问题，没想到却收到了意想不到的效果。先是一家一户的事情，接着是大家普遍关心的公共事务，从开始的“不做不行”，到了后来发展成为“做好了还真行”，就这样在“报酬递增”——“正反馈功能”——“自我强化机制”的作用支配下，形成了“路径依赖”。

当初干群之间偶然的、不经意的双向沟通对话竟然产生了“帕累托改进”的功效。对老百姓来说，的确能解决一些实际问题；对干部来说促进了工作作风的转变；对公共政策本身来说，提高了决策的科学化、民主化水平；对地方政府来说，扩大了知名度和美誉度。从中我们可以看到，一开始民主恳谈就具有“报酬递增”的受益效果。于是一时间迅速传遍了温岭大地，各镇（街道）、村出现了名目繁多的论坛活动，“村民民主日”、“农民讲坛”、“现代化论坛”、“民情直通车”、“便民服务窗”、“民情恳谈”等等新的名称不断出现，簇群的衍生产生了“正反馈功能”。制度的产生是因为有制度的需求，一种制度的可持续性意味着必须使该制度形成“路径依赖”。到了2000年以后，温岭市在不同时期，共专门出台了8个文件加以规范，这实际上是不断优化、主动适应的“自我强化”过程。

在制度变迁中，地方政治家扮演了一个十分重要的角色，新生事物的存废往往在于他的一念之间。当地方领导居于决定地位时，他要进行利弊分析，“存”或“废”对自己有什么好处？只有当“废”比“存”更有好处时，他才会这样做。这其实也是一种“路径依赖”，但这时的“路径依赖”不是来自别人，而是他自己。进一步的问题是：为什么别的地方的政治试验都“人走政息”，唯独温岭能够存活下来？本文的观点是：当一项制度创新的影响已经“足够”大时，就到了负不起这个责任的地步，他就要考虑“废”的后果和代价。而这时的“路径依赖”就不再来自他自己，而是来自于社会。这时候“萧规曹随”，在此基础上不断创新，才是他最好的选择。前任市委书记陈伟义曾经说过：无论如何我是不会让民主恳谈在我的任上成为历史的。现任市委书记叶海燕明确表示：要确保民主恳谈在不断创新中深入发展。

二、温岭预算民主恳谈的过程与逻辑

民主恳谈与预算相结合始于2005年，一个不容忽视的因素在于民主恳谈不断受到学界、媒体与上级的肯定与关注，政绩的正强化效应开始凸显。2004年, 在由中共中央编译局、中央党校和北京大学联合发起的第二届“中国地方政府创新奖”评选活动中,温岭民主恳谈以其稀有的特质而跻身于十大优胜奖之中。这对当地的实践者来说无疑是莫大的鼓励和鞭策，于是如何加以完善、深入推进就在情理之中，以与预算相结合为标志，民主恳谈就从发生学进入到巩固学。民主恳谈的实践为温岭预算改革准备了组织、制度与民情[2]等条件，从制度外到制度内是民主恳谈逻辑的自然延伸与议题的进一步拓展。

关于预算民主恳谈的过程与逻辑，温岭市人大常委会主任张学明将其概括为 “三个三”：“ 我们用三年时间， 2005~2007年先在两个镇进行试点；接着用三年的时间，2008年至2010年推广到全市所有的镇和街道，并向上延伸至市级部门预算；再通过三年，从2011年开始加以完善提高。”[3]

（一）试点

1.泽国模式

泽国模式发生在2005年4月9日，是运用美国斯坦福大学费什金教授的“协商民意测验”（The Deliberative Polling）方法与民主恳谈相结合的产物。其基本程序为：代表的随机抽样——预算信息的充分公开——中立主持人制度——小会分组讨论——大会集中交流——独立专家的作用（质询与回应）——二次调查问卷设计——将定性的评价转化为各种“数字”。泽国模式通过以上程序的设计，建立了党委领导、专家（学者）论证、公众参与、人大表决、政府执行的决策机制。这一模式有两个显著的特征：其一是突出公众参与，实行抽样民主与代议民主相结合，让非选举产生（人大代表之外）的公民参与到公共政策的制定中来，即参与预算的民意代表通过随机抽样的方式产生。“抽样民主是一种体制外的参与，人代会表决则提供了体制内合法性的保障。”[4]其二是将定性分析转化为各种“数字”。通过设计精良的民意问卷调查，定性分析定量表达，这是对基数效用理论的一种运用。前后两次的问卷调查数据不仅起到统计分析的作用，可以用来掌握民意代表的选择情况，而且其结果能够直接用于决策。

