浅谈社会管理创新视野中的民族区域自治

肖坤杰

（广西大学，广西 南宁 530003）

浅谈社会管理创新视野中的民族区域自治

肖坤杰

（广西大学，广西 南宁 530003）

民族区域自治制度，作为我国宪法所规定的基本的政治制度，是中国特色社会主义法律制度的有机组成部分，是中国共产党根据我国自身的民族族群特点，从政治、经济、文化等特殊国情出发构建的具有中国特色的民族区域自治制度。在社会管理创新中不断地发展和完善民族区域自治制度，是我国在新的形势之下，面对新的情况，解决新的问题所采取的必然措施，更是坚持和完善民族区域自治制度所应当采纳的科学之举。

民族区域自治；社会管理创新

2011年5月30日，胡锦涛总书记主持召开政治局会议，研究加强和创新社会管理问题，这次会议总结了从十一届三中全会以来，党和政府在实现社会管理创新这一伟大的历史进程中所取得的辉煌成绩、提出了在创新社会管理的过程中面临的理论和实践方面的问题，并从政治、经济，社会乃至国家战略安全的角度论述了加大社会管理创新的重要性。应该说，在我国不断适应全球化进程、社会逐渐转型，以及改革向纵深方向推进等基本社会现实情境之下，提出加大社会管理创新这一历史课题，是党和政府对我国社会发展现实以及将在需求恰当、准确而又科学的分析，是党和政府从战略全局的角度对当前社会发展格局提出的新要求，符合我国的社会发展的客观现实，是党和政府高屋建瓴思维的重要体现。那么，在党和政府大力提倡社会管理创新这一新的理论与社会实践背景之下，作为具有中国特色的基本政治制度的民族区域自治制度，将如何适应这一当前形势发展的需要，就成为了理论界所应该思考的问题，笔者借此机会，就这一问题做一些基础的研究。

一、我国民族区域自治制度的沿革

就中国的民族构成结构而言，其主体还是汉族，少数民族人口数量相对较少。在居住的地域构成方面，我国的少数民族则主要分布在内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏、云南、甘肃、贵州、青海、吉林、四川等省份，呈现着大杂居，小聚居的特点。目前我国总共设置了五个少数民族自治区，分别是广西壮族自治区、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏藏族自治区。那么，作为我国基本政治制度的民族区域自治制度，其形成过程又是如何？笔者试图从以下几个方面进行梳理：

可以肯定的是，在中国共产党成立的初期，也就是在旧民主主义革命时期，我们党就开始研究和设计民族自治问题的基本理论，早在中国共产党第二次人民代表大会召开期间，我党就提出:“在中华联邦共和国总体框架之下，允许存在蒙古、西藏、回疆这三大政治自治实体，中华联邦共和国在实行自由联邦制的基本原则的基础之上，承认蒙古、西藏、回疆实现民族自治意义上的政治自治。”[1]时隔十二年之后，我党又在中华苏维埃全国代表大会上通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中提出:“基于国内弱小民族政治、经济发展滞后的现实，各弱小民族可以根据民族发展的特点，享有自我发展的政治特权，各弱小民族可以根据需要自主的加入中华苏维埃联邦或者同苏维埃联邦分离，从而寻求建立自己的民族区域自治制度，中华苏维埃政权也承认中国境内少数民族的自决权”。[2]这一阶段，我党对民族区域自治的理解，还停留在一个较为初始的状态，这个时期的民族区域自治理论，其鲜明的特点就联邦制为国家结构形式统辖下的民族自治。

在抗日战争时期，中国共产党根据国内政治发展的需要，从构建抗日民族统一战线的角度出发，开始了民族区域自治进一步的探索。1938年底，在党的六届六中全会（扩大）上，毛泽东同志从以下几个方面对民族区域自治作出论述:“首先，在民族矛盾上升为我国社会主要矛盾的特殊历史阶段，在坚持抗日民族统一战线的基础之上，各少数民族可以自主管理本民族事务，蒙、回、藏、苗、彝、番等各少数民族享有与汉族人民平等地建立统一民族国家的权利。其次，在有少数民族与汉族杂居的地方，基层民主政权（比如省、县）应当根据自身独特性，设置由当地少数民族人员组成的地方政权机构，综合管理本民族以及本民族与其他各少数民族的政治、经济以及社会等事务。最后，少数民族与汉族所不同的宗教信仰、社会习俗、以及在自我发展过程中形成的特色民族文化系统，汉族人民应当予以尊重，从民族语言存在的特点出发，应当尊重他们自主选择学习汉语的权利，也应当帮助他们发展具有民族特色的文化教育事业。”[3]我党这一时期民族区域自治理论的主要特点，是在建立、巩固和完善抗日民族统一战线，最大程度上调动全民族抗战的热情基础之上提出的民族自治，是各民族并须在坚持共同抗日原则基础上的民族平等、民族自决。

