乡镇公共服务与社会管理能力评估及强化路径探索＊

刘东杰

（中共淮安市委党校，江苏 淮安 223003）

乡镇公共服务与社会管理能力评估及强化路径探索＊

刘东杰

（中共淮安市委党校，江苏 淮安 223003）

党的十七大明确提出要“完善社会管理，维护社会安定团结”，“十二五”规划中又一次强调要“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”。这说明，在未来五年，甚至更长时间内，公共服务和社会管理能力建设将会是政府公共管理的重要内容。随着我国经济的腾飞，人们生活水平的逐步提高，人们对于各类公共服务的数量、质量的需求也在不断的膨胀，对于各类公共服务供给相对匮乏短缺的农村更是如此。当下，无论从公平正义的视角，还是从维护稳定、促进国家和谐发展的角度来讲，都应当进一步重视乡镇公共服务的供给和社会管理能力的提升。

乡镇 公共服务 社会管理

虽然经过多年的大规模城市化发展，我国农村人口在总人口中所占比重依然高达60%左右，总计约8．5亿。这么庞大的人口规模，除了流动在城镇的2．3亿农民工外，仍有约6亿人口长期居住、生产、生活在农村。由于我国的公共服务供给多以户籍归属地为依据，因此，这8．5亿农村户籍人口是我国目前乡镇公共管理机构主要的管理和服务对象。据《2009年民政事业发展统计报告》显示，2009年年底，全国乡镇区划总数为34170个，平均每个乡镇管理人口约2．5万，这对于职权和人员编制相对较小的乡镇一级政府管理机构来讲，要满足农村居民日益增长的各类公共服务需求和有效管理农村各类公共事务，压力是相当大的。

一、农村公共服务与社会管理内涵阐释

公共产品是公共服务的上位概念，通常将无形的、抽象的公共产品称作公共服务。具体而言，公共服务是指，以政府为主体的公共部门出于义务或者社会责任对公众生产、生活及其他社会活动的便利性干预活动。因为这种服务是以政府为主体的公共部门提供的，因此，公共性是其核心价值。这种服务通常具有非竞争性和非排他性，或者至少具备其中的一种。不同的行政层级、不同的地域管辖和不同的行政环境，决定了公共服务内涵的差异性。比如，以一国为整体而言，法律、制度、国防等是其基本的公共服务；对于省级行政区划而言，医疗卫生、基础教育、社保福利、科学技术、公共设施、环境保护成为其基本公共服务内涵；对于县级行政区划而言，公共服务的内涵进一步缩小并具体化；对于乡镇而言，因其面对的服务对象主要是农村和农民，因此，公共服务的内涵又不同于以城市为主要对象的县级以上公共服务机构。

在我国，权威机构并未对乡镇应承担的公共服务职能做一详尽的规范，依据当下乡镇政府及相关事业机构的职能和功能、公众的需求划分，乡镇公共服务职能主要就是为农村、农民提供公共物品（服务）和在农村贯彻国家方针政策，规范农村发展秩序。农村纯公共产品（服务）一般包括农村农业发展综合规划以及信息系统、农村基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护等等。

社会管理，顾名思义，是对社会的管理。但给社会管理下一个精准的概念是比较困难的。因为社会这一概念本身就不是特别明确。大体上，社会管理是国家出于社会的秩序化要求而对社会的法权干预，主要是化解矛盾、解决问题，使社会在秩序的范围内良性运转。通过列举的方式，我们可以窥到社会管理的主体部分。社会管理主要包括对民生、社会安全、社会精神文明等各类与社会事务有关的管理。社会管理的内涵与公共服务的内涵有相互交织之处。公共服务是一种针对需求的供给行为，而社会管理是为维护稳定，使社会秩序化而采取的单方面管理行为。对乡镇基层政府而言，社会管理的主要内容有：农村社会稳定，农村教育、医疗、卫生、社保等民生问题，农村居民信仰等。

二、我国乡镇公共服务与社会管理能力评估及原因分析

（一）评估结果

由于乡镇公共服务和社会管理的具体内容繁杂，下面列举几项具有代表性的公共服务和社会管理项目来对当前乡镇这两项能力进行一个大体的评估。为开展课题研究，笔者在淮安选取了几个较有代表性的乡镇进行了细致的调研，然后结合国内相关研究资料，对乡镇公共服务与社会管理能力进行了初步的评估，得出了以下结论。

