泰安市民营水利发展情况的调查研究

曹文凯，高宝林，禹敦臣

（泰安市水利和渔业局，山东 泰安 271026）

近年来，随着农村经济社会的快速发展，泰安市小型农村水利工程建设、组织、管理方式发生了重大变革，一种新的水利运营模式——民营水利应运而生。为全面了解泰安市民营水利发展状况，进一步总结经验、查找问题、研讨对策，推动民营水利工作向纵深发展，泰安市水利和渔业局组成专门班子开展了深入调查研究。

1 民营水利发展概况

1997年，根据泰安市政府部署，全市各级按照“明晰所有权、放开建设权、搞活经营权”原则，开始了对农村水利工程产权制度改革的探索,并取得了较好成效。

到2009年底，全市6.20万处小型农村水利工程已完成改制5.89万处，占总量的95.00%。其中，实行股份合作制的1000处，拍卖1.70万处，租赁、承包3.95万处，用水者协会管理1400处。

2 民营水利发展的主要形式

泰安市民营水利的主要形式可分为两大类：一是将原有国家或集体水利工程改制为民营水利工程；二是社会资本参与新建民营水利工程。从调查情况看，两大类又可细分为7种形式，其中原有水利工程改制有4种，新建民营水利工程有3种。

2.1 原有水利工程的4种改制形式

1）股份合作制。把水利工程固定资产划分为若干股，将部分或全部股权出售，由全体股东经营和管理，股东共同出资、共同劳动、共同拥有工程的所有权和经营权，既取得劳动报酬，又按股分红。新泰市禹村镇将股份合作制引入田村水库管理中，共设股30.00万元，镇政府以净资产10.00万元入股，出售净资产20.00万元，成立了田村水库水利水产开发公司，在加强工程管理的同时，发展多种经营，年均获利20多万元。

2）拍卖。拍卖是对工程的所有权或使用权公开竞价出售，由购买者自主经营。根据小型水利工程的资产结构和规模，可以拍卖全部或部分所有权，也可只拍卖经营权。实际工作中，对蓄水量10万m3以下的小型蓄水工程、千亩以下的灌区、装机100kW以下的扬水站、各类机电井等“四小”水利工程，以拍卖为主。采取合理确定底价、公开竞拍、当场公证，集体加强监督和服务等。岱岳区夏张镇王士店村村民王玉海，以14.00万元竞标买断本村小（2）型水库30年的使用权，利用水面搞养殖、发展灌溉，年收益1.50万元。肥城市汶阳镇通过零资产转让的方式，由镇水利站退休职工刘志平一次性买断镇供水工程经营权，成立了汶阳供水站，自主经营管理。

3）承包租赁。承包是在工程所有权不变的情况下，由承包方与发包方签订承包合同，承包方按发包方的意愿管理或经营、向资产所有者交纳承包费。租赁是承包的继续和发展，偏重于经营和开发。承租者在不违背合同规定的情况下，可以改变资产经营方向。肥城市潮泉镇大王村村民王红霞，经过3轮投标竞价，以每年上交承包费7000元的中标价取得小（1）型水库10年使用权。他投资2.50万元健全配套设施，发展水面养殖，年收入3万多元。

4）农村水利协会参与工程建管。随着改制的不断深入，群众自主经营、民主参与管理的意识逐步增强，农民用水者协会应运而生。村集体将其管理的水利工程全部转交农民用水者协会管理和经营。东平县梯门乡先后成立了“东平县引湖电灌总站李所灌区农民用水者协会”及“西瓦庄大田喷灌工程用水者协会”，两协会分别接受引湖电灌总站、李所、西瓦庄村委移交的有关工程的所有权、管理权、使用权、维护权等，安排灌溉计划，收取灌溉水费。

2.2 社会资本参与新建民营水利工程的3种形式

1）个人投资建设。即在水利发展规划框架内，投入少量财政资金引导、由个人出资建设水利工程，并负责运行管理。燕山石化退休职工郗玉双投资1200万元，建塘坝2座，蓄水池4个，铺设管道7500m，对白佛山小流域进行综合开发。新泰市青云街道办事处后上庄村村民王举敏承包245.33hm2荒地，个人投资300万元，新建小（2）型水库1座、扬水站1处，发展节水灌溉133.33hm2。岱岳区马庄镇个体大户齐西俊投资280万元建成利民供水站，为全镇36个行政村、5.17万人供上了安全卫生的自来水。在他的带动下，全市出现了李振国、王成军、张增传、翟宪法等30多个民营供水大户。

