论促进企业环境守法的制度建构

宋海鸥，胡天蓉，郜峰

（1.中国环境管理干部学院环境科学系，河北秦皇岛066004；2.中华人民共和国环境保护部宣传教育中心，北京100029；3.上海财经大学，上海200433）

论促进企业环境守法的制度建构

宋海鸥1，胡天蓉2，郜峰3

（1.中国环境管理干部学院环境科学系，河北秦皇岛066004；2.中华人民共和国环境保护部宣传教育中心，北京100029；3.上海财经大学，上海200433）

企业是市场经济中重要的市场主体，其环境守法除了要求环境法律、法规、政策的完善，也有赖于环境执法工作的稳妥开展对企业守法的推动。通过制度和利润两方面分析企业环境守法困境，期望通过环境执法模式的改革，借鉴美国环境执法模式的经验，借助执法理念的变化实现企业自觉的环境守法。

企业；环境守法；激励机制；执法手段；制度模式

1 企业不守法的原因

在现代社会，环境问题已经成为日益严重的社会问题，企业已不能置身事外。尤其在绿色浪潮兴起后，“经济人”所谓的最大化行为也只能在特定的制度环境约束下才能发挥效用。这些约束主要来自人类自身认识能力的有限性，环境的复杂性和不确定性，信息的不完全性和不对称性，以及法律、规章、价值理念、道德规范和意识形态等。在保护环境、合理利用资源的基础上考虑资源的有限性应当成为企业社会承担的重要部分，即承担环境责任。[1]

然而，环境保护相关法律的“软法”性质造成了众多的企业守法成本高、违法成本低的现状，社会责任的缺位使企业主动采取环境守法措施成为天方夜谭。

1.1 促进企业守法的环境法律基本制度不健全

环境法律基本制度是约束企业遵守环境法律的基本制度，贯穿于企业生产项目的规划、建设、生产的全过程。我国《环境保护法》明确规定了企业在环境守法方面应遵循的环境影响评价制度、三同时制度、限期治理制度以及排污申报和许可制度等。上述制度的施行尽管对我国环境污染防治工作的开展起到了积极的作用，但是法律本身的滞后性也使上述法律制度的执行存在种种问题。

1.1.1 环境影响评价制度执行率不高，制度规定不健全

省级项目的环评执行率普遍较高，但存在漏报漏批、补办手续的现象，有的造成了严重影响后才亡羊补牢。环评制度的公众参与机制不健全，规定不明确，缺乏保障措施，难以发挥公众参与的作用。违反环评制度的法律责任规定力度不够，缺乏必要的司法保障：一是处罚程度轻，成为企业“违法成本低、守法成本高”的根源；二是对违法审批提起行政赔偿诉讼的法律依据不足，一般法院不予受理。

1.1.2 三同时制度缺乏必要的监督，制度执行不到位

首先是建设项目管理方面存在漏洞。从企业方面讲，大多企业未对建设项目实施专门的环境管理；从政府方面讲，政府政绩考核体系不合理以及环保部门监督不力，造成建设项目管理的漏洞。其次是在项目建设时执行不到位，主要表现在建设单位不严格按照环保部门要求落实环保设施；环保部门重审批、轻管理以及环保部门的环境管理与环境监督脱节造成的制度执行问题。监督机制的缺位不仅造成公众对环境法律制度执行的不信任，也使企业守法意识的提高成为无本之木。

1.1.3 排污收费面狭窄，征收依据不合理

目前，排污收费对象主要是大中型企业和一部分事业单位，对第三产业和乡镇、街道企业的排污收费仅在部分地区实行，对流动污染源以及居民生活污染排放基本未实行收费。在收费项目方面，全国排污收费中以废水收费为主，废气以烟尘收费为主，工业废气、机动车辆尾气、噪声等污染收费很少。相对狭窄的收费面、较低的收费标准，往往难以使企业对其给予足够的重视，更难使其成为企业成本的当然组成部分。

