城中村改造中的问题及对策

陈小燕，董 冬

（湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

城中村改造中的问题及对策

陈小燕，董 冬

（湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

城中村是我国城市化进程中出现的一种独特现象，它是现代化城市与旧式村落的一种混合体。城中村的存在，给城市的发展带来了严重的经济、社会、环境问题，阻碍了城市化进程。因此，城中村改造已经成为全面推进城市化和谐发展的一项迫切要求。拟从城中村改造中存在的主要问题入手，进而分析该问题的成因，并给出一些解决方法。在综合学者观点的基础上进而提出本人观点，目的在于使该问题得到有效解决。

城中村改造；问题；解决对策

在加快我国城市化的进程中，城中村改造作为一种独特的社会现象，越来越凸显出其重要性。城中村是现代化城市与原有的旧式村落的一种结合，突出地反映了城市化与中国所实行的城乡二元化管理制度二者之间的矛盾。目前，城中村改造过程中突出表现的问题主要有5个方面：城中村改造缺乏国家宏观政策的支持；总体规划的编制力度不够；土地征用难并成为各种利益关系和各种矛盾的交织点；社会保障不能与城中村改造同步进行；原有村落文明与城市文明冲突，导致了城中村改造存在文化阻力。当然，在改造过程中还有其他的问题也要解决。这些问题的存在严重影响了我国城市化进程，并且与党中央所提出的科学发展观相悖，严重影响了中国的现代化建设。因此，城中村改造这项问题的解决意义十分重大。

一、城中村改造中目前存在的主要问题

（一）城中村改造缺乏国家宏观政策的支持

到目前为止，国家没有一部关于指导城中村改造的法规文件。除直辖市外，也没有省级政府出台的法规。目前城中村改造方面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的。政策的完善程度不足，造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差，影响到城中村改造工作的顺利进行[1]。任何一个社会工程的进行都需要合理、科学、权威的法律来进行指导和保障。然而，国家在这方面的法律十分缺乏和落后，只有《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》来进行规范。调查中，居民反映，政府在城中村改造时经常出现违规和违法操作，而更多的是明显的不合理操作而没有法律进行规制。最大的问题在于没有合理、科学、权威的法律进行保障，同时政府也没有制定相适应的政策法规来规范城中村各方面的改造，造成城中村改造遭遇法律空白。

（二）总体规划的编制力度不够

城中村改制完成后，城中村改造的主体是改制后的新经济组织或者投资人，村集体和开发商均可以作为经济实体参与改造。但由于村集体认识的局限和开发商对利益的追逐，在实际操作中很难将村庄的改造与城市社会、经济、环境的总体发展相结合，致使一些城中村在开发建设中与城市总体发展规划脱节。城中村土地的规划虽然受到城市的指导，但是并未真正纳入城市的统一规划建设管理中，其发展和规划具有很大的盲目性和自发性，许多城中村建筑凌乱，存在巨大的火灾安全隐患。

（三）土地征用难并成为各种利益关系和各种矛盾的交织点

城中村由于其独特的地理位置，所拥有的土地更是寸土寸金，所以许多地方政府对城中村改造的热情与一路走高的土地价格密切相关。而城中村中既有宅基地、自留地以及工业用地，又有老房、新房及出租房，还有合法产权以及违章、违法建筑等，形成复杂纷繁的土地、房屋关系，此外，村民、集体、开发商、政府以及全社会的利益、村民的眼前利益和长远利益等多方利益交织在一起，围绕土地问题所产生的利益纠葛与矛盾冲突自然在所难免。

按照《土地管理法》规定，征用土地按照被征地的原用途给予补偿，在具体执行过程中，是以农业经营方式和投入为参照制定补偿标准，这给地理位置相同但农业经营方式不同的土地带来了征地补偿标准的差异，也带来了补偿的不合理性，最终造成了征地的困难。征地难的第二个原因是，以人均耕地制定补偿标准在城中村征地执行中矛盾更加突出。往往在同一个单位征地过程中涉及两个或两个以上农民集体经济组织，由于人均耕地的不同，形成了补偿标准的差别，使得补偿低的农民难以接受。