2）股份合作制。对一家一户办不了的较大型水利工程，由多方共同投资建设、共同经营管理、按股份分配利润。岱岳区化马湾乡成立洪山岭灌溉股份公司，乡政府入股50万元，5个受益村集体参股100万元，开发片内受益承包户参股50万元，建成扬水站1座、蓄水池13座，发展微灌13.33hm2。新泰市楼德镇村民刘希勇吸纳45人入股，每股1.00万元，共筹集股金247.00万元，组建了股份制供水公司，解决了沿汶河1.85万人的饮水问题。

3）外资、企业参与水利工程建设。吸引外资或企业以独资、参股或控股的形式参与水利工程建设。肥城市采取市场融资的方式建设赵庄水库，吸引外资成立了肥城市大禹水务有限公司。其中，肥城市西部水利开发供水有限公司出资2160万元，英属新生资源有限公司4600万元、英属惠源水务有限公司938万元。新汶矿业集团投资260万元，打机井3眼，在新泰市西张庄镇西韩村发展高标准滴灌66.67hm2。目前，全市投入5.00万元以上的民营水利工程达6000多处，个人投资50万元以上的民营水利大户有100多个。

3 民营水利发展的主要做法

3.1 典型带动，逐步推进

几年来，泰安市采取典型引路、由点到面、稳步推进的方式促进民营水利的发展，取得了较好成效。借鉴费县发展民营水利的经验，新泰市禹村镇垤路村于1997年9月成功拍卖2座塘坝。泰安市水利和渔业局及时总结这一做法并在全市推广，拉开了全市小型水利工程产权制度改革的序幕。1998年6月，泰安市政府以泰政发〔1998〕56号文出台《关于加快农村小型水利工程产权制度改革的实施意见》，随后又在新泰市召开现场会，全市小型水利工程产权制度改革全面推开。到2000年底，小型水利工程产权改革基本完成。

2001年，随着农村税费改革的逐步深入,“两工”取消，农村水利工程建设投融资机制发生了深刻变化，泰安市总结推广新泰市王举敏的经验，推动了民间资本办水利的发展。

2005年，随着村村通自来水工程的实施，各级进一步拓宽民营水利发展领域，大力推进公益型、资源型工程的改制和改革。特别是推广了岱岳区马庄镇齐西俊个人投资办供水工程的成功经验，全市出现了个人、企业建设运营供水工程的热潮，闯出了农村供水工程建设管理的新路子。

3.2 政策扶持，利益驱动

泰安市为推动民营水利的快速发展，市、县都制定出台了促进民营水利发展的文件和优惠政策，对民营水利工程产权、资金投入、土地占用等方面作了明确规定。民营水利工程与国家、集体建设水利工程享有同样的上级奖励补助政策。近年来，各级财政拿出一定资金支持民营水利发展，按照“先干后补，大干大支持”的原则，对民营水利进行扶持。严格执行“谁投资，谁建设，谁所有；谁管理，谁经营，谁受益”的这一关键性政策，为投资者获得理想回报提供了重要保障。

3.3 加强指导，搞好服务

泰安市为合理开发利用水资源，保证工程的可持续利用和长期良性运行，各级政府和相关部门在民营水利工程建设中，注重加强监管和服务，统一规划，合理布局，科学利用。各级水利部门技术人员积极主动地帮助群众搞好施工方案和运营管理设计。在施工前做好项目的规划、设计和论证，施工期间搞好技术指导和质量监督，及时解决各类技术难题，竣工后科学指导工程运营，实行全方位服务，确保工程质量和效益的发挥，最大限度地保护投资者的合法权益。

3.4 依法管理，明晰产权

泰安市各地在民营水利发展过程中，做到了统一政策，公开招标，规范运作，合同管理。特别在合同的签订和执行方面，根据出现的新情况、新问题，及时按照《中华人民共和国合同法》的规定进行规范，谁投资、谁拥有、谁收益，从而极大地调动了群众建设水利工程的积极性，促进了民营水利的健康发展。

