公共产品短缺时代国有企业合理分红比例研究

匡贤明 梅东海

(东北大学研究生院中改院分院,海南海口, 570208）

一、引言

国有企业分红问题是国有资产管理与国有企业改革的核心问题之一,是我国在转轨进程中出现的特殊问题。1994年分税制改革以来,根据当时市场环境而实施的过渡性制度安排,国有企业除了上缴相关税费外,没有向作为出资者的政府分红。这意味着政府投资于国有企业的资产,没有获得合理的回报。随着国有企业改革的深化和市场环境好转,国有企业盈利能力也在不断提高,税后利润逐步增长,特别是部分垄断性行业中的国有企业利润大幅度提高。在这个背景下,国有企业税后利润不分红的现象引起各方关注。不少研究者,例如樊纲等,把高投资、高储蓄以及国进民退等与国有企业不分红直接挂钩[1][2]。2007年国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》,启动了国企分红试点改革,开始向国资委管辖的央企收取分红,并纳入试行的中央国有资本经营预算。3年的试点到2010年结束,央企分红的比例提高和范围逐步扩大。应当说,在国有资产管理上,国有企业要不要分红的问题得到基本解决,但还剩下两个核心问题,一是分红的标准问题,二是分红的用途问题。

2011年开始,央企分红最高比例提高到15%,但社会普遍认为偏低。因此,迫切需要解决的问题是,究竟向国有企业收到多大比例的分红,既有利于调动国有企业积极性,又能够使社会满意。要回答这个问题,需要理清两个基本问题:一是确定国有企业分红比例以什么为标准?这涉及到国有企业的属性问题,也涉及到国有企业分红的用途问题;二是如何确定未来几年国有企业分红的最优比例。因此,本文重点讨论国有企业合理分红比例问题,实质上把分红标准与分红用途两个核心问题做了联动处理。

二、研究综述

在国有企业总体效益低下甚至大面积亏损时,国有企业分红并不是一个突出的问题。分税制改革时,留存利润用于企业再发展,是支持国有企业发展的一项重要政策措施。随着国有企业效益的不断改善,对国有企业分红的研究开始增多。

总的来看,以2007年为分水岭,之前集中探讨是否要分红。重要的研究报告包括世界银行《国有企业分红:分多少?分给谁?》[3]。国内学者也进行了大量的研究,周小川、杨瑞龙、刘伟等学者在这方面有相关的观点和研究成果[4][5][6]。这些研究的基本结论是,政府作为出资方应当向国有企业收取分红,既有利于解决高投资高储蓄的问题,又更好地体现国有企业全民所有的性质。2007年以后,随着国有企业分红试点改革的启动,学者对国有企业分红研究,开始更多地集中在分红比例的确定方面。目前主要有以下几个视角:

1.国际经验

世界银行在2005年报告基础上进一步提出了《有效约束、充分自主:中国国有企业分红政策进一步改革的方向》的报告。报告研究了16个发达经济体49家分红数据的国有企业,发现在2000～2008年这些国有企业的分红率,平均值为33%,中值为33.9%。报告同时研究了在中国香港上市的172家国有企业的平均分红率。计算结果其分红率平均数为23.2%,中值为22.7%。这份报告用详实的数据,提供了我国国有企业分红的一些参考数据,并且提出了一些具体建议,但这份报告并没有明确提出我国国有企业分红的最优比例[7]。此外,汪平、吴国玖、韩丽、王金存等都深入考察了国有企业资产管理和分红的国际经验[8][9][10][11]。

2.定性分析

更多的文献从定性角度探讨了国有企业分红的标准。邵宁提出,随着国有企业经营状态进一步改善,尤其是国有企业包袱基本上化解以后,分红比例应该是进一步提升的趋势[12]。对于竞争性的国有企业,提到国内上市公司分红平均水平是一个比较合理的状态。周天勇提出,国有企业利润总体上的上缴比例,至少不能低于80%[13]。关亮、杨成炎、陈华等认为,如果对国企分红制定统一的标准,或由企业自己申报上缴比例,都不能达到理想效果。因此他们主张把企业分为股权上市流通的国企和国有独资企业分红来分别制定不同的分红比例[14][15][16]。张国慧和赵尔军等研究也表明,各地征收比例确定标准最好是差异化的[17][18]。胡卓娟、王娟则认为,应根据不同企业的增长潜力来决定分红比例[19][20]。

