从发达国家与地区经验看我国公立医院“管办分开”

□文/尹 璐

公立医院“管办分开”是指卫生行政管理主体（主要是指卫生行政管理部门）与其主管的公立医院在监管与举办的行政管理关系上适度分开措施的总和。近年来，我国各地纷纷进行公立医院“管办分开”改革，“管办分开”成为医院管理体制改革的热点。我国的公立医院是在解放后传统计划经济体制条件下，由政府直接创办建立的，政府集管办责任于一体。随着经济社会的发展，公立医院“管办合一”模式下的“政事不分”、“管办不分”的弊端逐渐显现，存在一些急需解决的问题，如政府管办不分，医院缺乏经营管理自主权；政府投入不足，医院补偿机制缺乏；管理人员缺乏专业管理知识，责权利不统一等等。公立医院“管办分开”成为深化公立医院管理体制改革的出路。

一、发达国家与地区公立医院管理经验

（一）美国医院。以私有制为基础，在医院管理上实行以自由经济、自由经营、自由竞争为主导的模式，政府干预十分有限。美国医院分为私立医院和公立医院，以私立医院为主，约占70%。其中，公立医院都隶属于州政府和地方政府机构，行政管理由所属政府机构负责，但内部经营管理权完全交给医院，由医院自主经营管理，实行董事会领导下的院长负责制。大部分公立医院是以治疗急性病为主的综合性医院，不论支付能力，向所有的患者提供服务，经费主要来源于州政府和地方政府。

（二）英国公立医院。通常称为NHS系统医院，约占全国医院总数的95%。医院为独立的法人实体，具有经营管理自主权，医院内部设立董事会，负责规划医院的总体经营战略、监督所有政策的执行、确保医院的资产安全，等等。政府对公立医院进行宏观调控，建立约束机制，对医院行为进行规范和制约，并通过政策设计、行政管理、财务规范和医院外部监督等方式，保持激励和约束在一定程度上的平衡。

（三）香港医院。分为公立医院和私立医院，公立医院约占医院总数的95%以上。1990年12月，香港成立医院管理局，负责管理香港所有的公立医院，医院管理局作为一个法定组织，其职能主要有：根据公众对医院服务的需求所需的资源，向政府提供意见；管理及发展公立医院系统；就公众使用医院服务需付的费用，向卫生福利及食物局局长建议恰当的政策；设立公立医院；促进、协助及参与医院员工的教育及培训，进行医院服务的研究。香港实行公立医院“管办分开”改革，成立医院管理局，并明确其权、责、利，强化了公立医院管理，提高了医疗资源使用效率，有利于创造公平的竞争环境。在医院管理局的努力下，香港的医院进行联网管理，资源得到了合理管理和使用，提高了医院运行效益和社会效益。

这些发达国家与地区在公立医院管理方面经过了多年的改革实践，形成了一整套的管理经验，为我国公立医院“管办分开”改革提供了借鉴参考。

二、国内公立医院“管办分开”模式

目前，国内公立医院的“管办分开”主要有两种模式。

第一种模式以上海的申康医院发展中心、成都的医院管理局为代表，都是放在国资委属下，代表政府作为出资人来管理医院，与卫生局是平级或平行关系。

第二种模式是北京将于近期正式挂牌的“医院管理局”，放在北京市卫生局属下，负责微观的行业管理，而市卫生局更多是管宏观的卫生规划。

笔者倾向于北京市的改革模式，因为医院本身是医疗体制中的一部分，还是得由卫生部门管理，如果归到国资委不利于保持医疗服务的连续性、完整性，还容易造成部门之间职能扯皮。

三、我国“管办分开”的对策

总结近年来各地“管办分开”改革的实践，吸收和借鉴发达国家、地区的经验，为完善我国公立医院“管办分开”改革，提出以下对策：

（一）转变政府职能。公立医院“管办分开”改革，关系到行政理念、行政管理体制和卫生行政管理部门职能的转变，必须统筹全局，协调推进。

（二）完善公立医院法人治理结构。可以有效解决改革后重复设置机构、办医院机构行政色彩过浓等问题，有助于实现“管办分开”改革后政府所有权与医院法人经营权的分离。公立医院法人治理结构应由董事会、医院管理层和监事会三部分组成，分别作为医院的决策机构、执行机构和监督机构。

（三）完善公立医院现行补偿机制。增强公立医院公益性，是避免“管办分开”改革后公立医院出现市场化倾向和趋利行为的根本举措。改革现行的预算补助方法，取消公立医院按人头拨经费的财政补助方式，制定科学的指标体系，根据医院的级别、工作量、效益等进行财政补助，促使医院减员增效，努力开展新业务、新技术，加强内涵建设，提高社会和经济效益。同时，采取项目化预算，宏观调控贵重仪器设备的购置，根据区域规划、资源的浪费医疗布局和医院实际经济能力，制定购置计划并统一协调，避免卫生资源的浪费。完善医疗服务定价方式，合理制定不同级别医疗机构和不同职级医师的服务价格，提高体现技术和劳务价值的医疗服务价格。加强药品价格管理，建立国家基本药物制度，规范药品生产和流通领域，严厉打击商业贿赂，控制药品收入提高，解决以药补医瘤疾。

（四）健全医院外部监管机制。卫生行政主管部门要完善公立医院监管制度，改革监管手段，确保公立医院的公益性。同时，确保医院信息的公开透明，公立医院定期向社会公布工作成绩和资产运行情况等信息，接受社会监督。

鉴于管办合一模式的弊端，“管办分开”已成为各国公立医院管理体制改革的普遍趋势。我国公立医院“管办分开”改革使医院真正享有经营自主权，实现医疗保健服务的公平、优质和高效。

[1]蔡江南，徐昕.公立医院需要什么样的管办分离.中国医院院长，2008.14.

[2]蔡江南，徐昕.公立医院究竟应当如何进行“管办分离”.医院领导决策参考，2008.11.

[3]陈雄靖.现行医院管理体制存在的问题与相应对策.医院管理论坛，2005.22.

[4]迟宝兰，郑雪倩.看国外公立医院如何改革.中国卫生，2007.2.

[5]季旻游.我国公立医院管办分离改革研究——以无锡市为例.

[6]胡燕.专家称公立医院改革未触及关键问题存三大核心争议.米内网，2011.6.15.