4 民营水利发展的主要效益

4.1 实现了国家和集体资产的保值增值

水利工程拍卖后，工程由物质形态变为货币形态，为新的水利工程建设提供了资金来源，盘活存量，增加总量，农村水利走出了以卖促建、以建促管、以管促用、滚动发展的路子，实现了国家和集体资产的保值增值，工程的效益得到了充分发挥。边院供水站改制后，自筹资金460.00万元，完成了供水站的维修改造，新打岩心井2眼，新安装恒压供水设备2台套，二氧化氯发生器1台，新铺管道40.00km，新增供水村庄62个，供水人口达到了8.40万人。通过严格管理，加强成本核算，供水效益不断增加，为职工办理了养老保险，提高了福利待遇，调动了职工的积极性，供水站面貌焕然一新。

4.2 促进了水利工程建设投入机制的转变

泰安市水利工程产权改革，实现了责、权、利的统一，充分调动了民间资本投资建设水利工程的积极性，形成了水利建设多元化投入机制，加快了水利事业的发展。在村村通自来水建设过程中，各地通过财政资金引导、优惠政策扶持等各种形式，调动企业、公司、民营团体、个体大户等社会各方面投资积极性。全市通过股份制融资、大户投资、拍卖等方式筹集资金1.65亿元，占到总投资的33.00%，有效地解决了建设资金不足的难题，确保了工程建设的顺利完成。

4.3 促进了农业增效、农民增收

泰安市通过深化水利工程产权改革，促进了水利工程建设与基地开发、农业养殖、生态建设等综合开发的结合，加快了区域化种植规模化经营的发展，实现了农业增效、农民增收。

东平县白佛山小流域采取基地加农户的模式，种植核桃、冬枣经济林200.00hm2，绿化苗木2万棵，把昔日的荒山秃岭建设成了集种植、绿化苗木、养殖、生态旅游为一体的绿色农庄，带动当地群众实现了脱贫致富。宁阳县葛石镇张家崖村村民卢爱英,承包了本村100.00hm2荒山，投资126.00万元，凿井、垒堰，造梯田、挖树穴，培植用材树14万多株，使昔日的荒山秃岭成为绿树满山的“花果山”，她还采取立体种养的方式，利用丰富的山草资源养羊、养鸡、养牛，如今年收入达到6万余元，产生了较好的经济效益。

5 民营水利发展的思考

5.1 民营水利是市场经济发展的必然产物

民营水利的产生和发展有一定的时代背景和社会根源，它是在社会主义市场经济条件下，适应农村改革与发展的新形势逐步发展壮大起来的。

一是农村实行联产承包责任制后，农业生产经营方式发生了较大变化，大量的水利工程处于建、管、用相脱节的状况，工程老化失修和效益衰减问题越来越突出。其根本原因在于水利工程管理体制落后于形势的发展，没有形成责、权、利相统一的运行机制，而问题的核心就是水利工程的产权。因此，只有触及产权，才能彻底改变管理体制，才能充分调动农民群众管护工程的主动性和能动性。

二是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，市场经济意识逐渐渗透到水利行业中来，为民营水利的萌芽和发展创造了条件。

三是改革开放30多年来，一部分群众先富起来，初步完成了原始积累，使民营水利的发展在客观上具备了一定的经济基础。

十六届三中全会指出，“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”1996年，山东省政府在转发省水利厅加快发展水利经济的意见中明确规定，“鼓励和提倡社会法人、农村集体经济组织以及联户、个人，经水利部门批准，投资兴办水利工程。谁投资，谁建设，谁所有，谁管理，谁受益”，这些政策极大地促进了民营水利的发展。因此，民营水利是市场经济发展的必然产物。

5.2 发展民营水利要实事求是、量力而行

民营水利是建立在群众自愿基础上发展起来的一种新的经济形式。发展民营水利必须坚持实事求是、量力而行的原则。一是要算清资源账。在水行政主管部门的统一规划下，积极扶持和发展民办水利工程，不得乱挖滥建，破坏资源；二是要算清经济账。科学核算水利工程建设的投入、产出效益，充分考虑当地农民和民营大户的经济承受能力，积极为民营大户做好技术咨询和服务，让他们投资水利有利可图、有钱可赚。