3.企业财务定量分析

国有企业分红在某种意义上说是企业财务决策的范畴。不少学者利用公司财务工具测算国有企业分红的最优比例。有代表性的是汪平、李光贵的研究。他们选取了2002～2006年沪深A股第一类中央企业控制的公司作为样本,对构建的可持续分红比例模型进行了检验。检验结果表明,样本公司最优的分红比例在42.94%～54.20%之间[21]。

4.简要述评

既有的研究为下一步研究奠定了重要基础。从这些研究上看,有几个问题已经得到社会共识。一是国有企业分红,既是企业的内在要求,也是社会的需求;二是当前国有企业分红比例明显偏低,无论是从国际经验还是从定性、定量研究看都是如此。但是现有研究均没有解决最基本的问题,即“依据什么标准来确定国有企业分红比例”?国有企业分红比例太大,无疑不利于企业发展;但国有企业分红比例太小,低于社会平均利润水平,又明显不合情理。既有研究的一个共同点是,希望先找一个合理的分红比例,再测算应当分红的规模总量。这个研究思路得出的结论具有参考意义,但是很难让人信服。

本文尝试提出,能否换个思路,先提出国有企业分红的“锚”,以此为基础确定国有企业分红的合理总量规模,再倒过来推算出合理的分红比例。

三、国有企业分红的“锚”:基本公共服务均等化

1.不同阶段国有企业的不同定位

确定国有企业的定位,需要从发展的阶段性特征出发。国有企业是我国经济的重要支柱,在不同的发展阶段其作用不同。在计划经济时期,国有企业是经济主体。随着我国从计划经济向社会主义市场经济转轨,国有企业定位逐步调整,尤其是在20世纪“抓大放小”后,逐步集聚到关系国家安全和国民经济命脉的行业。

近几年来,随着我国经济社会的快速发展,我国已从生存型阶段进入到发展型新阶段,社会公共需求结构发生重大变化。其特点是,私人产品短缺问题基本解决,私人产品的需求基本得到满足;但公共产品短缺的问题日趋突出,以公共服务为主体的发展型需求成为社会需求的重要组成部分。

发展阶段的变化与社会需求结构的变化,对国有企业定位及改革提出不同的需求。30年前国有企业改革的环境是产品普遍短缺,突出矛盾是内部经营效率低下。因此,国有企业改革和国有资源配置的中心任务是提高经营效率,实现国有资本的保值增值。而当前国有企业改革面临的环境是私人产品过剩而公共产品短缺,突出矛盾是垄断行业改革滞后。在这个背景下,需要适应社会需求结构的变化对国有企业的定位做进一步的调整。为此,迟福林认为,国有资源长期被更多地用在做大GDP上,不仅不利于加快改善民生,而且挤占了民营经济的发展空间,使垄断行业改革难上加难。为此,要以公益性为导向、以改善民生为重要目标调整国有资源配置,并且加大对国有垄断行业分红力度,用于补充基本公共服务投资[22]。

2.公共产品短缺时代国有企业定位:盈利性与公益性

公共产品短缺,必然要求政府加大对公共服务的投入。由此直接涉及到财源问题。应当说,作为经济建设主体之一的国有企业,近几年成功地达到了其保值增值的目标,2002～2010年,中央企业资产总额从7.13万亿元增加到24.3万亿元;营业收入从3.36万亿元增加到16.69万亿元[23]。但作为社会建设主体财源之一的国有企业,未能发挥其作用。其突出表现在其分红规模小、收益使用的内部循环等方面。2002～2010年央企向国家上缴国有资本收益累计1 371亿元,加上2009年央企向社保基金转持国有股55.3亿股429.68亿元,贡献了1 800亿的红利。在使用方面,国有企业分红支出的主要方向是资本性支出(即扩大生产规模之类的投入）和消费性支出(用于弥补国有企业改革成本等方面的费用）,仅在最后附加了一条“必要时,可部分用于社会保障等项支出”。

