创新规划理念展现乡村新貌——成都市青白江区规划编制向乡村延伸的主要做法及启示

□郑自强

规划是依法行政和科学发展的基础，是经济社会发展的先导。在成都市推进城乡规划一体化的大背景下，青白江区坚持以科学发展观为指导，按照市委城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略部署，紧紧围绕建设世界现代田园城市的历史定位和长远目标，将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设与乡村规划编制有机结合，以农村产权制度改革为契机，以土地利用规划为基础，以城镇总体规划为指导，率先在全市开展了统筹城乡综合示范村规划的编制，切实筑牢了“以城带乡、以乡统村”的规划保障。

一、基本情况

青白江区位于四川省成都市北部，面积392km2，人口约40万，是成都市乃至西部重要工业区，辖11个乡镇（街道）、120个村（社区）。境内兼有平坝、丘陵、低山3种地形。2009年1月，为打造一批基础设施好、产业集聚优、经济实力强、公共服务全、体制机制活的统筹城乡综合示范村，青白江区按照“试点先行、因地制宜、突出特色、稳步推进”的原则和“一乡镇一典型”的规划思路，启动了村级规划编制试点，并在总结先期16个试点村基础上，全面推进村级规划编制工作，于2010年6月完成了全区村庄规划编制工作，实现由“城-镇-新型社区”三级规划编制体系向“城-镇-村-新型社区”四级体系的转变，以城乡规划满覆盖带动全区城乡规划管理的体制机制基本形成，一批体现现代田园城市内涵、展现新型城乡形态、具有较强产业支撑、同步实现生产生活方式转变的新型村庄雏形初现。

二、主要做法及成效

1.创新村庄规划的体制机制 开展乡村规划是规划领域的一次创新改革，必须先从体制机制上入手。对此，青白江区从政策、机构、人才三方面着力，抢先构筑起改革必需的政策环境支撑。

（1）出台配套政策 青白江制定了《开展统筹城乡综合示范村建设的实施意见》、《关于健全全区城乡规划管理体制的意见》、《青白江区乡村规划技术导则（试行）》、《创新全区城乡规划管理体制机制的实施方案》等文件，进一步理顺了规划编制体系，强化了城乡规划编制与实施、规划管理与服务、规划监督与保障等职能。

（2）实施机构改革 在成都市率先将青白江区规划管理局更名为青白江区城乡规划管理局，成为全市首个城乡规划管理局,行使全区城乡规划编制、实施和监督管理职能。并撤销原来5个镇的规划管理所，在城厢、清泉、祥福等镇设立城乡规划管理分局，将工作重点向农村地区延伸。

（3）配备乡村规划师 通过面向全社会公开招募、征集等多种途径，首批在城厢、清泉、祥福、姚渡4个乡镇配备了4名乡村规划师，专门负责参与乡镇规划建设事项决策研究，代表乡镇对投资性项目进行规划把关，对项目实施情况提出意见和改进等工作。

2.高标准编制完善村庄规划 村庄规划是乡村规划的重点环节。青白江区在村庄规划的编制上大胆引入田园城市的全新理念，全面衔接既有规划，最终形成了“一村一品”的错位发展格局。

（1）引入田园城市规划理念 在编制村庄规划时，运用田野工作方法体系，引入田园城市规划理念，与当地村民、企业业主等直接交流，获取第一手研究资料，共同编制规划方案，并参与规划成果付诸实施的全过程。

（2）衔接各类规划 在编制村庄规划的过程中，积极做好与土地利用总体规划、产业发展规划、城乡建设规划等相关规划的对接，并结合社会、经济和基础设施等要素，打破行政村区划归并整合几个村的资源实施规划编制。

（3）实行错位发展 在特色定位上，按照“宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜居则居、宜游则游”的思路，规划建设各类村庄，做到村村有特色，不搞一刀切。如十五里村规划，整体形成“一核、一带、四区”的产业空间布局，即以三岔湖为核心的经济发展集核，沿毗河打造毗河休闲旅游带，沿唐巴公路北侧形成生态农业观光区和特种养殖区，南侧形成经济果林种植区和三岔湖农家旅游休闲区；芦稿村规划，充分利用生态水产养殖基地、桃花山及生态农业体验园发展周末乡村旅游业，并以城太路沿线为依托，在沿线形成旅游观光带，打造“天府怡都走廊”。

3.抓好村庄规划的典型示范 做好村庄规划编制，需要先进典型的示范引领。青白江区通过积极试点、扶优助强、形成示范、以点带面，迅速推动了村庄规划编制在更高水平上展开。

