浅谈政府投资项目前期工程投资控制

马俊莲 郭卫庆

政府投资项目是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款或合资兴建的固定资产投资项目。政府投资项目投资金额较大，影响范围较广，是关系国计民生的大事之一。做好政府投资项目的投资控制更是重中之重的大事。可行性研究报告项目估算是立项批复中控制投资规模的主要依据，设计概算是控制工程造价的关键点。大量工程项目建设全过程投资控制实例证明，决策、设计阶段节约投资的可能性是 80%，而施工阶段节约投资的可能性仅为20%。由此可见，项目估算、设计概算是政府投资项目投资控制的决定性因素，只有项目估算、设计概算经济、合理、全面，才有利于控制投资规模，节约资金，保证资金的合理需要，不留投资缺口，使工程能正常进行。然而目前许多在建或已竣工工程中，投资总额突破，资金不到位，使工程暂停或中断的现象比比皆是，尤其是政府财政性投资项目或事业单位自筹资金项目尤为突显。下面就以山西省某新建项目投资实例分析一下政府财政性投资项目存在的问题。

1 政府投资项目实例

某新建工程，建筑面积为 134 000m2，框剪结构，原投资总额2.0亿元，建安费用 1.6亿元，其他费用 2 000多万元，预备费及利息 2 000多万元。在建筑过程中，由于种种原因，总投资额达4.46亿元。经过专业人员根据变更设计对设计概算进行分析，其原因基本由以下因素引起:

1)可研报告阶段，由于估算费用，如征地费用、管理费用、前期勘察费用、政府规费、水、热、煤气增容费、基本预备费、室外工程、园林景观、电梯、电力、换热站、煤气加压站及教学设施购置费等估计不足。增加投资约13 000万元。2)可研报告中未考虑的费用。如竖向土石方费用、挡土墙费用、采空区处理费用等。增加投资约 7000万元。3)建筑面积调增。增加投资约2 000万元。4)结构形式变化，由砖混结构变为框剪结构。增加投资约 2 000万元。5)施工期人工、材料价格涨价幅度过大。增加投资 600万元。综合上述原因，增加投资约 2.46亿元。

2 超概算原因分析

一个项目工程包含项目决策及可研阶段、勘察设计阶段、施工阶段、保修阶段。投资贯穿于整个项目建设过程，但可研阶段的项目估算与勘察设计阶段的设计概算是影响工程造价管理的主要阶段。我们联系上面的实例，主要从这两个阶段分析超概算的原因。

2.1 可研阶段超概原因

2.1.1 可研批复盲目

可研决策阶段估算费用不足的主要原因，其一，有些地方政府或建设单位为从上级政府争取到项目，在编制可研时，故意缩小投资，以增加上级对项目批准的可能。有的为了立项，在可研报告中尽量夸大项目的“必要性”，隐瞒建设项目的风险，故意压低投资估算，过分乐观地估计项目的“可行性”，这些项目一旦立项开工，突破概算成为必然。其二，目前可研报告存在抄袭现象，不能很好地针对性地对项目做全面细致的分析，导致可研不可行，只进行了一个申请投资的程序，起不到应有的作用。而批复报告人员由于受到客观条件的限制，不能对每个项目的计划与实际应用进行吻合性分析，导致可研报告的投资控制起不到应有的作用。

2.1.2 投资计划随意

建设单位随意增加建筑面积，改变结构形式，扩大建设规模，规模变化必引起重新设计，施工周期增长，则人工、材料价格飞涨，导致投资额增加。

2.1.3 管理混乱

由于上述原因投资额增加过大，政府投资压力增大，筹资难度大，同时由于施工期过长，会出现管理层人员变更、调动，导致管理层出现断层，管理混乱，也成为增加投资额的原因之一。

2.2 勘察设计阶段超概原因

2.2.1 勘察设计水平因素

由于建筑工程项目涉及地质地貌比较复杂，设计人员水平不是很高，对勘察单位提出的设计要求不全面，勘察结果不能满足后期设计要求，导致设计依据不够充分，设计文件不能很好地指导施工，会使投资增加;设计阶段设计人员的深入度和细致度不够，缺乏全局观念，设计不详，漏项不断，使项目在实施过程中变更频繁，且由于设计人员专业限制，在设计时只考虑建安工程，对室外、园林只进行大致设计，不能完成系统的设计，导致设计不全面、不适用，引起变更;同时设计时对经济方面的要求重视不够，不能进行很好的经济比选及限额设计，对投资额的增加也是有影响的;建设工程周期长，正值规范变更期，设计阶段依据的规范标准，施工阶段已经变更(如抗震设计规范、消防设计规范、建筑节能设计标准等)，为满足竣工要求需进行设计变更，从而导致施工期增加，相应建安工程造价及管理费均增加，投资额增加。

2.2.2 概算编制人员经验因素

土石方、挡土墙、采空区处理等也是本项目决策与设计阶段未考虑的，这与估算人员的经验不足有关。

3 控制投资规模措施

3.1 可研编制力求严谨

认真做好政府投资项目的可研报告的编制和审核工作，在可研报告中进行投资估算时应根据项目的具体内容及国家有关规定和估算指标等，以估算编制时的价格进行编制，并应按照有关规定，合理地预测估算编制后至竣工期间的价格、利率、汇率等动态因素的变化，打足建设投资，确保投资估算的编制质量。

3.2 可研审批力求严密

立项审批应注重科学性和严密性。在审批阶段，应成立专门的专家小组对项目投资估算的准确性进行分析评价。

3.3 杜绝“三边”工程

严格按照基本建设程序进行审批、建设。严禁“三边”工程，这种边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，设计阶段的投资概算资料不全，投资控制根本无从谈起。加强勘察设计的委托工作。选择勘察设计单位时，应全面考察，慎重委托，提高对勘察设计结果的精度要求，要求进行限额设计，并在合同中设置相应的约束及处罚条件，加强勘察设计人员责任心。

3.4 明确投资监督管理责任

政府投资项目的投资控制还涉及财政部门、审计部门、建设主管部门、项目主管部门。各主管部门存在责任不清，从各自业务出发，各自为政，缺乏协作的精神，对造价形成的过程很少主动监管。故各主管部门应明确权责、定期沟通，加强协作，杜绝未能及时发现过程中超概算现象，使得超概算问题解决到萌芽状态。

[1] 中国建设工程造价管理协会.建设工程造价管理理论与实务(二)[M].北京:中国计划出版社，2010:1.

[2] 王桥兵.浅谈财政投资评审对工程造价的全过程控制[J].山西建筑，2010，36(8):258-259.