客观地看,这个规定与国有企业没有及时调整传统定位直接相关。2007年国资委提出,“三年内,国资委将根据利润水平、成本控制能力等因素构成的综合指标为中央企业排定座次。届时做不到行业前三名的,将被国资委强制重组”,并且以此建立以经济效益最大化、经营效率最优化为基础的央企负责人经营业绩考核机制。其初衷是改变国有企业经营效率低下的格局,但客观上使国有企业把经营绩效放在首位,更多地考虑盈利性目标。“哪里利润高就投资哪里”成为国有企业投资的一个基本准则。这是近几年非公经济公平竞争环境恶化的根本原因之一,也激励国有企业少分红或者不分红面临的最大障碍[24]。

3.国有企业分红的锚:基本公共服务均等化

无论是专家学者的研究观点还是社会民意的呼声,都强调国有企业分红需要用于社会建设。国有企业全民属性,要体现在其分红纳入公共财政范畴,用于全民所需的基本公共服务供给上。因此,本文考虑把基本公共服务均等化所需的财力作为测算国有企业分红的一个锚。通过测算基本公共服务体系建设所需财力,倒算出国有企业分红比例。

中改院在《“十二五”基本公共服务均等化政策研究》课题报告中,对未来几年我国初步实现基本公共服务均等化的财力作了详细测算(见表1和表2）。

表1 “十一五”期间基本公共服务财政支出 (单位:亿元）

表2 “十二五”期间基本公共服务财政支出总需求

以2009年基本公共服务均等化支出2.24万亿为基准,为了初步建立起基本公共服务体系,未来5年财政需要增加公共服务支出大约9.3万亿①。因此,本文把未来5年基本公共服务均等化体制建设所需要的增量财政资金作为测算国有企业分红的基本锚。

四、未来5年国有企业分红比例的初步测算

1.国有企业分红解决基本公共服务增量财政资金的比例

解决未来5年基本公共服务均等化增量资金主要有三个来源。一是财政收入自然增长带来的对基本公共服务投入的增加;二是财政支出结构调整带来的对基本公共服务投入的增加;三是国有企业分红收益。可以先大致测算出前两个途径能带来的基本公共服务财政投入增量,由此倒算出国有企业分红需要承担的规模。

(1）支出结构不变情况下可增加的基本公共服务财政资金。以2010年财政收入8.3万亿为基准,在8%～10%的增长率下,5年间财政增收可以达到3.9～5.1万亿(表3）。如果这些资金的70%(2.7～3.5万亿）用于保障基本公共服务,可解决基本公共服务均等化9.3万亿增量需求的30%～40%。

(2）总量不变情况下支出结构调整可增加的基本公共服务财政资金。2009年用于基本公共服务的财政资金占财政总收入比重为32.67%,如果未来5年提高到40%左右,可以增加5～7个百分点左右的财政资金用于基本公共服务均等化。在财政总量不变的情况下,可以提供2～2.9万亿资金用于基本公共服务均等化(即:8.3万亿*5年*5%～7.4万亿*5年*7%）,占增量资金9.3万亿需求的22%～31%。

(3）缺口部分由国有企业分红弥补。综合考虑财政总量与财政结构调整后,基本公共服务均等化财政需求缺口为30%～40%,折算成总量资金为2.79～3.72万亿。这部分资金需要通过国有企业分红来保障。

表3 支出结构不变情况下可增加的基本公共服务财政资金 (单位:亿元）

2.国有企业预期利润增长

在确定了国有企业需要为基本公共服务提供财力支持的规模后,通过预测国有企业利润增长情况,可以倒推出国有企业最优分红比例。

根据财政部历年公开数据整理,“十一五”期间,国有企业利润分别为1.1万亿、1.6万亿、1.18万亿、1.34万亿和2万亿(见表4）,国有企业利润总额达到7.24万亿,年均1.45万亿元,年均增长12.7%。本文以“十一五”平均利润(1.45万亿）为测算起点。考虑“十二五”国有企业利润年均增长10%(低于“十一五”水平）、13%(基本等于“十一五”水平）、15%(高于“十一五”水平）三种情景,预测国有企业未来5年预期利润水平(见表5）。