“协商民意测验最重要回报是它对于民主价值的发挥。科学的随机抽样能最大限度地体现政策的包容性；决策信息的充分公开旨在解决信息不对称问题，中立主持人制度能够保证协商过程的公正性，独立专家的作用是一种知识性的分工，小会分组讨论，大会集中交流是知情权和偏好的表达机制，二次问卷调查设计最大价值在于能反映出偏好的转换，以上这些严格的程序设计和民主对话机制保证了决策的集体深思熟虑性。”[5]

2.新河模式

新河模式始于2005年7月27日，其操作过程为：增加会次和会期——会前培训——细化审议预算草案——设立财经小组——代表修正议案——预算执行监督。“新河镇的预算改革使民主恳谈的双方变成了人大代表和政府之间的对话。‘增加会次和会期是落实乡镇人大职权的有益探索；‘会前培训是提高人大代表参政议政能力的重要环节；‘细化审议预算草案是乡镇人大由虚转实的有效途径，‘设立财经小组是乡镇人大闭会期间代表履职的一大创举；‘代表修正议案赋予了基层人大代表议案的新内涵；‘预算执行监督其意义更在于权力制约理念的演进。”[6]整个过程由前后紧密相连的两个阶段组成，第一阶段发生在人代会之前，通过预算民主恳谈，起到了“利益表达机制”的作用；第二阶段发生在人代会期间，通过修改预算、5名以上人大代表可以联名修正预算等一系列程序的设计，实际上发挥了“权利表决机制”的作用。

新河模式的最大的特点为：利用现有体制的资源，充分发挥人大代表的作用，采取人大代表与公民代表自愿报名参与的形式，这一模式较为简便易行，一直沿用到市一级的部门预算。各级人大是选民通过代表行使权利的法定机构，是重要的制度平台，通过正式组织进行预算民主恳谈，既激活了人大的制度功能，又给民主恳谈注入了实质性的内容。同时还可以避免对预算的审批“只决不议”，实现从“代议无着”到“代议有谱”的角色转换。这一模式的独特之处在于：预算修正案的设置和财经小组的设立，前者是一种权力的回归，后者缩短了委托代理链，其实际意义在于优化和重构中国基层乡镇的政治生态环境。

（二）推广

1.由点及面

温岭现有行政区域由11个镇5个街道组成，乡镇一级预算民主恳谈2005年从泽国、新河起步， 2008年扩大到箬横、滨海、大溪3个镇，2009年又推广至松门镇。至2010年，全市所有的镇和街道全都实行了预算民主恳谈。

2.向上延伸

2008年1月13日，温岭市人大常委会又进一步将镇一级的预算民主恳谈向上拓展到市级部门预算，先在交通部门进行。恳谈会采取分组恳谈与集中恳谈相结合的方式，与会代表对2008年温岭市交通部门的预算安排，进行了深入的恳谈。这次部门（交通）预算民主恳谈具有十分重要的意义——改变了过去由财政一个部门主导部门预算编制的局面。2009年扩大到水利部门，2010年增加了建设规划部门，2011年又增加了卫生和教育2个部门。

3.制度化

为了更好地规范和推广预算民主恳谈，2009年1月10日，温岭市人大常委会专门下发了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，对乡镇参与式预算的基本程序作出了明确的规定，基本程序由会前初审、大会审查和会后监督三个环节组成，在会前初审阶段要求各乡镇都要召开预算初审民主恳谈会。2010年6月25日，人大常委会对这一指导意见作了进一步的修订。在初审中，增加了选民代表的产生方式（如自愿报名、推选、随机抽取）和增加初审次数（如分村、分片或分专题召开恳谈会）等内容；在会后监督中，增加了设立镇人大财经小组和公开预算等内容。