1、农田基本建设。这是为发展农业生产，在土地上采取工程措施或生物措施，兴建能在生产上长期发挥效益的设施。是为利用和改造自然、发展农业生产、实现稳产高产而对农田进行改造和建设所采取的措施的总称。在淮安几个乡镇调研期间，笔者发现由政府主导和投入的农田基本设施严重不足，大部分是由村民自发建设的。在上个世纪由政府组织建设的水渠、机井等多半废弃。笔者对几个行政村统计后发现，灌溉机井与农田比例大多在1：500，即一口机井要负责500亩田地的灌溉任务，这远远难以满足农田灌溉的需要。总的来讲，由于乡镇财政紧张、重视程度不够、服务意识不足、人为破坏等原因，在我国还普遍存在着农田基本建设不到位、不完善、农业生产靠天吃饭状况未明显改观的状况。

2、农村交通。主要指村镇公路、桥梁的修建及维护。乡村公路是为解决农村居民出行、运输困难而应由政府修出资建的公共基础设施。在2004年我国就有“村村通”相关文件出台，为此中央以及省市县财政也给予了相应的支持。在淮安部分乡镇，目前仍有不少村庄道路没有硬化，有的虽然硬化，但由于没有较好的维护和修缮，目前大多破损严重。笔者在与村民交谈中获悉，大部分村庄许多年就听说路面要硬化，但时至今日仍未见丝毫动作。而乡镇政府对此所给出的答案是，规划早就有了，但本镇是财政穷镇，县里对这方面的投入太少，以至于虽有心而力不足。这种现象在国内还普遍存在。

3、农村公共卫生。由于国家长期发展城市战略、国家财政能力较弱、农村人口居住的分散性等因素的影响，一直以来，农村公共卫生问题都没得到较大重视，很长一段时间内农村的公共卫生事业也处于自发的发展阶段，人们一直认为农村公共事业是村民自己的事、是村委会的事。2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。新农村建设目标的提出，表明国家对于农村各项公共事业的重视，这为乡镇机构改革中的职能转变提出了具体要求，即乡镇公共职能由传统的管理向现代的公共服务转变。农村公共卫生事业越来越受到基层政府的重视。近些年，农村公共卫生事业发展迅速：我国95%的乡镇都完善了乡镇卫生院的功能，并核拨财政在村镇社区设立便民卫生室、乡镇防疫站进村防疫、基本实现“合作医疗”的全覆盖等。但是，由于财力不足，乡镇服务人员短缺等原因，农村公共卫生事业虽有蓬勃发展之势，但似乎又现举步维艰之象。

此外，在农村社会管理方面，以农村稳定和民生问题管理为例，在调查的几个乡镇都多次发生偷盗、农村土地流转不规范。在农民社保、医疗卫生、教育方面，也存在着农民无社保、医疗卫生条件差、教育乱收费等问题。这些都会引发群众不满甚至群体性事件，危机农村稳定。

以上几种具有代表性的农村公共服务供给与社会管理现状分析表明，当前我国乡镇公共服务能力和社会管理能力还有待提升，以适应整个社会科学发展、和谐发展的需要。

（二）原因分析

以上种种表明，乡镇公共服务和社会管理能力相对较弱，究其原因，笔者以为有以下几个方面：首先是公共财政短缺。由于我国长期以来实行“城乡分治”的二元管理模式，采取的是优先发展城市的战略，造成了城乡发展不平等和利益分配不均衡的格局。城市所需的公共产品（服务）由国家提供，所需资金由国家财政安排，而农村公共事业建设资金过去主要通过“乡统筹，村提留”的形式由农民自己负担，现在取消农业税后，“乡统筹，村提留”这一块也已取消，而覆盖农村的公共财政体系尚未完全建立，乡镇财政主要靠县一级财政转移支付。城市公共服务的数量和质量上都优于农村公共产品（服务），而且发达地区公共服务的数量和质量都优于不发达地区，这些都充分反映了几十年来中国政府的公共服务供给呈现出不平等性和非均衡性的特点。