表4 2006～2010年国有企业主要财务指标

表5 “十二五”国有企业预期利润 (单位:万亿）

3.国有企业的合理分红比例

根据预先测定的国有企业分红的“锚”,未来5年需要通过国有企业为基本公共服务提供2.79～3.72万亿的增量资金。从表6预测的分红比例看,考虑不同的增长情况,25%～35%的分红比例比较适合,即2.81～3.71万亿,基本覆盖了预期值(2.79～3.72万亿）的范围。具体来说,当国有企业利润年均增长10%～13%时,最优分红比例在30%～35%;当国有企业利润年均增长达到15%时,最优分红比例在25%～30%。

4.通过“锚”倒算国有企业分红方法的优点

通过基本公共服务这个“锚”倒推出国有企业分红的最优比例,至少有以下几个方面的优点。

第一,可以使国有资本预算与公共预算有机衔接。这种方法的实质是把国有企业分红收入纳入到公共预算范畴内,解决了分红如何使用的问题。并且在测算过程中综合考虑了国有企业利润增长情况、基本公共服务财政支出增长情况以及财政收入增长情况。因此,测算出来的分红比例是弹性的,有一个较大的浮动区间。更重要的,国有企业利润增长越快,分红比例相对越低,这有利于调动国有企业积极性。

表6 国有企业“十二五”累计分红的不同方案 (单位:万亿）

第二,本文以基本公共服务均等化倒算出国有企业分红合理比例,是5年一定。这使国有企业有稳定的预期,并且在经济社会形势变化时具有明显的弹性。如果基本公共服务均等化所需财力减少,相应的分红比例可以降低;反之亦然。由此使国有企业分红与社会发展高度相关。

第三,其测算过程可以标准化,从而有助于有关部门采取“一对一”的谈判方式。在早期研究中,不少专家学者反对“一对一”的讨论分红比例,其主要原因是谈判成本过高。把这一方法标准化后,可以应用于单一企业分红比例的确定,使国有企业董事会在决策时清楚需要分红的比例,有利于形成比较稳定的预期。

五、简要结语

第一,确定国有企业最优分红比例,重要的是确定这一比例的锚。现有的研究希望找出一个合理的分红比例,但均缺乏有说服力的理论基础。从基本公共服务均等化的财政增量需求角度倒推出合理分红比例,是一次新的探索和尝试。

第二,综合各方面情况,本文认为,“十二五”期间,实现十七届三中全会提出的基本公共服务均等化,合理的分红比例在25%～35%。因此,国有企业分红比例还有一个逐步提高的过程。建议明确未来几年国有企业分红比例提高的幅度,3～5年内提高10～20个百分点,年均提高3～5个百分点。

第三,在这种方法下可以确定国有企业与政府的双向博弈过程。政府按公共服务体系建设的需求,确定一个最低固定分红率(建议为25%）;同时确定每家国企可变分红率,这个程序可作为国资委现有绩效考核体系的扩充。在这方面,可以借鉴世界银行的方案设计,由国有企业董事会在最低分红率基础上提出浮动分红率建议,国资委、财政部权衡国有企业总分红额度与不同行业的具体情况提出反馈意见,双方交流,就目标分红比率达成一致并写入经营业绩责任书终稿,国资委将是否实现分红率目标纳入现有的年度和任期绩效考核体系。

第四,国有企业利润的再分配既是一个经济问题,也是一个敏感的社会问题,应纳入到全国分配制度改革的大框架中去思考和设计,应充分考虑全民利益,实现全民共享。重要的是尽快构建完善的国有资本预算与公共预算通道,使国有企业分红能够真正成为新阶段基本公共服务体系建设的重要财力来源。

注释:

①假设未来5年财政用于基本公共服务均等化的支出保持在2009年水平,为了满足基本公共服务均等化的目标,财政需增支20.5(万亿）-2.24(万亿）*5(年）=9.3(万亿）。

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