“在报酬递增的情况下，制度是举足轻重的。”[7]制度化是“自我强化”的过程，是一个主动适应和不断调整的过程。有了制度的保障，才能避免“人走政息”现象的发生，才能形成政治气候和政治环境，使“路径依赖”从来自于个人上升为来自于社会，从而使预算民主恳谈不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

4.出台《关于政府重大投资项目监督的规定》

以往，温岭市年度政府性投资项目都是作为全市重点建设项目的一部分，附在国民经济和社会发展计划报告的后面交由人代会审议。受人代会议程安排和会期的影响，人大代表很难对这些项目进行深入审查。为此，温岭市人大常委会于2009年11月3日出台了《关于政府重大投资项目监督的规定》，明确规定将财政资金投资（政府性资金投入）3000万元以上的项目，从国民经济和社会发展计划草案中分离出来，由人大常委会专门单独审查。《规定》对政府投资项目年度计划草案的提交、财经工委初审、常委会审议、个别项目审批等各个程序和环节都作出了明确的规定

2010年人代会之前，温岭市人大常委会“首次对2010年投资3000万元以上的22个拟开工重点建设项目进行逐项审查，特别就市防灾避灾教育中心等4个具体项目要求政府重新论证或调整。市政府深入实地调研，在人代会前对3个项目进行调整，进一步提高项目安排的科学性。”[8]

温岭预算民主恳谈的典型性与生命力正在进一步放大，这种“点”、“线”、“块”的政策格局形成是一个“迈小步，不停步”的演绎过程，是梯度衍进理论实践的典型中国案例。显而易见，就具体政策实施的过程而言，“点”是试验，“线”乃推广，“块”为普及。一个新生事物能够落地生根、开花、结果意义十分重大，这表明在当地形成了一种新的政治生态。

（三）完善提高

在温岭预算民主恳谈的连续中，2011年已经到了完善提高阶段。在这一阶段面临的一大挑战性任务是：如何将参与范围的扩大和政策质量的提高有机地结合起来。从参与范围扩大的要求出发，需要建立一种能够将所有受政策影响的成员都包容在内的机制；而从政策质量提高的要求出发，又需要专家的质疑和辩难，对政策选项做可行性论证。在很多情况下，两者时常处于一种鱼与熊掌不可兼得的境地，允许扩大参与范围似乎削弱了政策质量的要求。事实上，任何政策的制定都会涉及两种基本信息：公共性的和专业性的。前者与价值判断有关，是公共政策所带来的利益分配方面的信息，在这方面公众具有信息上的优势；后者是专业性的，就是公共问题所涉及的只有经过专业训练才能深入了解的信息，这时需要专家作技术标准的解读。

有没有可能将两者有机地结合起来，在政策质量提高的同时进一步扩大公民参与的范围？2011年温岭市级部门预算民主恳谈，通过在参与库和人才库中随机抽选公民代表和专家的办法完成了这一过程。

早在2010年9月，温岭市人大常委会通过组织推荐与公民自愿报名相结合的办法，就组建了预算审查监督参与库和人才库。参与库由全体市人大代表、镇人大代表、村民代表、民情联络员、担任过副处实职以上离退休老干部、妇女代表、科技界代表、税收50～100万元企业法人代表、大专以上学历外来人口等10方面人员组成，共计32478人，其中村民代表就有2万多人，占三分之二以上；人才库主要吸纳比较熟悉财政预算知识的一些专业人员参与，由部分市人大代表、机关人员、人大财经工委议事委员会成员、镇（街道）人大领导干部、镇（街道）政府负责人、人大代表工作站负责人、村民代表、居民代表、企业界代表、中介机构代表、新温岭人、老干部代表等12方面人员组成，共计336人。在以后召开预算民主恳谈会时，都可以从参与库和人才库中随机抽选代表参会。“两库”的建立，体现了参与主体的多元化，使非选举产生的公民和专家参与到预算安排中来。可以更加广泛地倾听民声、广纳民意、集中民智，既兼顾了相互包容性又体现了深思熟虑性。