1.2 利润最大化因素的影响

经济人都是理性的人，即在经济活动中总是受利己的动机的驱使，进行经济决策时，总是深思熟虑地通过成本－效益分析或趋利避害的原则对各种可能的机会和目标以及实现目标的手段进行权衡取舍，以便给自己带来最大限度的利益。具体表现在于：消费者追求效用最大化，生产商追求利润的最大化，生产要素的所有者追求收入的最大化等等。[2]环境是典型的公共产品、经济外部性的影响，企业污染的成本并未能添加在企业生产的成本中；再加上一定程度“守法成本高、违法成本低”的作用，加剧了企业无视环境利益，以牺牲环境为代价而进行大肆生产的程度。

1.3 环境执法方式的制约

在传统的环境执法模式中，环境监管部门的执法重点往往是企业违法行为的处罚，而忽视对企业环境守法的引导和鼓励。以排污收费为例，不少环境执法部门以收费为目的，忽视企业的环境治理和污染防治，使企业形成了这样一种逻辑：用钱可以解决所有问题。有资料显示，在企业受到处罚之后，采取的对策主要有与环保部门协商、由政府协调、行政复议、行政诉讼等方式。在上述对策中，企业绝大多数采取与环保部门协商或由政府协调的对策方式，诉诸法律的很少。

由于环境执法中，处罚的“弹性”过大，企业往往通过协商或其它非正常的途径“摆平”处罚，这些环境执法过程中难以保证执法的公正性和有效性的做法，使企业主动守法的意识受阻。长此以往，这种环境执法方式势必造成企业违法的恶性循环，最终加深环境恶化的程度，加大环境治理的难度。

2 美国促进企业环境守法的机制[3]

2.1 “大棒”政策：环境执法监督

环境执法监督是美国联邦环保局的主要职能之一。对企业守法情况进行监督的作用在于确定企业是否遵守环境法律、法规、政策，并对违法行为所产生的后果进行评估，从而为执法提供证据。联邦环保局的守法监督行动可以是常规的检查，也可以是对怀疑或已经发现有违法行为的企业进行的针对性检查和证据收集。

守法监督包括6类具体行为：环境监测（企业地理位置信息、周边环境信息）、现场检查（包括观察、取样、访谈）、深入调查（当发现违法现象出现的时候）、企业记录数据检查、目标针对性信息收集和补救监督。

通过这些监督行动，联邦环保局可以获取大量企业守法状况的信息。如果检查发现违法违规现象，联邦环保局通常会给违法者发一个违法通知。在违法性质不是太恶劣、没有造成永久性危害的情况下，违法者会收到一封警告信作为处理结果。违法通知和警告信是违法行为处理的第一步，违法者应立即纠正联邦环保局提出的问题，尽快恢复到守法状态。对于违法情况、检查记录，联邦环保局建立了专门的数据库，可供公众和企业查询。

2.2 “胡萝卜”政策：守法援助与守法激励

2.2.1 守法援助

守法援助主要通过向受管制部门和一般公众提供生产、管理、生活过程中需要遵守的环境法律、环境管理信息，以及一些更高效、更低成本地达到环保要求的帮助等服务，以促进公众遵守环境法律法规和相关政策。

部门针对性的环境守法援助主要帮助某一具体的受管制部门达到环境守法要求，如农业、工业、化工、干洗、金属加工、装修业等部门或政府机构（包括地方政府、联邦政府）。联邦环保局根据不同部门的特点，分门别类地制定了相应的守法援助方案。这些援助主要是帮助某一部门了解环境法律法规对本部门有哪些环境要求，需要采取哪些措施才能达到环境守法的目标，以及如何才能降低守法成本。环境受管制者可以很容易地从环境守法援助中心处获取电子、纸版手册或语音形式的服务信息，从而大大降低企业的守法成本。这种援助方式在法律与守法者之间建立起了一个便利的、和谐的沟通渠道。联邦环保局通过提供守法援助服务为有效执法铺平了道路，减轻了执法压力。