（1）有针对性地选好示范村 每个乡镇选择1～2个区位优势、产业发展、经济实力等方面相对较好的村，作为村庄规划编制的示范村（全区共16个），以乡镇为主体，通过招投标方式引进具备资质的编制单位编制村庄规划。

（2）抓好两个重点镇的规划 针对城厢镇、清泉镇两个市级重点镇的村庄规划，专门下发了相关文件，在政策倾斜、资金扶持、技术服务上给予保障。建立了重点镇规划建设联系汇报制度，在规划的编制与实施过程中推行问题管理，做好动态管理，推动重点镇有序、有效地加快建设。

（3）配套完善公共服务和社会管理设施 在对试点村进行规划编制中，根据不同类别村、人口规模和经济条件，按照“统筹规划、因地制宜、功能复合、设施共享”的原则，参照公共服务和社会管理“1+13”标准［《关于村（社区）及新居工程公共服务和社会管理配置标准的指导意见（试行）》（成统筹〔2008〕124号）］，配套建设便民服务室、卫生（计生）服务站、社区综合文化活动室、警务室等设施。

4.强化村庄规划的管理监督 无论村庄或城镇的规划管理，都必须严格遵循规划管理制度。对此，青白江区明确村庄规划的强制性内容，加强对规划编制、规划审批和规划实施工作的现场指导，进一步增强了规划的刚性作用。

（1）开展村庄规划包片制度 抽调专业规划人员20余人，分片区负责乡镇和村组的规划工作，通过列席乡镇政府和规划管理分局的相关会议、查阅审批资料、踏勘建设项目施工现场等方式开展工作。

（2）实行村庄规划公开制度 积极引导群众参与规划编制、审批、实施和调整的全过程。在规划编制前，规划编制人员在进行现状调查、取得相关基础资料后，采取座谈、走访等多种方式，征求村民的意见；在规划编制过程中，乡村规划要进行多方案比较并向村民公示，在村民的监督之下进行；在规划编制完成后，必须经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，方可由相关部门审批。

（3）严格村庄规划审批制度 严格遵循村庄规划审批程序，执行集体决策逐级审批制度，并实施全过程监督，重点从村庄发展过程中存在的主要问题、发展目标的确定、主导产业的确定、产业结构以及建设规划布局等5方面着手，加强与建设单位沟通，及时发现和解决问题，确保规划成果真正服务于村庄建设。

三、几点启示

1.坚持民主是编制村庄规划的重要前提 村庄规划的编制与老百姓特别是广大村民的切身利益息息相关，必须充分发挥群众主体作用，严格维护群众合法权益，提高群众知晓度、参与度和满意度。青白江区在乡村规划的编制和实施过程中，全面推行公示制度，变“办公室规划”为“阳光规划”，变“代民做主”为“群众自主”。在规划编制的前、中、后期等各个阶段，广泛征求村民的不同意见，将民主化贯穿始终，乡村规划才真正兑现了“充分尊重群众意见、深入做好群众工作”这一根本原则，共创共享的规划氛围才得以进一步形成。

2.突出特色是编制村庄规划的关键所在 村庄的地域风貌、自然条件、地理环境，是形成村庄的基础，也是构成村庄特色的基本因素。青白江区在实施乡村规划的过程中，在因地制宜的基础上大胆突破千篇一律、万村一面的传统规划模式，注重发挥“民族文化、地域文化和乡村文化”三大特色优势，充分把握乡土、生态、人文、产业四大特点，平坝、丘陵、低山3个不同区域内村庄的建筑风格都独具一格、各有特色，才形成了全区120个村（社区）“一村一品”的乡村风貌格局，区域错位发展才得以实现。

3.集约用地是编制村庄规划的重要内容 编制村庄规划时，应使农村村庄、村民住宅和公共基础设施的规划布局尽可能的相对集中，通过对田、水、路、林、村的综合治理，集中连片进行农村新型社区建设，促进农民集中居住。青白江区在编制村庄规划时严格遵循节约用地的原则，在充分尊重土地利用总体规划的前提下，编制实施村庄规划，不仅改善了农民生产生活条件，减少基础设施投资的额度和布局的难度，而且进一步提高了建设用地效率。

4.可持续发展是编制村庄规划的根本要求 人与自然协调发展是当今社会发展的趋势，也对乡村规划的编制提出了超前性、可操作性和城镇化这3项具体要求。青白江区在编制村庄规划时，综合考虑了农村的实际情况和当地的城镇布局发展规划，合理规划农村人口、资源和环境，安排产业结构和布局及园林绿地系统的结构和布局等，通过村庄规划促进城镇化，通过城镇化带动村庄规划，最终人与自然的和谐统一才得以实现。

（通联：中共成都市青白江区委办公室 610300）