经过艰苦卓绝的解放战争，中国共产党带领全国人民夺取了政权。在中华人民共和国成立的初期，我们党又带领全国人民制定了中华人民共和国第一部宪法，即1954年宪法，就具体的法律条款而言，五四宪法分别在序言、总纲中规定民族自治、民族平等的基本原则以及第三章第五节中以九个条款的内容规定了民族自治地方的自治机关的基本内容，应该说，这一时期的民族区域自治制度，其内容与当时国内政治、经济等情况保持了一致，是当时国情的客观反映。

历经文化大革命十年浩劫，我们党果断放弃了以阶级斗争为纲的理论，确立了以经济建设为中心的基本路线，提出了改革开放的基本国策，并在1982年带领全国人民制定了中华人民共和国第四部宪法，即1982年宪法。1982年宪法分别在序言、总纲以及第三章第五、六节中明文规定了民族区域自治制度。从法律继承的角度而言，1982年宪法沿袭和完善了1954年宪法有关民族区域自治制度的基本精神以及制度设计。虽然在制定1982年宪法面对民族自治问题时有过实行联邦制还是单一制的争论：比如邓小平指出“还是实行民族区域自治制度比较好，比联邦制好”，彭真也指出“我们国家就是实行民族区域自治制度，不搞联邦制，不搞加盟共和国”[4]但最终我们还是选择了单一制国家结构形式下的民族区域自治制度。在1982年宪法的基础之上，1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议对《中华人民共和国民族区域自治法》又再次进行了修改。至此，我国现行的民族区域制度基本形成。这一时期，我国不但以宪法和基本法律的形式确立了民族区域自治制度，而且还授予了民族自治地方的权力机关制定自治性法规、条例的权力，形成了民族区域自治制度统一于中央与自治地方权力分配的基本格局。

二、民族区域自治制度在推进社会管理创新背景之下的现状以及面临的问题

社会管理是指政府与非政府组织对各种社会事务进管理。理论界有人认为，“社会管理和社会控制是同义的，两者是社会功能复杂化的产物”，[5]在民主与法治的国家，对社会实行控制的主要手段是法律。我国各民族自治地方也把民族自治区基本法律制度作为对社会实现控制的主要手段，而且其实际的效果也比较理想。但是，由于近些年来社会逐渐转型、广大民族自治地方本身的族群特点等因素的影响，原有的社会控制方法面临着新的挑战，出现了新的问题。笔者以为，主要的问题和挑战体现在以下几个方面：

第一，某些自治机关没有自觉地将社会管理的创新与民族自治地方的基本法律结合起来，立法、司法、执法人员法治观念淡薄。与中东部经济发达地区比较而言，民族自治地方吸引优秀人才的能力不够，导致了区域之内的人才资源相对匮乏，特别是受过良好法制教育的少数民族干部则更少。所以，法律人才的缺乏与法律意识的淡薄是导致在推进社会管理创新过程中民族区域自治法律制度实施地不够理想的主要原因之一。

第二，一些自治地方的区域立法不符合本区域内社会发展的特殊规律。没有经过科学的社会调研，忽视社会发展规律的盲目立法行为是导致这一现状的重要原因。顺利推进社会管理创新，实现区域自治法律制度的良好治理，如果没有科学立法作为前提，其想法最后只能是水中捞月。正如法学先哲亚里士多德所言：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定地良好的法律。”[6]我国著名法学家李龙先生在此基础上，对良法所应该具备的条件作出了进一步地分析：“第一，良法必须反映的是广大人民的意志，第二，良法必须符合客观规律”。[7]客观地讲，在广大民族自治地方也不乏优秀的立法，这些立法堪称典范。但是，不能否认的是，一些立法由于各种原因，是部分领导，立法机关拍脑门、关起门来制定的。所以，这样的立法不仅不能体现法律本身的规律，不能体现社会发展的规律，更不能体现广大人民的意志。