2.2.2 守法激励

守法激励政策是一种提高排污者守法自觉性和积极性的利益诱导机制。该政策对能够事先积极预防污染，能够在环境事故发生后自觉揭发、及时纠正违法行为，从而降低环境破坏程度带来的损失的行为者，给予不处罚或减轻处罚的激励。

守法激励政策具体操作上一般包括4个阶段：告知受管制者出现的违法行为；提出相关的要求，告知自查期限；企业自查、披露相关信息、采取纠正措施后被告知免于处罚或减轻处罚；对不执行自查者进行处罚，并告知以后将面临更严厉的处罚措施。为了细化相应的激励规则，联邦环保局还出台了一些行业具体的守法激励方案，如通讯行业、钢铁行业、有机化学工业、猪肉产品加工业等都有具体的执行方案。

3 我国促进企业环境守法的制度模式的创建

3.1 转变执法理念

我国的环境执法工作往往倾注于事后防范，针对违法行为采取较多行政处罚手段。在这种情况下，企业不愿主动守法，因而出现许多“猫捉老鼠”的情况：一方面环境执法部门通过种种方式查处企业的违法行为；另一方面，企业通过种种手段掩盖违法行为。长此以往，环境保护在“对抗”中艰难行进。十七大报告中明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这就要求环境执法活动应摒弃消极被动的管理模式，积极从管理对象和社会大众的客观需要入手，变执法机关与污染企业之间僵硬的对立关系为相容关系，形成企业主动守法的外在动力。

首先，为企业提供政策法律服务。环保部门应当积极向企业宣传国家的产业政策、发展政策、环境政策以及环保法律法规，使企业家明确自己所应负的行政责任、经济责任，甚至是刑事责任，促使企业家增强法律意识，强化社会责任感，提高守法意识，从而把监管、执法的过程变成宣传环境保护法律法规知识的过程。

其次，为企业提供环保技术咨询服务。当前，大量成熟的环保新技术可以运用于生产领域，但由于企业的信息不够灵敏，这些技术不能被及时运用到生产中去。环保部门应该积极为企业推荐新技术，并提供优质、及时的信息咨询服务。[4]

3.2 强化执法手段

环境执法的力度如果不够，执法不规范，执法周期长，就会使违法单位有机可乘。环境法律法规对待违法者应该有“锋利的牙齿”，像美国的强制执行制度中“大棒政策”那样力度强硬。只有改变以往“软法”的状况，真正触动违法者的利益，环境执法的腰杆才能硬起来。

第一，加强环境执法力度，提高企业违法成本。在与环境违法行为相关的行政处罚种类当中，“责令停产”对企业具有最高的威慑作用。但由于环保部门没有责令停产的决定权，故环保部门往往将弹性比较大的“罚款”作为首要的处罚方式，而现行法律法规规定的罚款数额对企业往往缺乏必要的威慑，成为环境执法制约。在规范执法者行为的前提下，应增加执法者的强制手段，制定科学的经济处罚额度。在目前来看，经济处罚额度必须提高罚款额度，改变目前绝对静态罚款方式，提高罚款的威慑性。环境违法经济处罚的设定，应该坚持“以有效的阻吓违法行为为根本目标，以环境违法动态收益为基准，综合考虑其它违法因素”的原则，从而真正使经济处罚这一在执法过程中广泛使用的处罚手段发挥作用。[5]

第二，提高环境执法技术手段，增强执法的准确度。在对污染源的持续监测方面，借鉴法国水源地污染监测方案——水源污染监测报警系统：通过在水源地设置无人监测站，自动监测河水中重金属、碳氢化合物等物质的含量，化验数据通过专用通信线路传回水厂主控室和巴黎地区控制中心。一旦发现水源污染，控制中心的专用电脑分析软件就会立即开始运转，并向水厂发布指令。我国对企业排污口的监测应进行规范化管理，安装自动监测仪，并与环保部门联网，实现对企业排污的运程连续监控。此外，建立环境举报信息化平台，健全环境监督的自动监控系统，用现代化、科技化管理手段强化环境管理，提高环境执法的能力和技术水平。