（四）社会保障不能与城中村改造同步进行

城中村改造的目的之一就是完成农民的市民化转变。市民化也就意味着由身份的转变而带来的传统权利的丧失和新权利的取得，他们需要的并不是简单的市民身份认证，而是市民身份背后的权益保障，特别是直接关系到他们生存生活的社会保障制度。否则失去土地后的他们，很可能因没有固定生活来源而被社会边缘化，或者因为不能享有与市民同等的社会保障而排斥城中村改造。但现行的社会保障制度只是在一部分部门规章和规范性文件中对城中村改造后的农民作了原则性规定，很不系统，且操作性差。严格地讲，目前各地几乎还没有真正建立失地农民的社会保障制度。既有的相关实践只能称为“生活保障”制度，其与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远。

（五）原有村落文明与城市文明冲突，导致了城中村改造存在文化阻力

原有农村都有自己约定俗成的习惯，千百年来文化沉淀形成了一种特殊的文化向心力，从而不愿意打破这种已经成熟的运行机制，特别是年岁较大的老人。同时，一般村民受教育程度较低，缺乏对城市机制的了解，自身竞争力有限，恐惧面对强大的城市文明，加上依恋故土和城中村改造后的生活担忧，因此人们本能地抵触城中村的改造[2]。

二、城中村改造问题的成因

（一）城中村改造指导的法律法规文件不健全

目前，中国在有关城中村改造问题方面的法律法规文件出现了空白，造成了在城中村改造过程中，执法部门没有相关的指导文件，无法可依，因此造成了很多问题的出现，而且无法得到切实有效的解决。中国目前处于社会主义法制建设时期，许多法律法规都不健全，这也是立法机关和地方政府失职的地方。要使中国的法制建设得到长足发展，就必须要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。而其中首先要做到的就是有法必依。如果没有健全的法律法规作指导，其他的都成为无稽之谈。对于城中村改造问题，亦是如此。

（二）政府在城中村规划问题与社会保障问题中的作为不力

对于上述第二个问题“总体规划的编制力度不够”，我们认为主要原因在于地方政府有不可推卸的责任。城市规划是政府应当履行的职责，不仅要进行城市规划，而且要使城市规划做到和经济、社会相统一。而现实中，很多地方政府在城中村规划中都没有尽到应有的职责，不仅没有做到和经济社会相统一，甚至没有进行基本的城中村改造规划。对于上述的第四个问题，我们认为责任也应当归结在政府。城中村改造过程中出现的社会保障问题，这是城中村居民关注的焦点，而政府只是单纯的进行改造，漠视了他们背后的权益问题。公务员享受完善的社会保障体系的同时，一定不要忘记纳税人。如果社会保障工作做的不够充分，就会使广大城中村居民失去土地后成为所谓的弱势群体。他们很多人没有学历，也没有技术，没有固定生活来源。所以，如果在城中村改造过程中，不处理好城中村居民的生活保障问题的话，势必会造成改造工作举步维艰。政府缺位的根本原因在于思想的不正确，总是认为公务员凌驾于人民之上，这不仅仅反映在城中村改造问题上，在其他许多问题上，也是如此。因此，不能把为人民服务的思想只停留在口头上，而要落实在行动上，树立以人为本的思想，把人民的利益作为一切工作的出发点、落脚点，真正做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。

城中村的改造是一项十分庞大的社会工程，需要社会各界的共同努力，特别是政府需要发挥主导作用，从而促进城中村的改造。然而改造的过程中，政府的协调能力不高，改造过程政策不透明，导致改造进程缓慢。例如，政府将一些社区的城中村改造工作在条件不具备的情况下，全部委托给居委会，而自己却退居二线，导致了许多矛盾的产生，使房屋拆迁工作难上加难；在有的社区存在严重的强制拆迁和强制征地，引起了许多问题的产生。另外，政府在改造城中村过程中政策信息不透明导致了居民和政府之间存在巨大的隔阂。沟通不够，致使城中村改造工作无法顺利展开。

（三）思想认识问题

主要表现在：一是畏难情绪。城中村改造首先要碰到的是大规模拆迁安置，这是该项工作最为棘手的头等大事。现实中出现的“难缠户”和“钉子户”以及群体性上访，在干部群众中产生畏难情绪；二是麻痹情绪。有的干部对城中村改造的重要性、艰巨性认识不足，思想上没有引起足够重视；三是敷衍情绪。一部分人认为城中村改造是上级部署的城市建设任务， 与老百姓生活和村级发展没有什么关系，造成改造工作不积极，不主动[3]。