其次，供给主体单一。在计划经济时代，政府是唯一的公共服务和社会管理机构。这种主体的唯一性，是排斥市场和其他社会组织参与的。“一个好汉三个帮”，在乡镇财力有限的情况下，基层政府单打独斗必然捉襟见肘。在供给主体唯一性的影响下，从权威主体至一般公众都普遍形成了“肉食者谋之”的观念，认为一切事物应由政府管理。一方面政府公共服务和社会管理能力是有限的，另一方面公众对政府的期待和欲求是较高的，这便加剧了乡镇基层政府公共服务和社会管理能力弱化的事实。改革开放后，我国致力于建设中国特色的社会主义市场经济，市场对原来政府管理领域的替代作用也逐步突显。新公共服务理论认为政府不是全能的，不能代替市场和社会，公共服务主体应该成为一个由政府部门、私营部门和第三部门等共同参与合作组成的多中心体系。但在我国，各级政府是农村公共服务的唯一供给主体，供给机制的市场化缺失使得农村公共服务在财力和人力资源匮乏的情况下必然出现供给总量不足，供给质量低下等问题。随着我国市场经济的不断发展，市场对资源配置的基础性作用越来越大，农村公共服务的供给要充分发挥市场主体的作用，引入竞争机制，改变当前供给效率低下、可控资源不足等问题。

再次，农民自主权利意识薄弱，各类民间组织力量弱小。农民是农村公共服务的受益主体，公共服务的供给应遵循受益主体的满足原则。但农民受教育程度不高，自主权利意识薄弱，需求表达能力不强。大部分农民对公共服务还存在“搭便车”的心理，只是被动的接受供给主体所提供的公共服务。这也是导致公共服务供给出现“供非所需”、“供不应需”等问题的原因之一。如何提高农民的自主权利意识，增强其需求表达能力，从而使供给真正建立在农民的现实需求上，是解决基层公共服务供需矛盾的根本。

最后，基层政府人员结构和考评制度不健全。我国在2005年后才开始全面推行公务员公开招考制度，这一制度至今已为我国政府机关选取了大量优秀行政人员。但是由于这一制度推行较晚，在此之前，我国一直实行的是就业分配、直接安排等政策，又因乡镇条件比较艰苦，由此不可避免的存在许多选人用人的弊端，这严重制约了基层政府人员素质的提高和整体队伍的提升。另外，长期以来，我国对政府政绩的考评不够严格，指标也不够合理。唯GDP、考核走过场，形式化等。这两方面的因素造成了我国基层乡镇政府科学管理能力不足，缺少公共服务意识，淡化社会公共管理职能。

三、强化乡镇公共服务与社会管理能力的途径

强化乡镇公共服务和社会管理能力的路径设计主要立足于以下四个方面：

1、健全完善公共财政制度。“公共财政是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为”［1］。公共财政是与市场经济体质相配套的一种提供公共产品和公共服务的财政机制。我国社会主义市场经济体制不够健全，与之配套的公共财政体制也需完善。首先，要合理划分各级政府财政支出权责：第一，财政支出责任与辖区居民受益相匹配。直接财政支出责任应当尽可能配置于最接近纳税人的那一级地方政府。第二，财政支出责任与财政收入相适应。财政支出责任的划分必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为前提。根据上述原则，我国农村公共支出责任的划分应成如下格局：中央政府主要负责全国性的农村公共产品，包括民兵训练、基础教育、计划生育、农村公共卫生和优抚等；地方政府主要负担地方性的农村公共产品，包括地方行政事务管理、社会治安、农村社会保障、农村医疗和农村道路建设等。其次，要加大涉农转移支付，增加农村公共产品供给。尽管近年来国家财政的农业投入有了较大幅度的增长，但财政农业支出占财政总支出的比重仍大大低于历史上的较高水平，与农业发展的资金需求相比更是相距甚远。目前我国已经到了工业化中期，根据发达国家的经验，我国已经进入了工业促进农业的发展阶段。因此现阶段我们应该以中央精神和《中华人民共和国农业法》第三十八条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平，中央和县级以上的地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”为政策依据，逐步建立起财政支农资金稳定增长的机制，改变现有的国家财政支出结构，配合农村费税改革，加大财政对于农村公共产品的投资。要求各级预算的支农支出增长幅度要稍高于财政支出的增长幅度，并通过农业立法来加以明确。同时，将农村公共产品供给纳入国民经济社会发展规划和财政预算体系，保障《农业法》确定的国家财政农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并制定操作性强的具体实施办法，规范政府投资行为，建立起工业反哺农业、城市支持农村的新机制。进一步调整政府公共支出政策，重点调整增量，增加国债用于农业农村的支出比重，将农村公共产品供给体制研究公共投入向县乡延伸，加大以工代赈力度并使其尽可能落实到乡镇。