第三，加强环境执法队伍建设。首先提高环境执法人员的素质：一要完善规章制度，确立环境执法人员的职责和定位，明确环境执法工作制度和行为规范，促进环境执法的规范化运行；二要通过人员培训和进修，提高环境执法人员的综合业务技能和环境管理水平；三要开展不同层面的业务交流与合作、信息共享，增进部门之间的合作，为环境执法工作的顺利开展开创有利局面。其次应完善环境执法责任机制：加大对环境执法失职、违法执法的处罚力度，提高执法人员关注生态全局、秉公执法的意识；建立环境执法的“领导责任制”，改变“成绩是领导的，错误是下属的”的观念，主管人员应对其职责范围内的环境执法负直接领导责任。

3.3 建立环境激励机制，促进企业主动守法

一方面，借鉴国外先进经验，如美国的“胡萝卜”政策、荷兰以及部分欧盟国家所推行的环保自愿协议。该方式的采取不仅可减轻环境保护部门的执法成本，也可促进企业效益的增加，同时通过环保部门与企业之间的“协定”，还能让企业自觉遵守环境法律的规定。另一方面，为守法的企业开辟激励的渠道。对环境保护绩效好的企业实行精神鼓励与经济激励相结合，如对环境保护效果良好的企业建立产品或者服务认证制度；提高环境保护企业的知名度，增强其市场认可程度；促使遵守环境保护法律制度企业的产品或者服务能与市场收益相结合，提高企业的守法积极性。

3.4 推进企业环境监督员制度建设，形成环境的企业合作治理

企业环境监督员制度有利于增强企业社会环境责任意识，规范企业环境管理，改善企业环境行为，通过企业守法与环境执法相结合、企业自律与外部监督相结合的方式，在企业内部建立企业环境管理组织机构，制定并完善企业内部各项环境管理与监督制度，督促企业环境管理与监督人员履行职责，促进企业主动守法。

3.5 保障执法信息公开，鼓励公众参与

为群众提供获得信息的有效途径，同时，对群众监督给予积极的引导和激励，促进公众加入到环境守法的监督队伍中，加大对违法企业的监督力度，形成执法—监督—守法的良性循环。

传统环境执法模式着重于污染的末端治理和监督，对于企业的非法排污行为和恶意违法行为往往只能在尾端监控，难以做到预防为主。鉴于此，在环境执法模式方面，只有进行行之有效的改革，方能控制我国日益严重的环境污染现状，增进社会、经济、环境的可持续发展。

[1]黄锡生，宋海鸥.论企业环境责任的立法完善[J].重庆建筑大学学报，2005，27（3）：120-124.

[2]郑利平.腐败的经济学分析[M].北京：中共中央党校出版社，2000：20-25.

[3]秦虎，张建宇.美国环境执法特点及启示[J].环境科学研究，2005（1）：40-45.

[4]贺震.拓宽企业环境守法途径[J].绿叶，2007（1）：43.

[5]陆新元，DUOEK DANIEL，秦虎，等.中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析[J].环境科学研究，2006（19增刊）：1-11.

System Establishment Promoting Enterprises Abiding Environmental Law

Song Haiou1，Hu Tianrong2，Gao Feng3
（1.Environmental Science Department，Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei 066004，China；2.Environmental Education and Communication Center，Ministry of Environmental Protection of the People's Republic of China，Beijing 100029，China；3.Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China）

The most important subject of the market is enterprises,whose environmental lawabiding needs not only the perfection of environmental laws,regulations and policies,but also the promotion of the sound executation of environmental laws.By analyzing enterprises'dilemma of abiding environmental law from system and profit,the paper aimed to make enterprises abiding environmental laws conscientiously by the way of reform on executing pattern,absorbing advanced experience from America.

enterprises；abiding the environmental law；promoting mechanism；enforcement methods；institution mode

X322

A

1008-813X（2011）06-0009-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.06.003

2011-08-30

宋海鸥（1976-），女，河南安阳人，毕业于重庆大学环境法专业，法学硕士，讲师，主要研究环境执法。