第三，一些自治地方群众的法律意识观念淡薄，行为上受传统落后观念、习惯的束缚比较严重。由于历史和现实的一些原因，广大的民族自治地方经济、文化发展相对滞后，社会发展相对封闭，加之我国总体的法治道路是立法主导型，缺乏一定的社会基础，所以，国家法律制度对这些地方的影响相对较弱，特别在落后的民族自治地方，法律对族群的影响较少，而家族，宗族的观念却得到强化。在有些地区，甚至“一些家族，宗族组织成为了一种潜在的破坏性力量”。[8]因此，我们所面对的现实是，先进的法律制度与落后的社会习惯、社会观念之间的斗争总是不时地出现。这也是我们在推进社会管理创新过程当中，实现民族区域自治基本法律制度良好调节所面临的一个难题。

三、以社会管理创新为历史契机，不断完善民族区域自治制度的基本路径

提出问题，分析问题产生的原因是解决问题的前提，也是其最终的归宿，那么，在加大社会管理创新的进程中，我们又将如何将上述问题加以解决呢？笔者以为，可以从以下三个方面着手：

（一）以宪法为基础，在实现社会管理创新的过程当中，完善民族区域自治法等基本法律制度，形成科学、完整、和谐的法律体系

我国《宪法》已经在序言中规定，中华人民共和国是各民族共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的过程当中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全民族共同繁荣，在此基础之上，宪法又分别在第四条和第六节专节规定了民族区域制度的相关内容。应该说，宪法的这些规定为各少数民族区域自治奠定了合法的宪政地位，也为《民族区域自治法》的制定提供了合法的立法基础。客观地讲，就目前宪法基本法律，民族自治方的立法体系而言，无论是从制度设计本身还是从整体架构而言，其基本的样态还是与当前各民族自治地方的社会现实相一致的，但与此相矛盾的是，改革开放三十多年来，随着民族自治地方政治、经济、社会、文化的不断发展，原有的立法确实出现了与当前社会现实不相一致的地方，从而导致了法律的调节在民族自治地方社会管理中的颓势。因此，在加大社会管理创新的背景之下，以宪法为基础，完善民族自治地方的基本法律就成为了迫切需要解决的问题，笔者以为，可以从以下几个方面具体着手：第一：必须深刻理解宪法中民族区域自治制度的理论精髓，“宪法是为了配置权力、反对滥权而期求制度生成的结果，宪法发展是各种社会力量交互作用的结果。”[9]我国宪法中对民族区域制度的规定，首先确立的是各少数民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的政治地位，在此基础之上，以根本法的形式构建民族自治机关的图式，从而实现党和国家民族政策、政治目标的实现与民族自治地方权力的合理配置。其次，应该注重民族自治地方法律规范内部本身的和谐统一，这是法律实现善治的前提和基础。相反，在混乱、相互矛盾的法律规范之下意图实现社会善治是不可想象的。因此，自治地方各级权力机关、行政机关应当特别注重各法律规范的衔接和统一。最后，可以尝试在宪法与中央政策的允许之下，创造性地开发新的立法模式和立法项目。社会时时而变，法律并非时时而穷，不断变更、发展的社会情势与法律规范反应的迟钝永远是法治进程中客观存在和需要面对的难题，特别是在实现社会管理创新的过程中，各级自治地方机关面临的社会现实纷繁复杂的状况更是可想而知。所以，发挥各级自治地方各级机关的主观能动性，创造统一、和谐、与时俱进的法律体系也是解决这一矛盾的应然之举。

（二）明确社会管理创新与民族区域制度各自的特点，找准结合点，形成两者良性互动的局面

对于一项制度的建设，从来就包括制度本身与制度外部关联因素两方面的内容，无论是加大社会管理的创新还是完善民族区域自治制度，就问题的本身而言，也应当包括上述两项基本内容。应该说，社会管理创新有其本身独特的途径和需要遵循的客观规律。同理，民族区域制度的完善也会具有本身独立的特点和基本的路径。那么，两个具有自身特点和规律的事物之间是不是丝毫不存在相关的联系呢？笔者以为，答案必然是否定的。我们认为，我国的民族自治区制度制定的背景大体是基于当时的政治需要和社会发展的需求制定的，一项基本政治制度产生的前提首先面对的是活生生的社会关系，实际上，就我国民族区域自治制度制定的背景而言，当时的中央政府也是基于少数民族的区域特点才在适当的时候提出了民族区域制度，民族区域制度依赖的基础首先是社会。创新社会管理模式作为社会管理变革的一项新的要求，它的存在基础又在哪？笔者以为，社会管理创新的基点也必然是民族区域制度的社会现实。所以，真实地反应民族自治地方社会基本架构和适应民族自治地方发展的式样是完善民族区域自治制度和加大社会管理创新共同的话题，也是完善民族区域自治制度与加大社会管理创新的的共同点。所以，不断地形成社会管理创新和完善民族区域制度两者的良性发展格局至关重要，这也是民族区域制度本身应该具有的功能和重要使命，更是实现民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的保障。