2011年1月17日至2月17日，在人代会召开年会之前，温岭市人大常委会分别召开交通、水利、建设、卫生和教育五大部门的预算民主恳谈会，参与库和人才库派上了用场。在“两库”中随机抽选代表，能够更好地体现代表产生的真实性、广泛性和公正性。

三、公民代表：参与范围的扩大

在预算与公共之间连接时，由谁来参与和具有可操作性就显得尤为关键。温岭的做法是：先扩大“精英”的范围，将村民代表作为主要的“标的”群体，再在扩大的“精英”中随机抽样。

（一）“消极者”、“站着的参与者”与“非常积极的公民”

民主并不等于所有的人决定所有的事情，公民参与也不等于所有的人都在场。现实可能性、客观条件和技术障碍等等的存在限制了所有人的参与，于是就有了“代表”。这里的关键是“代表”的选择。

公民潜在素质的差异是参与范围扩大的一个重大障碍。摩根斯·赫尔曼·汉森(Mogens Herman Hansen)列出了古希腊雅典的三种公民类型：“消极者(passive ones)”是指那些不去参加公民大会的公民；“站着的参与者(Standing participant)”是指那些出席公民大会，却只是倾听和投票，且只“参与讨论却并不发言”的公民；“非常积极的公民(wholly active citizens）”，即一小部分主动者，他们会表达并提出议案。如果比较雅典民主与当代民主，我们会发现：现在具有投票权的公民相当于雅典时期的“站着的参与者”，放弃投票权的公民相当于雅典时期的“消极者”，而被选为代表的公民则相当于雅典时期的“非常积极的公民”。

恳谈的有效性在很大程度上依赖于代表的表现程度。在公众参与过程中，事实上还会出现“政治贫困”现象，“消极者”不用说了，就是“站着的参与者”，也会表现出在运用政治机会影响参与过程上的无能力。“政治贫困”意味着能力失灵，具体表现为没有能力发起关于某项主张的公共对话、插不上话或不能成功转换话题。由于禀赋所致，对一些人来说是给了他机会也实现不了他们的公共机能，有的人发出的声音较弱，而有的人则较强。所以，在扩大参与范围的过程中，将公民代表的选择定位在“非常积极的公民”身上，既可以扩大参与的范围又能使恳谈变得富有成效。

何谓“非常积极的公民”？在农村社区，村民代表一般素质较高，在村民中具有一定的影响力和动员能力，是村民中更为广泛的那一部分“精英”。因此，将其“标的”为“非常积极的公民”既是现成的又符合农村实际，同时还省却了身份“甄别”上的费劲费力。

但当预算大门打开时，由于受空间容量的限制，不可能让所有的村民代表都进来，只能随机抽选其中的一部分。预算的审查监督是人大代表的法定职责，人大代表经政治程序选举产生，属制度内的“精英”，是预算民主恳谈的主体。通过随机抽选的那部分“非常积极的公民”，属更为广泛的那一部分“精英”，被看做是扩大参与范围所需要的。通过以上预算民主恳谈中公民“代表”的界定和选择，现实可能性和技术可行性的结合，就化解了由于公民潜在素质的差异给参与范围扩大所造成的障碍。

（二）政治上的代表与统计学意义上的代表

人大代表经过政治程序而产生，是政治上的代表；“非常积极的公民” 通过随机抽样而产生，是统计学意义上的代表。

当民主最初被设计出来时，它被构想为横向的民主，古希腊的民主没有提出高度方面的问题，即纵向结构的问题。而现代民主，却提出了这样的问题。纵向民主是政体的民主，纵向民主使国家机器有效地运转起来。横向民主是微观民主，微观民主对民主大厦起着支撑作用。横向民主呈正多边形，它是通过不同的边在同一平面上发出的声音。纵向的民主呈金字塔形，权力的授予与权力的行使是反方向运动的，权力的授予是自下而上的，而权力的行使则是自上而下的。“关键的问题在于，我们如何维护并加强在权力的名义归属同实际行使之间的联系？选举和代表虽然是大规模民主的必要手段，但它们也是它的阿基里斯之踵[9]。授权者也能失去权力；选举未必是自由的；代表也未必是货真价实的。”[10]