三、城中村改造问题的解决对策

（一）加快制定指导城中村改造的法规文件

由于目前还没有关于指导城中村改造的法律法规文件的出台，导致了在城中村改造中出现的一些纠纷无法得到有效解决，所以加快相关法律法规的制定已经势在必行。建议国家尽快制定出关于城中村改造问题的宏观指导性文件，省、自治区、直辖市可以根据本地的实际情况，因地制宜，对国家的宏观指导性文件做灵活性变通，使本地区城中村改造更好地得到解决。目前在法律和行政法规方面，城中村改造的主要法律依据是《宪法》、《物权法》，在城中村改造的诸多矛盾中，补偿标准是关键。尽管在有关文件中对拆迁补偿安置标准有了原则规定，但是各区、各实施主体在具体实施过程中标准并不一致。建议应尽快修改原拆迁补偿估价规定，切实把补偿标准提高到使被拆迁群众不会因拆迁而受损，反 而能明显提高受益的程度，才能实现拆迁中的利益共享与和谐。

（二）加大对城中村改造的整体规划力度

由于村集体认识的局限和开发商对利益的追逐，造成了改造与城市发展规划相脱节。针对这种情况，城市规划部门应当切实履行起职责，做好本地区的城中村改造工作，尽快制定出关于指导本地区改造的政府规章，在改造过程中具体问题具体分析，使城中村改造与城市发展规划相吻合。坚持有形改造与无形改造相结合。城中村的问题复杂，涉及制度、社会管理、经济发展及空间形态等诸多方面，而且不同方面的问题互为因果，单方面的改造不仅不能全面解决问题，而且也很难成功。因此既要推动城中村的物质空间的 有形改造，也要推动社会和经济领域的无形改造，同时还应开展相应的体制创新。

（三）社会保障与城中村改造同步进行

在进行城中村改造的同时，不可忽略的是城中村居民背后的权益保障问题。建议实施最低生活保障制度[4]。最低生活保障制度作为社会保障最后安全防线，是国民应该享有的基本权利，同时也是国家义不容辞的“宪法义务”。作为一个农业大国，农村最低生活保障的实现与否关系到能否全面建设小康社会的重要问题，只要还存在低保的阳光尚未温暖到绝对贫困人口，就谈不上最起码的社会公平。城中村村民原本是农民，祖祖辈辈以土地为生，城市化使他们失去了土地，就应当成为名副其实的城市市民，而不应保留农民身份，或者名义上拥有城市居民户籍，但与城市居民的权利和义务事实上不平等。因此，在构建城中村村民最低生活保障制度时，应将失地又失业，处于最低生活保障线以下的村民全部纳入社会最低生活救助范围，打破户籍制度的束缚，按照城市居民的保障标准，建立健全最低生活保障制度体系，以满足在城中村改造过程中出现的失地农民对社会保障的要求。

（四）制定合理的拆迁补偿方案、科学的土地出让政策并完善城中村改造中的征地标准

城中村房屋的拆迁改造直接触及到广大村民的既得利益，而且房屋多数为近年新建，产权属私人所有，因而应制定出合理的拆迁补偿方案。城中村因良好的区位优势而已经城市化，其地段的级差地租将日益提高，许多城中村还拥有相当的集体资产，妥善经营这些集体资产是从根本上解决和治理好城中村问题的核心。对于村公产的拆迁，可以在旧村改造中留置适当比例的空地，为村里将来的发展留出一定的空间，或者将开发建成的建筑中相当数量的商业用房补偿给村里，以保证村民的集体收益。在执行国家和省市有关政策法规的同时，应结合具体情况，做出适当调整，制定出双方都能接受的标准，协商解决补偿中可能发生的争端。同时，政府应充分考虑房地产的市场容量，制定城中村全面改造地块出让的长期计划，利用土地出让的数量、价格、规划容积率等杠杆，来调节各方利益[5]。

2008年，昆明市政府出台了《昆明市城中村改造征地拆迁补偿安置指导意见》，该《意见》明确了以划拨、出让等方式取得的土地使用权在拆迁中的补偿标准。根据该指导意见，依法通过行政划拨方式取得土地使用权的，按 25万元每亩给予补偿；通过出让方式使用土地的，按出让合同确定的用途、出让剩余年限评估后补偿；依法办理部分手续，但未取得国有土地使用证的，按实际发生的费用，凭原始收据凭证据实退补。