2、强化乡镇公共服务和社会管理的自主化。

“自主化”要求放松管制，给予充分的自主治理权限。培育壮大乡村内部的自主性力量，使其在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。这样一来，既降低了乡镇政府行政成本，又减少了管不胜管所带来的政府管理失效，从而使得乡村社会内部充满生机与活力。这种新的治理范式，基本目标是让乡村问题尽可能地内部化。这里的“乡村问题内部化”是指让基层化解自己衍生出的问题，乡村社会的问题尽量在乡村内部解决，而不是一有问题就首先成为政府直接面对的问题。例如，“村规民约是村民基于一定的地缘和血缘关系，为界定群体的权利义务关系，达到某种共同目的而制定或认可的社会生活规则。村规民约在中国社会秩序的构建中发挥了重要作用，是一项有中国特色的法文化统。”［2］村民规约可以视为村民自治中自我认同的一套制度规范，它在村民自我管理、自我约束、自我发展中起着不可忽视的作用。新公共管理理念认为政府只要做好“掌舵”的角色，管理对象可以承担起“划桨”的任务。现代治理理念也认为，应打破传统的单向度的管理方式，构建起相互协作、多节点的合作网络，这是能够达到高效率、多赢的最好治理方式。

3、推进乡镇公共服务和社会管理的市场化、社会化。新公共管理理论认为，公共服务和社会管理的社会化，既是社会发展的必然要求，也是当下政府合理转变职能的最佳选择。凯恩斯主义普遍认为政府应是社会的全方位“保姆”，政府的职能、责任应当触及社会的每一个角落，也即应当建立福利性国家。事实证明，在建设福利国家的进程中，政府也背上了沉重的财政包袱和社会管理压力。我国有着几十年的计划经济管理历史，在这种高度集中的管理体制之下，国家社会家庭都是高度融合的，国家计划支配一切经济社会活动，政府成了无所不包、无所不能的巨大机器。但事实证明，在这种体制下，效率是极其低下的，社会的发展是极其缓慢的。社会主义市场经济体制的建立，也要求政府公共服务和社会管理的市场化和社会化。乡镇政府作为我国最基层的政府单位，权小而事大，在财力、管理等能力有限的情况下，更应转变传统的大政府观念，充分利用市场和社会力量。“在社会管理的主体结构中，既包括政党组织、政府组织、司法组织、立法组织等国家政权机构，也包括社会组织，以及公民个体。”［3］近代以来，世界范围内的诸多公共服务可以由NGO甚至私营部门来提供。一般来说，NGO的发展与市场经济相适应的公民意识、观念和精神等相联系。经济体制改革释放出了蕴涵在中国社会各个层面的巨大能量和多样化需求，原有的政治化、行政化、一体化的社会，走向了开放化、市场化和多元化，这为整个社会走向自我服务、自我管理的多元治理模式奠定了坚实的物质基础。20世纪90年代以来的一系列政府改革，为NGO的发展提供了广泛的社会资源，大量具体的社会职能转移到“第三部门”。可以说，政府职能转变催生了NGO与政府对社会的联合治理，而这种多元治理模式也将为NGO的成熟与发展提供绝好的机遇。同时，在经济市场化和社会多元化的进程中，自上而下的人为的行政限制将不断减少，公众通过各种形式参与经济、社会乃至政治治理过程的机会将越来越多、热情也越来越高，自由、自主、自治和志愿服务的意识也逐步觉醒和培养起来。

4、加强对基层政府公共服务和社会管理能力的考评。长期以来，我们大体上是以GDP、财税收入、招商引资这样的硬指标来考核地方政府的政绩的，这样的绩效考核体系势必使地方政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入的增加上，而容易忽视基本公共服务。在新的形势下，这种考核机制已很难适应公共服务体制建设和公共服务型政府建设的需要，容易造成经济建设和社会发展的不平衡。应改革县乡政府的绩效考评机制，尽快建立对县乡政府科学的政绩考核体系，科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，将社会发展指标、基本公共服务指标纳入干部政绩考核体系之中，以形成正确的政绩导向，促使地方政府把工作重心从注重GDP和投资项目转为重视农村公共服务管理，提高管理水平上来。

［1］张波，郝玲玲．公共财政视角下政府公共文化服务职能创新［J］．学术交流，2010，（6）：80．

［2］胡弼华，冯景．规范村规民约依法治理滨海新区新农村［J］．天津行政学院学报，2006，（3）：39．

［3］吴新叶．基层社会管理中的政党在场：执政的逻辑与实现［J］．学海，2010，（4）：53．

F325

A

1671－2803（2011）04－0062－05

2011－06－11

刘东杰（1982— ），男，山东菏泽人，中共淮安市委党校《新淮论坛》编辑，硕士研究生，讲师。

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