5.3 发展民营水利是开展农水建设的有效手段

随着农村各项改革的不断深入，特别是“两工”的取消和“一事一议”政策的实行，由政府组织发动农民群众投工投劳开展农田水利基本建设的传统做法，已经不能适应新形势发展的要求，而民营水利这一新的投入和管理形式，为加快农村水利基础设施建设找到了一条行之有效的路子。近几年，各地发展民营水利的实践，也充分说明了民营水利具有较强的生命力，是新形势下促进农田水利基本建设发展的有效手段。积极总结和大力推广民营水利发展的经验，有其积极的现实意义和深远的历史意义。

5.4 发展民营水利离不开政策扶持和政府引导

目前，民营水利已经成为加快农村水利基础设施建设的一支生力军，各级政府要大力支持，积极引导。具体工作中，既要有所为，又要有所不为。所谓“有所为”，就是把工作的重点放在宣传引导、工程规划、资金扶持、技术指导服务等方面，为民营水利的发展营造一个良好的社会环境。所谓“有所不为”，就是要从直接用行政手段组织农民搞农田水利的习惯做法中解脱出来，让村集体或农民用水合作组织走到“前台”，该让群众办的，放手让群众自己办，不包办代替，不过分干预。农村水利不能完全靠社会力量或市场机制兴办的，也不能继续沿用计划经济体制下政府包揽的做法，要借助政府和市场经济两种优势促进水利事业发展。

5.5 对现阶段发展民营水利要有一个客观估价

民营水利是群众自发的生产经营性活动，它不仅有效地解决了农村水利基础设施的投入和管理问题，也增加了群众的收入和积累，在一定程度上化解了大搞农田水利建设与增加农民负担的矛盾。但对于民营水利的发展应该给予客观地评价，既要充分肯定，又不能估计过高，不能把它理解成新时期发展农田水利基本建设的唯一途径，不顾条件地盲目推广。还是要通过政策和公共财政的引导、扶持，对公益性，特别是生态效益明显和具有扶贫作用的小型农村水利建设给予大力支持。

6 加快民营水利发展的建议

泰安市在民营水利发展中，还存在一些问题和不足。一是发展不平衡。有些地方认为水利是基础设施，公益性比例大，应该由公共财政负担，不能走民营化的路子，对民营水利发展不积极、不支持；二是改制不规范。改制中，对有些工程资产评估不够科学，承包、租赁基数和拍卖底价远远低于工程的实际价值，造成国家或集体资产的流失；三是管理有待加强。部分工程改制时合同签订不科学、不严密，履行不严肃，存在改变工程用途、粗放式管理、掠夺式经营等现象，影响了工程的使用寿命和效益的正常发挥。有些工程拍卖、租赁、承包后所得资金没有再用于新建水利工程。对此，提出以下建议：

6.1 切实落实好发展民营水利的优惠政策

民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分。各级应切实解放思想，转变观念，积极扶持民营水利的发展，要全面落实发展民营经济的优惠政策，把发展民营水利与搞好农业结构调整相结合，使民办水利与集体办水利享受同样的补助标准，或给予适当倾斜。同时，对经营农业供水的项目，要按照“成本＋合理利润”的原则，科学核定供水价格，既让民营投资者收回成本、有利可图，又兼顾用水户的承受能力，实现供水、用水双方的互利共赢。要按照“有利于工程建设，有利于工程管理，有利于工程增效，有利于农村稳定”的原则，逐步放开各类经营性水利工程的经营权，为民营水利发展营造良好的外部环境。

6.2 依法规范对民营水利的管理

为避免低标准重复建设，防止对水土资源的无序开发，要将民营水利工程纳入当地水利建设总体规划，实行统一规划管理、科学合理布局，既要妥善处理好上下游、左右岸、流域与区域、开发与保护、近期与长远的关系，又要做到经济效益、社会效益、生态效益三者并重。民营水利投资者要遵守国家法律和有关规定，服从政府的防汛抗旱调度，服从水利部门的统一管理。各类水利工程建成后未经水利部门验收合格，不得投入运行。要依法经营，强化服务意识，自觉接受群众监督，合理收费，公平竞争。

6.3 拓宽领域，实现民营水利规模发展

目前，泰安市民营水利仅局限于小型农村灌溉工程、安全供水工程，而大中型河道、水库、灌区等建设管理引进民营资本工作还未真正破题。要加快建设市级水利投融资平台，在坚持政府投资主体地位的前提下，利用政策和市场机制拓宽水利投融资渠道，吸引民间资本参与大中型水利工程建设管理，实现民营水利的规模发展。