民主面临着两大历史性课题：其一是权力的来源；其二是权力的行使。横向民主最重要的特征是选举民主，但是选举只回答了权力的来源问题，并没有解决权力的行使问题。因此，如何在权力行使过程中注入更多平等的因子，建立和重构横向民主，就成了民主改革大潮中一大挑战性任务。“在面对面的民主和大范围的民主之间有一条巨大的沟壑，人类为了在这沟壑上建起一座桥梁，已经作了2500年有余的努力。”[11]温岭的预算民主恳谈，在政治上的代表之外通过随机抽样产生了统计学意义上的代表，并在两者之间架起一座桥梁，丰富和发展了横向民主与纵向民主的内涵。同时也提出了一个具有政治意义上的重大问题：拥有政治上的代表，政策制定为什么还需要统计学意义上的代表？

这是因为政治上的代表只是制度内的“精英”，由于“在位刚性”的存在，一般群众当不了。选举将个人的分歧掩盖在投票箱中，选民只有在选举这一天替自己作了一回主，选举过后就都由别人来替他作主了。这种“断点式”的民主已经导致了选民对于选举投票或政治参与的冷漠。参与范围的扩大需要更为广泛的那一部分“精英”，在参与库中随机抽选村民代表可以作为“非常积极的公民”的一部分。与人大代表相比，“非常积极的公民”代表具有没有后顾之忧的优势：（1）不担心是否能再次当选；（2）不担心是否与“官方”保持步调一致（纪律约束）；（3）选举充其量赋予人们平等的“选举权”，抽样则赋予人们以平等的“被选择权”，选举的过程和结果容易被操纵，而抽样是随机的，可以远离人为的干扰。

（三）正式代表与非正式代表

正式代表是制度内的代表，通过委托代理产生，有着明确的权力授受关系，权力的授受关系产生了政治上的层级性和民主的纵向性。间接性与代表相生相伴，凡是有代表的地方总是具有一定的间接性。正式代表扮演的是一个“专业演员”的角色。关于正式代表，韦伯有一段精辟的论述：“一种社会关系对于参与者来说，根据传统的或者明文规定的制度可能会产生如下后果：参加社会关系的任何成员的某种行为都算作全体（连带责任作成员）的行为；某些参与者（‘代表者）的行为被算作其他参与者（‘被代表者）的行为，因而好处和不利都由全体分享和分担。”[12]

从参与库中随机抽选的代表是一个非正式代表，因为这次抽到了下次不一定再抽到。非正式代表其实也是一个“缩影”(microcosmic)代表，代表社会成员中的一分子。这一代表的产生既尽量做到面面周到，又具有一定的可操作性。“缩影”代表扮演的是一个“群众演员”的角色，主要是为了造成一种公平、全面的社会公共形象。“被代表者”对代表的代用、目的和行为方式并没有特别的要求或约束力。

公民代表摆在那里，未必真正起作用，也未必周全，因为他只有对预算的表达权而没有表决权。但摆在那里意味着参与范围的扩大，意味着政策制定者与社会大众的联系。同样道理，公众的意见不一定比政府来得更加高明，因为预算信息的优势毕竟掌握在政府的手中。但听取公众的意见不仅仅只是一种政治姿态，增加透明度与公开化，更在于其背后的逻辑——公民民主权利的行使。因此，其象征意义大于实质意义。

四、专家：政策质量的提高[13]

政策质量的提高则事关决策的深思熟虑性，这是决策科学化的必然要求，决策科学化的意义在于降低决策的风险和成本。应该看到，现代复杂的公共事务决策都含有大量一般公民所无法认知的技术性因素，而这正是专家的特长所在。专家是运用专业知识去影响决策的特殊的政策参与者，专家在恳谈过程中的表现是对专业知识的运用，专家基于经验的解读，可以使决策具有某种历史延续性和实践可操作性。专家主要通过宏观性、长远性的指导，可行性论证和技术标准的解读来提高政策的质量水平。