在武汉市自 2004年起已经实行的《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》中，明确征地补偿安置不到位的，不得强行使用集体土地。办法规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费及其他附着物（含建、构筑物）和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前 3年平均年产值的 10倍；征用园林、林地以及其他农用地的，按邻近耕地前 3年平均年产值的6倍补偿。

对于房屋拆迁后如何补偿，补偿多少面积等问题，该意见也分3类予以明确：拆迁国有土地上具有合法产权的建（构）筑物和附着物，按照国家、省有关房屋拆迁管理的规定进行评估，并给予补偿安置。集体建设用地上的建(构)筑物拆迁补偿标准及房屋装修，附属设施补偿标准由地方政府制定。对于农村宅基地上的住宅，按照建盖楼层不超过4层、建筑面积不超过300平方米的原则进行补偿安置。城中村改造征地拆 迁安置可采取货币补偿或产权调换两种方式进行，被拆迁人可任意选择一种补偿方式。

（五）努力消除村落与城市的文明阻隔，促使城中村文明进一步城市化

建议政府可以从以下方面入手：

首先，政府可以策划并组织城中村新社区和城市老社区进行互动，促进社区交流，从而促进城中村居民的城市化。

其次，政府相关部门在城中村的社区多进行如怎样面对城市生活的讲座和相关的活动，树立居民面对城市生活的信心。同时，多组织加强精神文明建设的活动，提高城中村居民的素质[6]。

四、结论

城中村改造问题是中国加快城市化进程中存在的普遍现象。它是指在我国特有的土地所有制和文化背景下，伴随城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化的迅猛发展，为城建用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落，是乡村一一城市转型不完全的、具有明显城乡二元结构的地域实体，这种现象是我国实行的城乡二元化管理制度在城市化进程中衍生的产物。自改革开放以来，随着经济的发展和社会的全面进步，城市建设不断加快，城市规模也在日益扩展，城中村也得到了迅速的发展，目前在许多大中城市中都普遍存在着城中村的现象。城中村的存在和发展同时给社会造成了极大的负面影响，严重阻碍了城市化进程，城中村问题也因此成为了各地城市政府急需解决而又难以解决的突出问题，因此这项问题的解决已经迫在眉睫。然而它的解决又是一项系统的社会工程，需要全社会的共同努力，不可能一蹴而就，相信在今后的探讨与实践中，这项问题会得到完美的解决。

[1] 苏延莉.西安城中村改造出现的问题及对策[J].中国科技信息,2009(20):281.

[2] 郑庆昌,钱鼎伟.城中村:农村城市化的困境与出路[J].东南学术,2004(S1):155.

[3] 朱斌,于卓伟.城中村改造工作中存在的问题及对策措施[J].商业时代,2010(19):96.

[4] 王建军,郑跃鹏.城中村环境问题及其解决方法讨论[J].中国校外教育,2009(13):189.

[5] 罗赤. 透视城中村[J].中国经济快讯周刊,2001(37):149-150.

[6] 李峰.浅析河南省中小城市城中村精神文明建设[J].政治理论研究,2010(1):27-28.

Abstract:Village-in-city is a unique phenomenon in the process of urbanizing in China. It is a mixture of modern city and old village. The existence of villages inside cities brings serious economic, social and environmental problems and hinders the urbanization process. Thus, it is necessary to reconstruct villages inside cities to boost urbanization and the harmonious development of the society. Through the analysis of the principal problems in the reconstruction of villages inside cities, this paper probes the existing reasons and the solutions to them. On the basis of acomprehensive study of the scholars’viewpoints, it raises its own view aiming at finding effective solutionsto the problems.

Key words:village-in-city reconstruction; problems; solutions

（责任编校：耿春红英文校对：杨 敏）

Problems of Village-in-city Reconstruction and Solutions

CHEN Xiao-yan, DONG Dong

(Politics and Law and Public Administration College, Hubei University, Wuhan, Hubei 430062, China)

F292

A

1673-2065(2011)02-0023-04

2010-09-20

武汉市社会科学基金项目资助课题(200903)

陈小燕(1964-),女,湖北武汉人,湖北大学政法与公共管理学院教授,民商法硕士;

董 冬(1985-),男,河北邢台人,湖北大学政法与公共管理学院2009级在读硕士研究生.