（三）坚持社会主义法治理念的基本导向，推进民族自治地方社会管理的创新

在新的历史时期，我党提出了社会主义法治理念重要的指导思想，社会主义法治理念作为一种具有中国特色的法治思想，是针对中国具体的国情提出的。当前我国正处于社会转型阶段，经济高速地发展与政治体制、社会体制的改革相对滞后矛盾局面的形成给民族自治地方法治思维的更新提出了新的要求，正如笔者在现状分析中提到，一些民族地方的人民群众受传统观念束缚比较严重，特别是在面临社会的急剧变革的背景之下，思想的斗争在这些地区则尤为激烈。在推进社会管理创新的过程当中，一方面，我们必须根据社会主义法治理念的基本要求，积极地与落后的民族思想、观念做斗争，改进或者坚决摒弃落后的思想。同时，我们也应该吸收民族自治地方思想观念的优秀部分。笔者认为，在社会管理创新的过程当中，不断革新民族自治地方某些陈旧的思想观念，最为根本的就是应该将社会主义法治理念指导思想与本民族自治地方的实际情况结合起来，在坚持社会管理创新的过程当中，不断地加大对社会主义法治理念的宣传力度，特别是自治地方各级自治机关，更应该将社会主义法治理念自觉地运用到实际工作当中，确保社会主义法治理念、国家宪法、法律在社会管理创新的过程中得到有效地实现，从而确保民族自治地方的政治、经济、社会健康、有序、和谐发展。

民族区域自治制度，作为我国宪法所规定的基本的政治制度，是中国特色社会主义法律制度的有机组成部分，是中国共产党根据我国自身的民族族群特点，从政治、经济、文化等特殊国情出发构建的具有中国特色的民族区域自治制度。在社会管理创新中不断地发展和完善民族区域自治制度，是我国在新的形势之下，面对新的情况，解决新的问题所采取的必然措施，更是坚持和完善民族区域自治制度所应当采纳的科学之举。历史将证明，在社会管理创新中不断地推进民族区域自治制度的改革与创新，对于民族自治区的政治、经济、社会建设将有着显著的功效，符合国家利益、社会利益、人民的根本利益。

[1]中共中央文件选集(1921—1925)[M].北京：中共中央党校出版社，1982.36.

[2]中华苏维埃宪法大纲[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/news/15300/154/2006/4/xi30346241172460021920-0.htm

[3]毛泽东.论新阶段[A].中央档案馆.中共中央文件选集[C].北京：中共中央党校出版社，1991.619-620.

[4]蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2006.425.

[5]杨桂华.转型社会控制论[M].北京：北京师范大学出版社，2009.110.

[6][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1965.199.

[7]李龙.良法论[M].武汉：武汉大学出版社，2005.6.

[8]田成有.乡土社会中的民间法[M].北京：法律出版社，2005.132.

[9][英]马丁·洛克林.公法与政治理论[M].郑戈译.北京：商务印书馆，2002.13.

Key works：the regional ethnic autonomy;the innovation of social management

On the Regional Ethnic Autonomy in the View of Social Management Innovation

XIAO Kun-jie
（Guangxi University,Nanning,Guangxi 530004）

The system of regional ethnic autonomy,as a basic Chinese political system in the Constitution,is the integral part of the socialist legal system with Chinese characteristics.It is constructed by the Chinese Communist Party based on the study of the specific political,economic and cultural situations according to the characteristics of Chinese people.Considering our country's new situation,it is necessary and scientific for us to develop and improve this system of regional ethnic autonomy in order to solve new problems.

D922.15

A

2095-1140（2011）06-0078-04

2011-10-18

肖坤杰（1985- ），男，湖南武冈人，广西大学法学院2010级宪法与行政法学硕士研究生，主要从事宪法基础理论、人权法学研究。

叶剑波）